河南省水利工程農村移民生產安置的發展及特點分析

何 方，朱子晗，潘 欣

(1.河南省水利勘測設計研究有限公司，河南 鄭州 450016； 2.南水北調中線干線工程建設管理局河南分局，河南 鄭州 450016)

隨著社會及政策的不斷發展，河南省水利工程農村移民生產安置的方式，從單一的就近有土恢復性安置，逐步發展為遠遷城(集)鎮安置，創新出了農業合作社、土地流轉等生產安置形式。新中國成立至今，在不同的歷史及社會背景下，河南省水利移民生產安置的形式及特點大致分為4個階段：1950～1957年，正值全國土地改革、農業合作化時期，按照“國家不浪費、群眾不吃虧”的原則，河南省各級政府逐戶安排落實水利移民生產、生活，移民安置較為妥善；1958～1977年，河南省掀起水利建設高潮，水庫工程建設多為“三邊”工程，移民安置規劃前期工作簡單粗放，缺乏計劃，安置周期短、條件差，普遍存在生產、生活困難等遺留問題；1978～2005年，隨著國民經濟基本恢復以及1991年《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的頒布，國家和省級政府對移民安置工作逐步重視和規范，移民生產、生活初步得到保障；2006年至今，全面“貫徹以人為本，保障移民的合法權益，滿足移民生存與發展的需求。”合理補償，科學選定安置區，生產措施得當，特別是隨著“2015年中央一號”文件和“國務院令第679號(2017年5月)”對水利工程補償政策的調整，使得生產安置的方式能夠做到多樣性，采取城鎮安置結合土地流轉、農村供銷社等形式，向著鄉村振興、產業興旺發展，使移民的經濟收入和生活水平大幅度的提高。

1 發展過程

1.1 第一階段(1950～1957年)

1.1.1 政策及社會背景

1950～1957年，人均耕地面積較多，農村經濟比較落后，耕地糧食產量產值不高，移民安置的基本要求主要是不降低原有生活水平。1954年，河南省政府印發《河南省水利建設征購賠償遷移安置暫行具體辦法》，首次提出根據規劃設計確定的遷移范圍后，以地方黨、政為主，水利建設單位派人參加，組成遷移安置委員會，處理遷移、安置、征購、補償等有關問題。

1.1.2 生產安置

各級政府對水庫移民安置比較慎重，成立專門機構負責實施，實物指標調查和生產安置較細致，通過劃撥及調劑現成耕地，在本縣、本鄉、本村調整土地安置，在短時間內恢復了生產、維持了生活。這一時期興建的大型水庫有石漫灘、板橋、白沙、薄山、南灣。由于當時土地數量充足，生產安置以就近恢復原有數量耕地為主，生產生活水平很快恢復到原有水平。

1.2 第二階段(1958～1977年)

1.2.1 政策及社會背景

1958～1977年，社會主義改造基本完成后，全國轉入大規模的建設時期，江河治理和水電開發步伐加快，河南省興建了大量水利水電工程，移民人口達到空前規模。這一階段，經歷了“大躍進”、“人民公社”、三年自然災害和“文化大革命”等特殊的歷史時期。

在當時環境下，發展農業生產、增產糧食是當時最重要的課題之一。增加農業生產的根本途徑，最可選擇的辦法就是大規模墾荒以擴大耕地面積。水利工程移民安置中，政府引導、組織內地移民到東北、西北和西南等有可開墾荒地的邊疆地區墾荒。

1.2.2 生產安置

這一時期農村移民生產安置是以調整耕地或開墾土地為主，但重工程建設，輕移民安置，缺乏統一的移民政策和科學系統的移民生產安置規劃，致使部分移民耕地得不到基本保障，生活水平下降。這一時期建設的丹江口、三門峽、岳城、白龜山、陸渾、鲇魚山、昭平臺、鴨河口、宿鴨湖等水庫搬遷周期短，基本沒有前期規劃，沒有環境容量分析，安置土地嚴重不足，庫區農民遠走他鄉，沒有組織管理，移民的生活水平普遍下降。

三門峽水庫靈寶縣遷往甘肅敦煌墾荒的移民，水庫淹沒前種植棉花、小麥和大棗，生活水平較高。由于水庫淹沒移民安置補償標準低，加之到敦煌后由于種植土地環境容量不足，沒有基本的生活資料，生活水平下降，絕大多數人返回原籍，到原籍后無房、無地，生活貧困，形成了屢屢上訪的返遷移民、回流移民。

1.3 第三階段(1978～2005年)

1.3.1 政策及社會背景

1978～2005年，中共十一屆三中全會后，全國轉入以經濟建設為中心、實行改革開放的新時期，水利水電建設也進入快速發展的時期。這一時期故縣、小浪底、盤石頭、西霞院、燕山5座大型水庫工程相繼開工建設。1984年12月，水電部頒布SD130- 84《水利水電工程水庫淹沒處理設計規范》，對移民安置規劃工作的任務、內容、深度、補償標準等提出了具體要求。1991年2月，國務院發布《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第47號)，從此在以農業安置方式為主的前提下開始嘗試多途徑安置方式。2003年9月，水利部對SD130- 84進行了修訂，要求移民的安置應以現狀為基礎，使移民擁有可靠的生產生活條件、穩定的經濟收入，要實現“遷得出、穩得住、能發展”的目標，使移民的生活水平達到或者超過原有水平。國家建立了庫區建設基金和后期發展扶持基金，專項用于解決已建水庫移民遺留問題和扶持新建水庫移民發展生產。

1.3.2 生產安置

這一時期全國水庫移民工作逐步恢復，安置型移民改為開發型移民，多渠道籌集資金，實行分級負責。首次以立法形式明確了水庫移民安置的原則和土地補償、安置補助費標準及移民搬遷后進行扶持的時限。新建水庫工程移民采取了前期補償、補助與后期生產扶持的辦法。水利水電移民搬遷安置取得了良好的成效，移民區的面貌發生了可喜的變化，移民群眾的思想日趨穩定，但受安置區環境容量限制和社會形勢、經濟體制不斷變化的影響，移民搬遷安置工作比以前艱巨復雜。隨著國家對移民工作也更加重視，移民安置逐步規范，移民生產生活初步得到保障。

以小浪底水庫移民為例,搬遷中編制了《河南省小浪底水庫農村移民生產開發項目規劃工作大綱》，明確了移民生產開發的目標、項目和主要指標，為移民生產開發的實施提供了一套切實可行的操作方案。移民安置過程中，確定了“以土地為依托，以農業安置為主，二、三產業安置為輔，多渠道、多門路綜合安置”的指導思想，以生產安置容量為前提，選擇水土資源條件較好、交通比較方便、經濟發展有潛力的安置地。搬遷當年移民人均純收入已達到了當地居民的收入水平。

1.4 第四階段(2006年至今)

1.4.1 政策及社會背景

這一時期正值全國加大水利水電基礎設施建設，國務院要求加強大江大河大湖治理，逐步推進重點中小河流治理。2006年7月國務院頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，明確實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。同年8月24日，河南省政府印發了《河南省完善大中型水庫移民后期扶持政策實施方案的通知》，2009年10月，水利部修訂發布了SL290- 2009《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》，明確了農村移民生產安置，堅持以農業安置為主。通過調劑土地，發展種植業、養殖業和加工業，提高農業綜合生產能力，在有條件的地方可與非土地安置相結合，適當發展第二、第三產業。也可采取其他安置方式，比如養老保障、投親靠友、自謀職業等。2014年中央“一號文件”提出“引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。”2015年中央“一號文件”提出“加快構建新型農業經營體系。堅持和完善農村基本經營制度，堅持農民家庭經營主體地位，引導土地經營權規范有序流轉，創新土地流轉和規模經營方式，積極發展多種形式適度規模經營，提高農民組織化程度。”2016年中央“一號文件”提出“支持多種類型的新型農業服務主體開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化規模化服務。”“加強對土地流轉和規模經營的管理服務。”“支持供銷合作社創辦領辦農民合作社，引領農民參與農村產業融合發展、分享產業鏈收益。”“依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種。”2017年中央“一號文件”提出“積極發展適度規模經營。大力培育新型農業經營主體和服務主體，通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營。”國家政策逐年對土地經營權進行改革，進一步推進土地流轉、農村合作社的發展。這一時期的南水北調中線工程、出山店水庫工程、黃河灘區群眾搬遷工程相繼建設，河南省水利移民工作進入了新的歷史階段，移民安置政策及工作更趨成熟。2017年5月頒布的國務院令第679號：“大中型水利水電工程建設征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準執行。”“十九大報告”中實施鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，完善農業支持保護制度，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接。促進農村一、二、三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬增收渠道。

1.4.2 生產安置

這一階段的初期由于種植常規的農作物收入已不能滿足農村移民對生活水平提高的愿望，他們紛紛外出打工，土地出現撂荒或部分撂荒的狀況。在國家政策逐步完善下，特別是近幾年土地政策向著惠農方向的調整，生產安置由大農業安置逐步轉化為城鎮安置結合土地流轉、農村合作社等形式，逐步出現了土地租賃、集中耕種等生產經營模式，水利農村移民生產安置逐步多樣化。

淅川縣南水北調中線工程丹江口水庫移民采取“林果專業合作社”、“家庭林場”、“公司+基地+農戶”等模式，重點發展軟籽石榴和核桃產業，初步形成了盛灣、老城、九重鎮的軟籽石榴產業，滔河的核桃產業，香花鎮鮮桃產業和倉房鎮柑橘產業。群眾當年人均收入增加800元以上。

土地流轉的創新形式，也使黃河灘區群眾進城安置成為現實，搬遷后由于外出打工或搬遷距離較遠，原有土地撂荒。土地流轉是解決這一問題提高群眾收入的有效方法。灘區內濮陽市范縣陳莊鎮東宋樓、邢廟兩個村的土地2850畝(涉及人口2277人)，流轉給了麗景生態農業專業合作社。流轉土地每畝每年800元，合同約定首次流轉期限為20年。流轉土地主要種植有蘋果、桃、晚秋黃莉、葡萄等，這兩個村做為產業農民在流轉土地上打工人數有200人，基本解決了一半的勞動力，工資標準每人每年6000元左右。使搬遷群眾當年人均收入增加1200元以上。灘區內濮陽市范縣張莊鄉李菜園、前房、后房、王英、蔣莊、雙面朱等6個村的土地，流轉給了濮陽市澤豫農業開發農民專業合作社、蔣莊農民養殖專業合作社、前房順鑫農民養殖專業合作社，共流轉土地1100畝(涉及1500人)。流轉土地補償費每年600元/畝，期限25年。合作社以養鵝、養鴨、養魚和種植果樹為主，畝均收益3000元。涉及土地流轉的搬遷群眾在此打工人數120人，人均工資每年20000元，搬遷群眾當年人均收入增加1500元以上。新鄉市封丘縣李莊鎮的張莊、姚莊、薛郭莊、南曹、貫臺5個村，是黃河灘區搬遷村，縣政府針對這5個村制定了《遷建涉及村莊土地流轉工作實施方案》，采取土地流轉、農業合作社等形式，與河南恒峰集團簽訂了1萬畝的土地流轉合同，補償價格為1000元/畝，流轉周期10年。目前在河南恒峰集團打工的搬遷群眾150人，工資標準1800元/m。成立了10個合作社，使產業共享融合發展，群眾搬遷當年人均收入增加1500元以上。

2 特點分析

2.1 第一階段(1950～1957年)

這一階段土地多，人口少，群眾生活水平、生產水平均較低，思想及生活方式也較簡單，水利移民農村的生產安置相對容易，以后靠劃撥土地恢復性生產為主，沒有發展的目標。

2.2 第二階段(1958～1977年)

這一時期，河南省興建了大量水利水電工程，移民人口占目前全省水利移民的59%。特別是這一階段經歷了“大躍進”時期，由于當時受“左”的思想干擾，高指標、瞎指揮和“一平二調”盛行，存在“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕安置”的狀況，移民的生產安置沒有環境容量分析，沒有科學指導，致使移民群眾生活困難，屢屢上訪，目前還有遺留問題尚未處理完成。

2.3 第三階段(1978～2005年)

是實行改革開放的新時期，隨著水庫移民規范的發布和大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例的頒布，移民安置開始逐步、有序走入正軌，在以農業安置方式為主的前提下開始嘗試多途徑安置方式，比如發展種植業、養殖業和加工業以及第二、三產業。移民的安置逐步被政府重視，群眾生活逐步提高，但因文化和經營水平較低，缺乏對市場的判斷，以第二、三產業安置的多以失敗告終。移民的生活水平短期內一般不能達到安置區的生活水平。

2.4 第四階段(2006年至今)

隨著對大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例的修訂，特別是2014～2017年中央“一號文件”精神，將提高農民收入作為全國政府工作的重中之重，隨著對土地政策的進一步放活，移民生產安置方式也發生變化，農村合作社、土地流轉等形式，是移民增收的新模式，加快了移民致富奔小康的步伐。這種形式是目前農村群眾快速發展的有效、切合實際的方法。

3 結語

水利移民生產安置的變化和發展，是隨著國家政策的走向和社會經濟狀況、自然條件、勞動力素質而逐步完善的，是順應國家政策，符合當地實際情況而確定的。從20世紀50年代的以傳統農業恢復性安置方式逐步發展至目前多樣化的安置方式，充分體現了以科學發展觀、新時代中國特色社會主義思想為指導，創新出了農村移民進城安置結合土地流轉、農村合作社的順應社會發展的安置方式，不但做到了“搬得出，穩得住，能發展，快致富”，更是推進農業供給側結構性改革，提高農業供給質量，優化農業產業體系、生產體系、經營體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率的有效措施。