對水工程建設規劃同意書編制導則的認識

王永杰

(新疆水利水電勘測設計研究院，新疆 烏魯木齊 830000)

水工程建設規劃同意書制度作為一項行政許可，自實施以來許多流域管理機構和地方水行政主管部門結合自身工作實踐，就制度存在的重要意義及實施過程中存在的問題進行了分析總結，而有關水工程建設規劃同意書編制導則的解讀還比較少。SL/Z719- 2015《水工程建設規劃同意書論證報告編制導則(試行)》(以下簡稱《導則》)發布于2015年11月18日，實施于2016年2月18日。在此之前，水工程建設規劃同意書主要以《水工程建設規劃同意書制度管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)和《水工程建設規劃同意書論證報告編制導則(征求意見稿)》(以下簡稱《導則(征求意見稿)》)為編制依據。本文在水工程建設規劃同意書編制導則的基礎上，結合《管理辦法》和《導則(征求意見稿)》，談談對水工程建設規劃同意書編制導則的認識。

1 《導則》是對《管理辦法》的細化

《管理辦法》中提出水工程的建設要符合流域綜合規劃和防洪規劃，水工程項目立項報請審批時，按照事權劃分，應附具有審批權限的水行政主管部門簽署的水工程建設規劃同意書。在辦法第八條提出了規劃同意書簽署的條件，第九條提出了對水工程所在江河、湖泊的流域綜合規劃或防洪規劃尚未編制或批復的，應就水工程是否符合流域治理、開發、保護的要求或者防洪的要求編制專題論證報告。但從目前執行情況來看，在技術層面上，《管理辦法》執行過程中還有一些具體操作細節有待進一步完善。項目建設單位對專題論證報告的內容、深度以及與防洪影響評價、水資源論證等專業論證報告的銜接不好把握，導致專題論證報告的深度不夠、質量不高。

《導則》的頒布實施在技術層面上進一步滿足了水工程建設規劃同意書的編制需要。從編制的目的、內容和深度上都進行了細化和完善，特別是依據規劃條件的不同，將水工程建設規劃同意書的編制分為規劃符合性論證和專題論證。專題論證中又結合不同的邊界條件，分為不同的論證工況，從制度層面解決了規劃依據不足的水工程建設規劃同意書的編制工作，促進了規劃同意書制度的貫徹落實。

2 《導則》是對《導則(征求意見稿)》的升級和完善

2.1 實現了編制參考目錄與編制內容的邏輯統一

《導則(征求意見稿)》中水工程建設規劃符合性論證和水工程建設規劃專題論證要同時編制，分別為專題報告的第3章和第4章。編制總體思路為對某項水工程而言，應首先進行水工程建設的規劃符合性論證，如果該工程建設任務、規模、場址等各項指標均符合流域綜合規劃的總體要求，則可不進行規劃專題論證；若其中有一項與流域綜合規劃總體要求不符，則應進行規劃專題論證。但此目錄編排方式與總則中“水工程建設規劃同意書論證報告按照下述三種規劃條件分別進行規劃符合性分析或專題論證”存在邏輯上的矛盾。因此，在《導則》中，結合水工程的具體情況將論證報告的編制參考目錄按照與流域綜合規劃的符合性分為規劃符合性論證或者規劃專題論證，即對某項水工程而言，或進行規劃符合性論證，或進行規劃專題論證，《導則》在編制目錄上將原來的6級調整為5級，實現了編制目錄與編制主要內容的邏輯統一。

2.2 明確了水工程規劃符合性論證的依據

與《導則(征求意見稿)》相比，《導則》在總則1.0.4條中增加了“本標準所指已獲批準的流域綜合規劃和流域防洪規劃，是指按《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》審查批準權限規定獲得有效批準的規劃。”該條內容進一步明確了規劃符合性論證依據為流域綜合規劃和流域防洪規劃，且強調了流域綜合規劃和流域防洪規劃的合法合規性。要求編制單位在編制水工程建設規劃同意書論證報告時要掌握流域綜合規劃和流域防洪規劃的審查、批準相關情況。

2.3 完善了水工程建設規劃同意書專題論證的工況

與《導則(征求意見稿)》相比，《導則》在總則1.0.5條第3項中，增加了“對水工程所在的江河(湖泊)的流域綜合規劃已批準或通過相關主管部門技術審查，但相應水工程未列入流域綜合規劃的，應闡述水工程未列入流域綜合規劃的緣由，論證水工程建設的必要性，并就水工程建設任務、規模能否符合流域綜合規劃要求進行專題論證。”該條豐富和完善了水工程建設規劃專題論證的可能工況，實現了對水工程建設規劃同意書論證工況的全覆蓋，使每項水工程建設規劃同意書的編制均有依據。

2.4 增加了水工程建設場址合理性分析的約束條件

居住區植物雖然眾多，但整體歸納為夏日繁花似錦，冬季以暗淡的灰色調為主且多雪，可以利用冬季的雪景營造特色景觀。東北的冬季較為寒冷，城市特色較易突出，稍加裝飾就易形成特色顯著的冬季景觀。而華北及華中部分區域冬季沒有東北冬季時間長，降雪量也比較小，當植物進入落葉期，除了建筑色彩以外，其他背景色都處于灰暗的狀態下，居住區植物景觀特色不明顯。也就是說，季相變化不僅影響植物景觀，而且影響整個居住區的基調色。

與《導則(征求意見稿)》相比，《導則》在水工程建設影響分析內容中增加了河勢穩定的分析內容。對水工程而言，工程建成后改變了河流水沙關系、過流斷面形態及流速，進而對河勢穩定產生影響。《導則》中增加了此部分內容是有必要的，豐富了工程建設影響分析內容。且水工程建設影響分析內容中體現出了水工程建設規劃同意書中影響評價分析的側重點就是其他水工程設施和河勢穩定。

2.5 區分了水工程所在河流和河段的概念

與《管理辦法》《導則(征求意見稿)》相比，盡管《導則》在編制參考目錄上更加合理、編制內容上更加豐富，但其最大的不足為缺少必要的條文說明，留下較大的個人理解空間，導致不同人不同的理解。比如“應簡述水工程前期工作過程和主要成果審查、審批情況”中對“前期工作過程”的理解，可理解為常規的“規劃—項目建議書—可研”等階段，還有人理解為“規劃—項目建議書—可研—可研各項專題”。

2.6 豐富了水工程建設影響分析的內容

式中：Ab1,A12,A23,A3c為坐標系{B}、{1}、{2}、{3}、{E}之間的齊次變換矩陣。由D-H參數可確定上述各矩陣，進一步可以得到：

與《導則(征求意見稿)》相比，《導則》2.0.2條環境概況中增加了“飲用水源保護區、水功能區分布情況。”在環境概況中增加了“飲用水源保護區、水功能區分布情況”內容，可為水工程建設場址合理性分析明確新的約束條件，適應當前環保要求越來越高的發展形勢。

再次，全面客觀地介紹國際反法西斯統一戰線對中國抗戰的援助。中國的抗戰離不開戰時盟國其中主要是蘇聯和美國的援助作用。由于冷戰的原因，我們曾經較少提及美國的作用，而更多強調蘇聯的作用。隨著國際關系的緩和，抗戰勝利紀念活動開始注重全面客觀地介紹包括蘇聯、美國在內的國際反法西斯統一戰線的援助，這對于我們全面了解歷史、增進與各國人民友誼起到了積極推動作用。

3 《導則》中存在的不足

《導則》2.0.4條中將“調查分析水工程所在河段(湖泊)開發治理與保護現狀及主要問題”調整為“應簡述開發治理與保護現狀及存在的主要問題”，并將原條中內容調整至第4章水工程建設規劃符合性論證4.0.3條。本文對該條的理解為水工程建設規劃同意書的適用對象主要為水利部所轄各大流域、各省及自治區所轄流域可參照執行。《導則》中進行上述調整是基于水利部所轄各大流域可能會涉及多個省份，而某一工程的建設基本上只隸屬于某一省份或某一河段。在水工程所在江河(湖泊)基本情況中只需對流域存在的問題進行簡要介紹，而在水工程建設規劃專題論證中需結合工程建設任務對水工程所在河段開發治理與存在的問題進行針對性的重點描述。對于新疆河流而言，大部分河流流程較短，河流的開發利用區主要在出山口以下河段，而水工程的壩址位置一般位于河流出山口處，因此，水工程所在河段開發治理與存在的問題基本代表了水工程所在河流開發治理與存在的問題。可在今后水工程建設規劃同意書論證報告的編制時，結合河流自身特點，針對性的簡化這兩部分內容的編制。

《導則》中提出的規劃專題論證雖然在邏輯上很清晰，但是由于條文之間相互穿插，論證內容既有聯系也有區別，如果不仔細研究梳理，對于許多初學者而言，會出現在編制論證報告時論證不準確或論證不到位的情況，比如對“水工程建設必要性的論證”，不是所有論證工況都要進行。

《導則》中水工程建設的影響分析雖然在內容上體現出了該專題論證報告的影響論證側重點，但是與水資源論證和洪水影響評價等導則相比，在編制內容的深度上缺少必要的界定，在論證方法上缺少必要的指導。比如對河勢穩定的影響分析，未能如洪水影響評價導則給出具體的分析內容和方法。建議應列出條文說明或者參考的相關規范導則。

本工程共計80根樁，全部使用半濕孔作業法成孔，施工速度20m/h，施工過程除個別干濕交界面有少量土塊脫落外無大面積土方塌陷，成孔質量較好，在樁基超聲波檢測中全部為A類樁，泥漿用量比全濕孔作業減少59%，合計3091m3，節約了大量泥漿制造、貯存、外運等的成本，并對環境治理有較大的促進作用。

4 結語

《導則》發布實施前，水工程建設規劃同意書制度在技術層面上缺少統一的編制標準，人們對水工程建設規劃同意書的認識仍停留在《管理辦法》的認知水平。《導則》的發布實施，完善了水工程建設規劃同意書制度的技術體系，較好的推動了水工程建設規劃同意書制度的貫徹落實，但是在工作實踐過程中，仍然存在一些不足之處。本文結合《管理辦法》和《導則(征求意見稿)》，提出了對《導則》的幾點認識，希望給水工程建設規劃同意書的編制提供一些參考價值。