缺位與補位：鄉村治理中的現代鄉賢

張春華

（廣東金融學院馬克思主義學院，廣東廣州，510521）

一、鄉村治理中現代鄉賢培育的作用機制

我國鄉村治理實踐中所形成的基層政府治理、村民自治和鄉村社會自我調節相結合的機制出現了偏差。通過培育現代鄉賢，能促進鄉村治理目標的實現。現代鄉賢參與鄉村治理能夠突破鄉村社會基層體制約束，推動經濟社會發展，可以提升鄉村社會資源配置能力，完善資源合力機制，不斷彌補鄉村社會組織發育不足，凝聚社會治理合力，積極破解鄉村社會人才短缺難題，提升村域治理能力。

（一）突破鄉村社會基層體制弊端，推動經濟社會發展

基礎不牢，地動山搖。鄉鎮基層政府與村兩委良好的互動不僅影響著基層的穩定，也直接關系到整個國家的長治久安與和諧穩定。鄉鎮基層政府雖然處于國家政權體系的末梢，卻承載著非常重要的作用。鄉鎮政府既要貫徹國家政策方針在基層的落實，又要極力維護鄉村社會的發展與穩定。但是，基層政府在鄉村治理的實踐過程中，往往受到體制的影響，降低了治理的績效。一是鄉鎮政府的越位現實，雖然我國村民委員會組織法對基層政府與村民自治的關系做了清晰的界定，但是鄉鎮政府對農村有關村民自治的事項經常進行干預。二是鄉鎮政府公共服務職能的缺位。稅費改革之后，鄉鎮政府治理的核心內容是向鄉村社會提供公共服務和公共產品。隨著中央土地流轉的進一步深化，村民自治的深入推進，不斷增強了人民的民主意識，淡化了農民對村集體的依附，改變了鄉鎮政府和村兩委之間的關系，鄉鎮政府的職能有所下降，主要的職責是維護鄉村穩定，同時為積極促進農村經濟社會發展而向上級政府爭取項目支持。積極發揮現代鄉賢在鄉村治理中的作用，并不等于要廢棄既有的基層民主自治制度，而恰恰是對基層民主自治制度的有益補充。培育現代鄉賢是希望能夠在鄉鎮政府與農民之間有一個更好的溝通橋梁，能夠使鄉村社會的各種意見和聲音得以表達，并促進鄉鎮政府進行回應，進而根據各地實際情況制定出符合當地發展的政策，使農民的利益和訴求能夠合理有序地達成，更好推動農村經濟社會發展。

（二）提升鄉村社會資源配置能力，完善資源合力機制

鄉村治理是以政府為主導的多元共治模式。鄉村治理需要各種資源的支撐，但是在取消“農業稅”之后，鄉村治理的資金非常有限。政府憑借掌握著的各種資源優勢，會以行政手段主導鄉村治理的資源配置。造成這種資源配置的現實主要是農民在當前農村公共產品供給制度安排中處于被動的地位，從過去以動員資源為基礎的參與轉變到現在以分配資源為基礎的公共產品供給，農民的話語權依然沒有提升。[4]農民在此資源分配模式中最終只能是處于弱勢的地位。因其資源匱乏的現實使得鄉村治理的可防范風險能力大大降低，通過政府資源來實現治理的目標，農民在多元共治中的主體地位卻難以凸顯，只能依附于基層政府。要使鄉村治理跟得上時代的步伐，就要解決農民的弱勢地位，解決這個問題可以依靠現代鄉賢。現代鄉賢擁有豐富的社會資源，可以充分發揮他們的社會資源優勢，使他們成為聯系鄉村與城市的紐帶，為農村和農民凝聚起更多的鄉村治理資源。[5]

（三）彌補鄉村社會組織發育不足，凝聚社會治理合力

從治理的視角來看，農村社會組織化水平是基層民主政治發展的基本前提。長期以來我國農村社會組織的發起和推動主要是源于行政干預和農民的內生需要。華中師范大學中國農村研究院2015年5月18日發布的《中國農村社會組織發展報告》顯示：“僅12.67%的村莊還有傳統的宗族組織，而目前我國農村的社會組織雖然多樣化，但數量、規模偏小，發展不均衡，進一步發展中存在著社會組織主體‘空轉’、構架‘官化’、活力不足等難題。”[6]農村社會組織自身發展方面存在短板，不同村莊的經濟社會發展現實使農村社會組織發展差異較大。一些農村社會組織因為資源短缺和資金緊張的現實，難以聘請專業技術人員，往往使得組織有名無實。農村社會組織在運行上過分依賴行政主導，極大地影響了組織自治的功能。農村社會組織運行上不規范，因為缺乏規章制度，內部管理混亂且活動隨意性強，使農村社會組織對鄉村社會的調節能力大大下降。通過培育現代鄉賢，使之成為多元共治模式中最重要的主體之一。現代鄉賢可以和農村眾多社會組織建立良好的溝通與合作機制，成立諸如鄉賢理事會和鄉賢參事會等。[7]這可以彌補鄉村社會組織發育不足，凝聚社會治理合力。

（四）破解鄉村社會人才短缺難題，提升村域治理能力

鄉村治理人才匱乏、人口空心化等問題日趨嚴重。雖然資金、技術以及各種政策對農村的傾斜和扶持不斷加大，但是在這些注入農村的資源中，最重要的還是人才本身。在一些農村地區，國家投入了大量資金來解決貧困問題，但卻出現了要么脫貧很難，要么停止資金投入后又返貧了的情況。這很大的原因在于只解決了面上的問題，沒有從本質上解決問題，要從根本上解決這個問題就需要有能夠帶領農民致富的人。農村需要這種有能力、有魄力，能夠有扎根農村帶領農民致富這份責任的人來帶領農民，而現代鄉賢具備此條件，能夠帶領農民致富。可見培育現代鄉賢，不只具有經濟學意義，還具有社會整體進步的涵義。從經濟的角度而言，向農村引入經濟人才相對比較容易，因為資本逐利的本性，只要農村有較高的投資回報，資本就愿意前往。只是當資本在農村獲得較高的收益撤出后，不僅會消耗農村的資源，還會惡化當地環境，甚至會在當地遺留下一些矛盾。培育現代鄉賢，不單單是以金錢為衡量標準，除了一定的經濟實力外，更多的是有能力、有較高威望的德高望重人士，這些人可以成為農村長遠發展所需的精英人士，避免了資本對農村社會的吞噬。現代鄉賢為農村社會帶來雄厚的資本、先進的技術和管理經驗的同時，還可以帶來良好的品行，社會關系、公共責任等資源，這也為農民的素質提升起到了極大的示范作用。

二、鄉村治理中現代鄉賢培育的運行困境

現代鄉賢在鄉村治理中的重要性不言而喻，但是在鄉村治理運行現實中，現代鄉賢的培育也面臨著一些困境。

（一）現代鄉賢參與鄉村治理的動力機制不足

現代鄉賢多是飽學之士、賢達之人，鄉愁能夠牽動現代鄉賢的回歸。對于回歸的鄉賢，雖然要積極吸引他們參與鄉村治理，但是不能僅僅依靠現代鄉賢的尋根意識和奉獻精神這種情感維系來倡導。亞當·斯密曾指出：“人的本性是追求私利的，是以利己為原則的。”[8]現代鄉賢的崛起、壯大有可能也是伴隨著以出讓農民利益為代價的。現代鄉賢一方面有著回報家鄉、回饋社會、帶領農民共同促進農村經濟發展和社會發展的精神追求，另一方面他們也有基于自身利益的考慮。不同的人有不同的需求，針對不同的現代鄉賢就要改變過去單一的精神激勵或物質激勵，倡導多樣化的激勵方式，如經濟報酬、應有的尊重和自我價值的實現等。現代鄉賢的個人發展也是他們參與鄉村治理的動力，這就要求地方政府不斷拓展他們的成長空間，在制度設計上和法律許可范圍內充分保障現代鄉賢的利益和權益，在土地流轉、醫療保障、住房保障等領域能夠有適度的政策支持他們，從而維護現代鄉賢的利益和權益，解決他們參與鄉村治理的主要動力機制。

（二）現代鄉賢參與鄉村治理的組織形態缺乏

現代鄉賢的號召力表現在能夠爭取到社會資源，促進農村經濟社會發展。反之，如果農民收入沒有增長，農村沒有得到應有的發展，現代鄉賢不用說號召力了，就是應有的尊重也難了。尤其是部分基層干部對現代鄉賢的作用認識不到位，甚至心存疑慮。有的村干部甚至認為這些現代鄉賢憑借自身的影響力和農民一起組織起來，會動搖到村干部的利益。村干部心理上就不會歡迎這些現代鄉賢，工作中就會消極對待，也就談不上配合了，久而久之，導致這些現代鄉賢就會慢慢地退出鄉村。誠然，現代鄉賢在鄉村治理中呈現著明顯的原子化和松散性特征，他們缺乏專門的組織機構，群體分布零星化。現代鄉賢的成長空間既取決于良好的組織形態，也取決于他們自己的能力提升。這幾年中央越來越重視社會組織的作用，尤其是黨的十八屆四中全會在部署建設法治社會、依法治國的過程中，特別強調要發揮社會組織的作用。讓現代鄉賢參與鄉村治理，很多地方開展的鄉賢參事會的實踐取得了較好的治理成效，是一個值得借鑒的經驗。可見，發揮現代鄉賢良好的鄉村治理能力，就需要探索建立新的組織形態參與到鄉村治理中。

作為臨床婦科十分常見的急腹癥，主要是因為女性盆腔位置出現的病癥導致的急性反應出現，病情因素十分繁瑣，臨床反應也有所差異性，但是患者所存在的相同特征即為腹部劇烈疼痛。此病癥和外殼急腹癥十分相符，均具有短時間內發病的特點，所以在診斷過程中有所差池就會出現嚴重反應。婦科急腹癥較為多見的反應即為卵巢囊腫蒂扭轉以及急性盆腔炎等，特別是卵巢囊腫蒂扭轉多發于年輕女性，要對其進行及早的救治和手術。

（三）現代鄉賢參與鄉村治理的制度規范失調

俞可平認為“國家治理體系和治理能力，其實指的是一個國家的制度體系和制度執行能力。”[9]顯然，作為國家治理體系和治理能力現代化中重要環節的鄉村治理，制度體系建設至關重要。雖然政府已經認識到了鄉賢文化在鄉村治理中的重要性，現代鄉賢在參與鄉村治理實踐中也發揮著應有的積極作用，但是并沒有明確的法律法規、規范條例來指導現代鄉賢的發展，有的只是一些地方性經驗和指導意見等。由于缺少制度性組織和領導，很多農村原有的社會組織很難與現代鄉賢培育對接，這會造成一種狀況，就是現代鄉賢由于制度規范缺乏而難以發展壯大。要發展壯大現代鄉賢，就要進一步拓展他們的成長空間，就需要從制度創新入手。通過一系列制度建設，規范農村社會組織的發展，并促進其與現代鄉賢之間的對接，積極推動他們之間的互動與溝通，這樣現代鄉賢與其他農村社會組織和諧共生的共治局面才會出現并不斷走向鞏固，農村新的社區的公共空間才能不斷得以創造。很多地方開展的鄉賢參事會的實踐就是通過引導體制外資源包括智力、人力、物力、財力等進入農村的制度性通道，擴大農村公共參與、增強協商功能、提高治理質量和效果。

（四）現代鄉賢參與鄉村治理的體系結構不暢

我國鄉村治理呈現著內卷化和碎片性。“傳統鄉村村落被解構，鄉村村落在社會形態上工業社會、農業社會和現代社會的相互層疊，導致鄉村村落的政治、經濟和文化生態處于一種被肢解而又尚待重構的狀態，給我國鄉村帶來了錯綜復雜的社會場景，使當前我國鄉村的治理面臨著諸多的困境。”[10]理順鄉村治理結構體系，實現鄉村善治的目標，需要現代鄉賢參與進來。現代鄉賢的活動一方面依靠農村基層政府組織，另一方面還要依靠一些非正式組織。這要求現代鄉賢在這兩種組織中積極地拓展自己、發展自己，并與他們建立良好的溝通和協作關系。發展現代鄉賢參與鄉村治理的新型組織應該是在現有的組織基礎之上進行資源整合，形成優勢互補。然而現代鄉賢在鄉村治理的現實中呈現著分散、零散的特征，少了與農村現有各種組織之間的互動與聯系，不僅影響了他們協作的意愿，也讓他們缺乏共同的組織目標，在治理環節中難以形成合力，進而阻礙了他們在鄉村公益事業中發揮應有的作用。那么，發揮現代鄉賢良好的鄉村治理能力，就需要改變這種分散零散的特征，理順鄉村治理結構體系。

三、鄉村治理中現代鄉賢培育的模式設計

為充分發揮現代鄉賢在鄉村治理中的重要作用，必須要解決好鄉村治理中現代鄉賢培育過程中的困境。因此，要不斷地強化利益疏導，激活現代鄉賢培育和發展的動力機制、完善組織培育，夯實現代鄉賢培育和發展的制度基礎、加強規范引導，優化現代鄉賢培育和發展的制度環境、實現多元共治，推動我國鄉村治理體系和結構現代化。

（一）利益疏導——激活現代鄉賢培育和發展的動力機制

1.強化現代鄉賢的精神激勵

很多現代鄉賢功成名就，因為其鄉愁情結，熱衷于家鄉的建設事業，我們要牢牢把握這一點，重視現代鄉賢的精神激勵。這要求加強對現代鄉賢參與鄉村治理積極作用的正面宣傳，積極做好輿論的引導工作。建立現代鄉賢榮譽激勵機制，對于像鄉賢理事會這樣的鄉賢組織進行全方位評選，比如“優秀理事長”“優秀理事”“模范鄉賢”“杰出鄉賢”等評選活動。浙江省德清縣在全國率先創立了鄉賢參事會，是想充分地把鄉村鄉賢資源激活，讓這些鄉村精英能夠積極主動地參與鄉村治理，使他們成為鄉村多元共治主體中的重要一個，與其他主體一道促進農村經濟社會發展，為鄉村治理眾多主體提供決策咨詢、民情反饋、監督評議。對取得良好治理績效的鄉賢參事會應給予適當表彰獎勵，以激發他們更多的積極性和主動性；有條件的地方還可以以村歌、村史、公德榜、鄉賢祠等形式，把鄉賢公德載入史冊；積極營造條件，讓那些杰出的鄉賢能夠加入黨組織，使他們得到政治身份的認同，并支持他們參加村官選舉，還可以推行杰出鄉賢“掛職村官”“鄉（鎮）長顧問”等制度，充分發揮他們的積極性和各種社會資源的整合能力，為鄉村治理贏得寶貴的社會資本。

2.夯實現代鄉賢的利益機制

“土地產權激勵是一個最重要最有效的激勵機制，要創造一個精英雙向流動機制，即鼓勵農民向城市流動和鼓勵城市人流向農村，關鍵在于農村土地產權的明晰化，要通過土地產權激勵鼓勵城市精英流向鄉村社會。”[11]也就是說可以依靠有效的制度安排讓現代鄉賢能夠扎根農村，實現其與精神激勵的高效結合，促進農村經濟社會發展。政府應加大力度為現代鄉賢反哺家鄉提供良好的保障，切實尊重并保障現代鄉賢的基本權益。為此，要建立現代鄉賢回歸農村用地保障工作協調機制，對優質項目用地指標給予重點支持、優先安排。加強財政資金支持，符合條件的現代鄉賢回歸農村，可享受創業孵化補貼、小額擔保貸款、社會保險補貼等扶持政策。落實相關稅費優惠政策、積極提供融資支持、加強人力資源保障、大力提升服務水平。要進一步完善鄉村的基礎設施和公共平臺建設，提高管理服務水平，確保現代鄉賢進得來、留得住、發展好，為現代鄉賢回歸打造優質承接平臺。

（二）組織培育——夯實現代鄉賢培育和發展的載體支持

1.發展現代鄉賢參與鄉村治理的新型社會組織

現代鄉村治理是村兩委、新型社會組織、村民多元主體多元共治。為進一步激活鄉賢資源，打通鄉土社會與現代社會的有效銜接，有必要探索成立一個鄉賢參與鄉村治理的新型社會組織。浙江省的鄉賢參事會、廣東省云浮市的鄉賢理事會等做法都取得了很好的效果。以鄉賢為主體的新型社會組織參與鄉村治理的做法值得學習借鑒。為夯實現代鄉賢發展的組織保證，鎮一級可以成立鄉賢聯誼會，村（居、社區）設立鄉賢參事會，鄉賢組織主要通過會議參事和服務參事等方式開展活動。建立鄉賢組織會議參事制度，鎮村兩級基層政府應定期向現代鄉賢組織通報當地經濟社會發展情況，聽取鄉賢組織成員收集和反映的意見，研究商討協助他們參與農村社會管理與公共服務。引導建立鄉賢聯誼會和參事會會員履職承諾制度，讓他們在制度的范圍內為農民服務、為農村服務。建立鄉賢組織定期反饋制度，讓他們以在農村基層良好的人脈關系，以常態和動態相結合的收集各類社情民意，為鄉村治理提供一定的參考。還可以依托鄉賢組織開展各類特色活動。

2.培育發展協同治理機構

現代鄉賢因為在鄉民鄰里間威望高、口碑好，為了更好地帶動村民參與鄉村治理，他們可以依靠個人人格魅力和威信通過不同渠道適時成立符合農村實際的組織，如根據不同年齡層次，可以成立青年人創業協會、留守婦女互助組和老年人協會等，喚醒或復興他們心中的精神歸屬感，愿意留在農村并且積極促進農村經濟社會發展；根據當地發展實際，可以成立開發當地特色項目的合作社，如荔枝合作社、有機蔬菜種植合作社等，加強農民合作共贏的意識，培養他們合作的能力，并逐步制度化，夯實美麗新鄉村建設的愿景；根據鄉村事務的類別，成立如道路維護隊、環境整治隊、水利修繕隊等，推進公共服務事業和公共基礎設施的穩定運行，激發和凝聚共同利益意識。通過發展協同治理機構，實現多元主體多元共治的良好合力。

（三）規范引導——優化現代鄉賢培育和發展的制度環境

1.完善基層民主自治制度

村民委員會是當前農村選舉出來的村民自治組織，是在村民自治法這個法治框架下來運行并行使有關職能的。不過在運行實踐過程中，村委會的行政色彩越來越濃，在此背景下現代鄉賢的加入將是一個非常大的補充，能夠解決很多實質性的問題。改革開放后，農村集體經濟的力量漸趨薄弱，使得公共積累越來越少，僅僅靠村民自籌將是杯水車薪，非常有限，難以提供鄉村公共建設所需要的大量資金。現代鄉賢并不在農村握有土地資源，并且由于長期在城市生活工作，即便來自農村，等回去時在農村也沒有過多的社會關系了，并且這些社會關系對于現代鄉賢來說，只能是一種輔助的、次要的關系。所以現代鄉賢要發揮作用，更多的將是依靠其自身的經濟實力、聲望，以及村外的社會資本。為充分解決現代鄉賢廣泛調動社會資本的后顧之憂，就必須在制度上予以保障，從外部將現代鄉賢和村委會很好地聯結起來，如果不能做到這一點，讓現代鄉賢離開了村委會，不僅不能促進農村的經濟社會發展，可能還會相互影響，對農村的發展形成一定的阻礙。理想的制度就是能夠讓現代鄉賢和村委會相互促進，這樣不僅可以通過村委會調動村莊內部資源，還可以通過現代鄉賢廣泛地調動村莊外的社會資源，進而促進農村經濟社會發展。

2.建立現代鄉賢參與機制

如前所述，應積極鼓勵建立鄉賢理事會和鄉賢參事會，但是在鼓勵之余，為保證這些鄉賢組織發揮出應有的高效作用，應進一步建立相關制度來確保鄉賢理事會和參事會的健康有序運行，這需要在參事方式、參事范圍、參事規則等方面予以制度規范。第一，制定鄉賢理事會、鄉賢參事會章程。[12]在鄉賢理事會和參事會成立之初，立足村情實際、鄉賢組成、群眾意愿等，科學制定《鄉賢理事會章程》和《鄉賢參事會章程》，鄉賢理事會、參事會及其會員在履行職責、開展工作中不得突破其規定。第二，落實鄉賢理事會、參事會各項制度。這主要是在章程規定之下，具體落實相關工作制度、議事制度、廉潔制度等，以明確鄉賢理事和參事參與鄉村治理的形式、方法、程序和要求。第三，建立合理的運行機制。合理區分黨組織、村民委員會、鄉賢理事會、鄉賢參事會的職責定位。鄉賢理事會、鄉賢參事會是村兩委的有益補充，它們潤滑了基層社會關系、提升了基層工作針對性、增強了村民自治意識。要發揮它們補位和輔助的作用，必須在村兩委村務決策中充分征求鄉賢理事會和參事會意見，村級會議必須邀請鄉賢代表列席，鄉賢代表所提意見必須定期研究解決。

（四）多元共治——推動我國現代鄉村治理體系的形成

習近平總書記強調，中華優秀傳統文化是我們最深厚的文化軟實力，也是中國特色社會主義植根的文化沃土……一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統密切相關的。①《習近平論中國傳統文化——十八大以來重要論述選編》，黨建，http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/28/c_126206419.htm。鄉賢文化自古有之，長期以來作為傳統文化的重要組成部分，在鄉村治理實踐中扮演著重要角色，成為促進農村和諧穩定發展的基石。現代鄉村治理是多元共治，它主張通過眾多主體的互動與合作來提升治理績效。那么，現代鄉村治理可以將我國優秀傳統文化——鄉賢文化融入進鄉村治理中，使現代鄉賢成為鄉村治理的主體之一，并促進其與其他主體間的合作共治。因此，在鄉村治理中培育現代鄉賢，要實現鄉村治理的現代化，就要促進多元主體共同參與的現代鄉村治理體系的形成。村支部、村委會、現代鄉賢和其他農村社會組織等都應該是現代鄉村治理體系的主體。這種現代治理體系的形成，必將不斷推動農村經濟社會發展。可知，現代鄉賢參與鄉村治理的重要職責在于推動我國鄉村治理體系和結構現代化。在實踐中，廣東云浮的鄉賢理事會和浙江的鄉賢參事會的發展，激活了沉睡已久的傳統鄉村資源，形成了治理合力，增強了治理績效，起到了極大的示范作用。

[1]李傳喜，張紅陽.政府動員、鄉賢返場與嵌入性治理：鄉賢回歸的行動邏輯——以L市Y鎮鄉賢會為例[J].黨政研究，2018（1）：101-110.

[2]習近平.農村要留得住青山，系得住鄉愁[N].人民日報，2015-1-22.

[3][10]李建興.鄉村變革與鄉賢治理的回歸[J].浙江社會科學，2015（7）：82-87.

[4]賀雪峰.鄉村的去政治化及其后果——關于取消農業稅后國家與農民關系的一個初步討論[J].哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2012（1）：30-41.

[5]王文峰.“新鄉賢”在鄉村治理中的作用、困境及對策研究[J].未來與發展，2016（8）：87-91.

[6]雷宇.華中師范大學一項調查顯示：社會組織在農村覆蓋不足[N].中國青年報，2015-5-19（6）.

[7]顏德如.以新鄉賢推進當代中國鄉村治理[J].理論探討，2016（1）：17-21.

[8]羅珉.管理學原理[M].北京：科學出版社，2009：31.

[9]俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化[J].前線，2014（1）：5-13.

[11]陽信生.現代“新鄉紳”研究三題[J].文史博覽（理論），2013（10）：27-31.

[12]劉志秀，李增元.現代鄉賢在當代鄉村治理中的功能及參與路徑[J].四川行政學院學報，2017（10）：100-104.