《財政檢查工作辦法》部分條文的理解與適用（三）

●陳淵鑫

十四、財政檢查征求意見制度

法律條文：

第二十三條 檢查工作結束前，檢查組應當就檢查工作的基本情況、被檢查人存在的問題等事項書面征求被檢查人的意見。被檢查人自收到書面征求意見函之日起5個工作日內，提出書面意見或說明；在規定期限內沒有提出書面意見或說明的，視為無異議。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政檢查征求意見制度的規定。

依法保護行政相對的陳述權、辯解權是法律賦予行政機關的法定義務。但對于保證行政相對人有效行使陳述權、辯解權的方式方法，法律并未作出具體規定。為依法保護行政相對人的合法權益和保證財政部門客觀、公正地執法，本條明確了財政部門書面向被檢查人征求意見的制度。

對于財政檢查征求意見制度而言，需要注意的四個問題：一是必須以書面形式。征求被檢查人的檢查意見可以通過口頭方式交換檢查意見，也可以通過書面形式。為避免舉證困難和規范財政行政執法，《辦法》明確必須以書面的方式向被檢查人征求意見。二是以檢查組的名義。財政檢查征求意見是以檢查組而非財政部門的名義作出的，其僅代表檢查組根據現場檢查所得出的初步結論。因此，《財政檢查征求意見書》是由檢查組長簽字，而非加蓋財政部門公章。三是內容全面。《財政檢查征求意見書》既包括檢查工作的基本情況、被檢查人存在的問題，又包括相關法律依據。四是必須送達被檢查人。《財政檢查征求意見書》必須送達被檢查人才發生法律效力。為此，財政部門應當及時將《財政檢查征求意見書》送達被檢查人，并要求其在送達回執上簽字。

對于被檢查人而言，如果其對《財政檢查征求意見書》有意見，應當在收到《財政檢查征求意見書》之次日起5個工作日內書面反饋。即被檢查人提起意見必須符合兩個條件：一是時間要件。提起意見必須在5個工作日內，超過規定期限視為一種權利的放棄。二是形式要件。必須以書面形式提出意見，而非口頭等其他形式。

十五、財政檢查處理結果

法律條文：

第二十八條 財政部門對財政檢查報告和復核意見進行審定后，應當根據不同情況做出如下處理：

（一）對未發現有財政違法行為的被檢查人做出檢查結論；

（二）對有財政違法行為的被檢查人依法做出行政處理、處罰決定；

（三）對不屬于本部門職權范圍的事項依法移送。

財政檢查報告與復核意見存在重大分歧的，財政部門應當責成檢查組進一步核實、補正有關情況或者材料；必要時，應當另行派出檢查組，重新實施財政檢查。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政檢查結束后處理工作的規定。

財政監督檢查的作用最終要通過對監督檢查結果的處理來實現。《財政違法行為處罰處分條例》第二十九條規定：“財政部門、審計機關、監察機關及其他有關監督檢查機關對有關單位或者個人依法進行調查、檢查后，應當出具調查、檢查結論。”據此，本條根據財政監督的實踐，將財政監督檢查結果分成三種主要形式：作出檢查結論，作出處理、處罰決定和移送其他有權機關處理。

（一）對未發現有財政違法行為的被檢查人做出檢查結論

財政檢查結論是財政部門對沒有違法行為被檢查單位預算管理、財務收支等方面所做出的肯定性鑒定。財政部門在對被檢查人實施財政監督檢查后，經過復核審定，發現沒有違法違紀行為的，應當及時對被檢查人作出財政檢查結論。這既是被檢查人守法行為的肯定，又是對違法違紀行為人的警示。

（二）對有財政違法行為的被檢查人依法做出行政處理、處罰決定

財政部門在財政監督檢查中發現屬于其職權范圍內的違法違紀行為的，應當及時作出行政處理、處罰決定。行政處理是指行政主體為實現相應法律、法規、規章確定的行政管理目標和任務，應行政相對人申請或依職權依法處理涉及特定行政相對人某種權利義務事項的具體行政行為。處理的目的主要不是對行政相對人給予懲罰，而是對違法行為的否定性評價和要求行政相對人采取措施恢復原狀、防止更嚴重后果的發生。根據《財政違法行為處罰處分條例》的有關規定，財政行政處理主要包括責令改正、調整會計賬目、限期退還違法所得、追回有關的財政資金、撤銷擅自開設的銀行賬戶等。財政行政處罰是指財政部門依照法定職權和程序對違反財政管理法律規范，尚未構成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為。財政部門對于被檢查人違反財政管理法律、法規和規章的行為，可以依法作出行政處罰。目前，僅有省級以上財政部門及其派出機構可以對注冊會計師、注冊會計師事務所的違法行為作出行政處罰。值得注意的是，無論是行政處理，還是行政處罰都涉及行政相對人的利益，因此，必須按照法定的程序作出。

（三）對不屬于本部門職權范圍的事項依法移送

在對具體財政違法行為的處理處罰過程中，財政部門僅對具體的財政違法行為實施行政處罰。一旦涉及需要由稅務、銀行、證券、保險、海關、國有資產管理以及其他有關主管或者監管機關處理的案件，應當按照《財政監督檢查案件移送辦法》（中華人民共和國財政部令第53號）的有關規定，制作《財政監督檢查案件移送通知書》《財政監督檢查移送案件詢問函》，依法辦理案件移送。值得注意的是，財政部門一旦發現有關單位和個人的財政違法行為涉及犯罪，應當依據《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（中華人民共和國國務院令第310號）的有關規定，移送公安機關、檢察機關。另外，《財政監督檢查案件移送辦法》第八條對財政部門移送涉嫌犯罪的管轄作出具體規定，即財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處認為應當移送的案件，凡涉嫌犯罪金額在1000萬元以上的，或者責任人員涉及副廳（局）級以上領導干部的，以及其他性質、情節惡劣或者具有較大社會影響的案件，應當報送財政部決定移送機關。省級財政部門派出機構的移送案件，性質、情節惡劣或者具有較大社會影響的，其具體情形及移送機關由省級財政部門確定。

十六、聽證制度

法律條文：

第三十一條 財政部門做出應當告知聽證權利的行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，財政部門應當組織聽證。

財政部門舉行聽證的，依照《財政機關行政處罰聽證實施辦法》（財政部令第23號）的規定辦理。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于聽證制度的規定。

聽證是行政機關在作出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人有表達意見、提供證據以及行政機關聽取意見、接納證據的程序所構成的一種法律制度。聽證的目的在于聽取被處罰人和利害關系人的意見，即行政機關公開舉行由全部利害關系人參加的聽證會將行政處罰建立在合法、合理的基礎上。

根據《行政處罰法》第四十二條的規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。

為了規范財政機關行政處罰聽證程序，維護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督財政機關依法實施行政處罰，根據《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定，財政部制定頒布《財政機關行政處罰聽證實施辦法》（中華人民共和國財政部令第23號），并自2005年3月1日起施行。《財政機關行政處罰聽證實施辦法》第六條明確規定：“財政機關在行政處罰案件調查終結后，對公民、法人或者其他組織依法作出下列行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利：（一）暫停會計師事務所經營業務；（二）暫停注冊會計師執行業務；（三）吊銷注冊會計師證書；（四）吊銷會計從業資格證書；（五）撤銷會計師事務所；（六）取消政府采購業務代理資格；（七）較大數額罰款；（八）法律、法規和規章規定的其他應當告知聽證權利的事項。財政部以及專員辦作出罰款行政處罰的，其‘較大數額罰款’的標準為對公民作出5000元以上罰款，對法人或者其他組織作出50000元以上罰款。地方財政機關作出罰款行政處罰的，其‘較大數額罰款’的標準按照各省、自治區、直轄市人大常委會或者人民政府的規定執行。”值得注意的是，新修訂的《會計法》已經取消了吊銷會計從業資格證書的行政處罰。因此，除吊銷會計從業資格證書外，財政部門作出上述其他種類的行政處罰都應當告知當事人聽證的權利。

十七、被檢查人的救濟權

法律條文：

第三十三條 當事人對行政處理、處罰不服的，依照 《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》的規定申請行政復議或者提起行政訴訟。

行政復議和行政訴訟期間，行政處理、處罰決定不停止執行，法律另有規定的除外。

法律條文重點內容解讀：

為了防止和糾正違法或者不當的具體財政監督執法行為，保護監督對象的合法權益，保障和監督財政部門依法行使監督檢查職權，按照法律法規的規定，可通過行政復議、行政訴訟等形式為監督對象提供事后的法律救濟。

（一）行政復議

行政復議是指監督對象不服財政部門作出的處理處罰決定，依法向行政復議機關提出重新處理的申請，行政復議機關根據申請人的申請，對原處理決定重新審議，并依法根據不同情況做出維持、變更或撤銷裁決的法律制度。它是及時、正確解決財政監督糾紛的一種有效手段，對于保護監督對象的合法權益，維護和監督財政部門依法行使職權，具有重要意義。監督對象對財政部門做出的警告、罰款、沒收違法所得、吊銷資格證書等行政處罰不服的，可以依法向上一級財政部門或同級人民政府申請行政復議。監督對象認為財政部門的具體行政行為侵犯其合法權益的，應當自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請；但法律規定的申請期限超過60日的除外。

（二）行政訴訟

行政訴訟是指監督對象認為財政部門具體行政行為侵犯其合法權益的，有權依照《行政訴訟法》向人民法院提起訴訟，以保護監督對象的合法權益，維護和監督財政部門依法行使職權。監督對象對財政部門做出的具體行政行為不服的，除可以依法向上一級財政部門或同級人民政府申請行政復議外，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。對行政復議決定不服的，監督對象可以依法向人民法院提起行政訴訟。監督對象不服復議決定的，可以在收到復議決定書之日起15日內向人民法院提起訴訟。復議機關逾期不做決定的，監督對象可以在復議期滿之日起15日內向人民法院提起訴訟，法律另有規定的除外。監督對象直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道做出具體行政行為之日起3個月內提出，法律另有規定的除外。監督對象因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定期限的，在障礙消除后的10日內，可以申請延長期限，由人民法院決定。

十八、財政檢查工作人員的法律責任

法律條文：

第三十七條 財政部門的工作人員在財政檢查工作中，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予行政處分。構成犯罪的，依法追究刑事責任。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于財政檢查工作人員法律責任的規定。

財政監督檢查人員是從事財政監督檢查的國家工作人員，是執行法律法規和代表國家行使權力的人員。在財政監督檢查中，應當嚴格按照法律、法規規定的職責權限、方式和程序，忠于職守，秉公執法，否則將會損害法律的尊嚴，損害監督對象的合法權益，破壞行政機關的形象。對財政監督人員在履行財政監督職責過程中出現的違法違紀行為，應當視情節輕重，依照有關法律法規和相關規定嚴肅處理，并追究其相應的法律責任。《行政處罰法》第五十八條第二款規定：“執法人員利用職務上的便利，索取或者收受他人財物、收繳罰款據為己有，構成犯罪的，依法追究刑事責任；情節輕微不構成犯罪的，依法給予行政處分。”《會計法》第四十七條規定：“財政部門及有關行政部門的工作人員在實施監督管理中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露國家秘密、商業秘密，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。”《財政違法行為處罰處分條例》第二十八條規定：“財政部門、審計機關、監察機關的工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，給予警告、記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。構成犯罪的，依法追究刑事責任。”因此，本條根據財政監督工作人員違法行為的輕重分別給予行政處分和追究刑事責任。具體而言，財政監督工作人員尚未構成犯罪的違法行為一般視情節輕重由任免機關或監察機關給予警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等行政處分；構成犯罪的，依據刑法的有關規定追究其刑事責任。

（一）財政監督人員法律責任的種類

1、行政處分。行政處分，是指國家行政機關依法對違反行政紀律的國家公務員，依照法定權限和程序實施的一種行政懲戒措施，也是違反行政紀律行為人承擔行政法律責任的形式之一。通常，行政處分僅適用于國家機關工作人員，而非行政相對人。根據《公務員法》的有關規定，行政處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種形式。至于到底給予何種行政處分，主要由監察機關或任命機關根據國家機關工作違法行為的具體情節進行綜合判斷。

2、刑事責任。刑事責任，是指依據國家刑事法律規定，對犯罪分子依照刑事法律的規定追究的法律責任。刑事責任與行政責任不同之處在于：一是追究的違法行為不同。追究行政責任的是一般違法行為，追究刑事責任的是犯罪行為。二是追究責任的機關不同。追究行政責任由國家特定的行政機關依照有關法律的規定決定，追究刑事責任只能由司法機關依照《刑法》的規定決定。三是承擔法律責任的后果不同。追究刑事責任是最嚴厲的制裁，可以判處死刑，比追究行政責任嚴厲得多。

（二）財政監督人員違法行為種類

1、玩忽職守。玩忽職守是指國家機關工作人員玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。玩忽職守的行為，包括作為和不作為。所謂玩忽職守的作為，是指國家機關工作人員不正確履行職責義務的行為。有的工作馬馬虎虎，草率從事，敷衍塞責，違令抗命，極不負責任。有的陽奉陰違，弄虛作假，欺上瞞下，胡作非為等。所謂玩忽職守的不作為，是指國家機關工作人員不盡職責義務的行為。即對于自己應當履行的，而且也有條件履行的職責，不盡自己應盡的職責義務。有的擅離職守，撒手不管；有的雖然未離職守，但卻不盡職責，該管不管，該作不作，聽之任之等。區分玩忽職守罪與一般玩忽職守行為的界限關鍵在于是否造成了公共財產、國家和人民利益的重大損失。根據2005年12月29日最高人民檢察院發布施行的 《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》，涉嫌下列情形之一的，應予以立案：（1）造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者重傷2人、輕傷4人以上，或者重傷1人、輕傷7人以上，或者輕傷10人以上的；（2）導致20人以上嚴重中毒的；（3）造成個人財產直接經濟損失15萬元以上，或者直接經濟損失不滿15萬元，但間接經濟損失75萬元以上的；（4）造成公共財產或者法人、其他組織財產直接經濟損失30萬元以上，或者直接經濟損失不滿30萬元，但間接經濟損失150萬元以上的；（5）雖未達到 3、4兩項數額標準，但 3、4兩項合計直接經濟損失30萬元以上，或者合計直接經濟損失不滿30萬元，但合計間接經濟損失150萬元以上的；（6）造成公司、企業等單位停業、停產1年以上，或者破產的；（7）海關、外匯管理部門的工作人員嚴重不負責任，造成100萬美元以上外匯被騙購或者逃匯1000萬美元以上的；（8）嚴重損害國家聲譽，或者造成惡劣社會影響的；（9）其他致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的情形。值得注意的是，如果玩忽職守行為沒有造成損失，或者雖然造成損失但損失后果尚未達到嚴重程度的，就應認為屬于一般的玩忽職守行為，可以給予相應的行政處分，不能以犯罪論處。

2、濫用職權。濫用職權是指國家機關工作人員超越職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違反規定處理公務，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。玩忽職守與濫用職權的區別主要是在主觀方面不同，即玩忽職守只能出于過失，既可以是作為，也可以是不作為；而濫用職權只能由故意構成，一般表現為作為。根據《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》，濫用職權罪的立案標準與玩忽職守罪的立案標準一致。

3、徇私舞弊。徇私舞弊是指財政機關工作人員利用職務上的便利和權力，謀取不當的個人私情、私利或本單位利益，從而影響公正執法結果的瀆職行為。從邏輯關系上看，徇私是舞弊的原因，也就是舞弊的內心起因，舞弊是徇私的結果，也就是徇私的具體指向。徇私與舞弊的關系，是動機與行為的關系。徇私舞弊與濫用職權的關系屬于特殊瀆職與一般瀆職的關系，相對而言徇私舞弊的特點有三：一是主體特定，主管某項特定財政工作的國家機關工作人員。二是公務特定，限于發生在財政管理執法權力領域的公務活動中的瀆職行為。三是結果特定，限于公共財政利益遭受重大損失。對符合徇私動機、特定主體、特定領域、特定公務及特定結果條件的瀆職犯罪，應按照特別法優于一般法的原則，按特殊瀆職罪的規定依法懲處。

4、泄露商業秘密。商業秘密是指不為公眾所知悉、能為權利人帶來經濟利益，具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。商業秘密是企業的財產權利，它關乎企業的競爭力，對企業的發展至關重要，有的甚至直接影響到企業的生存。為鼓勵創造，依法保護商業秘密，我國《刑法》第219條規定了侵犯商業秘密罪。根據司法實踐，給商業秘密權利人造成直接經濟損失數額在50萬元以上的，致使權利人破產或者造成其他嚴重后果的，應當追究刑事責任。財政監督檢查工作人員在行使職務行為過程中，所獲悉的商業秘密應當承擔保密義務，不得泄露。財政監督檢查工作人員無論是故意，還是過失泄露商業秘密，只要商業秘密權利人造成直接經濟損失數額在50萬元以上的，其就應當承擔刑事責任。至于損失的賠償，商業秘密權利人可以根據《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定，要求實施監督檢查的財政部門承擔。值得注意的是，部分聘用的專業技術人員泄露其在財政監督檢查中獲悉的商業秘密的問題越來越多。對于此類問題，財政部門可以采取加強對聘用專業技術人員培訓、簽訂合同、投保責任險等方式來防范風險。

5、泄露國家秘密。國家秘密是指關系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內只限一定范圍的人員知情的事項。《保守國家秘密法》第九條把國家秘密的密級分為 “絕密”、“機密”、“秘密”三級。“絕密”是最重要的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受特別嚴重的損害。“機密”是重要的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受損害。“秘密”是一般的國家秘密，泄露會使國家的安全和利益遭受損害。國家秘密事關國家主權和安全，一切國家機關、武裝力量、政黨、社會團體、企業事業單位和每個公民都應當保守國家秘密。我國《刑法》第398條規定了故意泄露國家秘密罪、過失泄露國家秘密罪。根據最高人民檢察院《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》，故意泄露國家秘密罪、過失泄露國家秘密罪的立案標準具體如下：（1）泄露絕密級國家秘密1項（件）以上的；（2）泄露機密級國家秘密 2 項（件）以上的；（3）泄露秘密級國家秘密3項（件）以上的；（4）向非境外機構、組織、人員泄露國家秘密，造成或者可能造成危害社會穩定、經濟發展、國防安全或者其他嚴重危害后果的；（5）通過口頭、書面或者網絡等方式向公眾散布、傳播國家秘密的；（6）利用職權指使或者強迫他人違反國家保守秘密法的規定泄露國家秘密的；（7）以牟取私利為目的泄露國家秘密的；（8）其他情節嚴重的情形。非國家機關工作人員涉嫌故意泄露國家秘密犯罪行為的立案標準參照上述標準執行。

十九、會計監督檢查程序法律的適用

法律條文：

第三十九條 財政部門實施會計監督檢查，適用本辦法以及2001年2月20日財政部發布的《財政部門實施會計監督辦法》（財政部令第10號）。

法律條文重點內容解讀：

本條是關于會計監督檢查程序法律適用的規定。

為規范財政部門會計監督工作，保障財政部門有效實施會計監督，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國行政處罰法》《企業財務會計報告條例》等有關法律、行政法規的規定，2001年2月20日財政部頒布實施《財政部門實施會計監督辦法》（中華人民共和國財政部令第10號）。《會計監督辦法》對財政部門實施會計監督的實體性和程序性規范作出了詳細規定。《會計監督辦法》部分條文的內容與《辦法》內容一致，但由于會計監督的特殊性，《會計監督辦法》又具有一些特殊性條文，兩者之間是一般法與特別法的關系。為此，財政部門在實施會計監督時，除了遵守《辦法》的規定外，還要遵循《會計監督辦法》的有關規定。■

（作者系曲阜師范大學法學院教師、武漢大學法學院法學博士，曾在山東省日照市財政局監督科、財政部監督檢查局、中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室工作或借調）