水庫移民安置土地經營權流轉模式淺析
——基于江西省太湖水庫果園流轉安置模式

王志成，吳小益

(江西省水利規劃設計研究院，江西 南昌 330029)

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》和《農村土地承包法》是關于土地流轉的主要法律法規，二者都將流轉定義為“轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式”。這幾種流轉形式的區別主要體現在對農用地權屬的確定上。轉包、出租方式轉移經營權，保留承包權；轉讓方式轉移經營權、承包權。根據南昌市農村土地流轉方式研究，有88%的農戶選擇轉包和出租的形式。

現有研究水庫移民安置中土地流轉，是在移民需要生產安置的前提下，由安置區集體轉出部分土地解決移民生產用地。伊慶山、施國慶等認為土地流轉的主要方式有政府主導征收安置區土地和政府引導與農戶自主協商相結合土地流轉安置移民模式。劉靈輝根據水利水電工程移民安置區調查總結出移民安置區土地流轉有三種方式，即局部流轉、全組流轉和特殊移民安置模式下的土地流轉。此種土地流轉方式，農戶將承包土地的使用權連同承包權一起轉讓給第三者。如果移民采取本村外安置，即涉及移民戶籍的變更。移民通過成員權的獲得，完成正式的土地承包經營權轉讓。隨著農村土地制度的變化，轉讓方式的土地流轉安置移民難度越來越大。

《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的出臺，對今后一定時期農村土地產權制度改革具有重要的指導意義。“三權分置”順應了廣大農民特別是大量進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿和繼續務農的家庭的要求。農民可以在保留承包權的情況下出讓經營權，在不改變所有權和承包權狀況的基礎上部分實現土地經營權的自由流轉。將分離后的承包權認定為成員權，非本集體經濟組織成員不得承包本集體的土地，而農戶已獲得的承包權又只能在本集體經濟組織內轉讓并經農民集體同意。

土地經營權進一步放活，穩定了經營預期，破解土地流轉的難題與癥結，促進土地資源優化配置，土地作為要素流動起來，可以為水庫移民以土安置，增加農民收入提供新的路徑和制度保證。在江西省太湖水庫移民安置中，結合農村移民意愿，因地制宜提出了果園流轉生產安置方式，本文試圖通過該案例剖析，實證分析土地經營權流轉安置方式的績效及推廣障礙因子。

1 太湖水庫果園流轉實踐

太湖水庫壩址位于珠江流域東江尋烏水上游的尋烏縣水源鄉太湖村附近，正常蓄水位為443.0m，是一座以供水為主，兼顧灌溉、防洪等綜合效益的中型水庫。基準年搬遷人口為552人，生產安置總人口為577人。推薦方案移民補償估算總投資為14091.56萬元。

1.1 移民安置意愿

建設征地移民安置意愿調查，發出調查表格約110余份，收回調查表格101份，其余調查采取電話調查方式。在地方政府宣傳引導下，大部分移民按照自身條件選擇了安置方式和安置去向。經匯總，搬遷人口基本選擇果園流轉安置。淹地不淹房，經與各級地方政府溝通，全部采取有土地安置方式進行生產安置。按基準年搬遷人口算，選擇縣城小區安置的為31人，選擇迎賓大道安置點為491人，選擇水源集鎮安置的為30人。移民意愿調查結果為搬遷安置基本選擇城鎮安置，生產安置基本選擇果園流轉安置，其主要原因有：①近年來，果園種植發展勢頭良好，移民果園種植技能成熟，希望繼續從事果業。②當地教育醫療設施落后，隨著收入水平增長，移民期望接受更好的教育和享受更好的醫療服務，選擇縣城安置占很大比重。③大量的青壯年勞動力長年在外打工，縣城安置為他們提供更大便利。

1.2 移民安置環境容量與安置去向

根據移民意愿，本工程移民搬遷安置去向為縣城安置區實行小區安置(規劃安置31人)，迎賓大道安置區(規劃安置503人)、水源鄉集鎮實行宅基地安置(規劃安置30人)，至設計水平年共安置移民564人。安置地所在文峰鄉是尋烏果園種植核心區，水源鄉果園種植規模也較大。通過調查流出地近三年流轉情況，對其可靠性進行了分析。據調查統計，文峰鄉2011年流轉果園約2160畝、2012年流轉果園約2000畝、2013年流轉果園約3416畝。水源鄉2011年流轉果園約235畝、2012年流轉果園約260畝、2013年流轉果園約465畝。流轉期限多在15～30年間。通過近三年流轉情況看，安置區土地流轉市場較為成熟，流轉規模能夠滿足安置區移民生產需求。

另根據尋烏縣果園流轉中介服務中心信息，在縣城周邊文峰鄉楊梅村有350畝、大路村430畝、長嶺村480畝、長布村320畝、長舉村430畝、崗背村460畝果園流轉，合計2470多畝。水源鄉龍塘村2013年流轉面積165畝。根據現有流轉信息，流轉規模能夠滿足移民果園流轉需求。果園流出后，以行政村為單位推測，各村環境容量能夠滿足果園流轉的需求。

1.3 移民收入水平評價

根據農村住戶調查，家庭經營收入占農村人均純收入51%，二、三產業及其它收入占總收入的36%。根據農村經濟統計年報顯示，農村人口近40%收入來源于務工收入。實現果園流轉安置，移民收入來源與現狀收入來源基本一致。移民流轉安置后，其經濟收入來源有種植業收入、二、三產業及其它收入等。收入減少主要有：土地流轉費用，按現狀調查每畝園地流轉費用約每年260元/畝，人均土地流轉費用為520元；人均經營果園收入減少0.9畝，減收約1000元。收入增加主要有：安置區交通便利，果品收購價增加約200元/畝，人均增收400元。安置區緊鄰縣城，將為其從事二、三產業提供了更多的便利，增加農村移民外出打工、從事二、三產業勞動的機遇。同時安置后農村移民家庭戶將有部分勞動力由原來的農業生產中脫離出來，轉移到非農產業，將大大促進家庭產業結構的轉變。每戶至少有1個以上勞動力接受就業創業技能培訓，有1～2項穩定的增收項目。二、三產業就業工資約為每月2500元。二、三產業就業人均增收約為2000元。后期扶持收入600元/人。經初步推算，人均可增收1480元，至規劃水平年人均純收入達到預期目標。

1.4 果園流轉實施經驗

(1)適應了移民城鎮化安置新需求

隨著從事二、三產業移民越來越多和農村教育城鎮化，移民對搬遷安置要求越來越高。從太湖水庫移民意愿調查過程看，移民選擇進城進園意愿較高。并非所有移民都具備從事非農職業的生產技能。水庫移民文化程度偏低、信息獲取途徑較窄，實現果園流轉可以發揮移民種植技能，保障移民生計。

(2)果品種植附加值高推動了果園流轉

農民強烈的增收意愿推動了果園流轉。從價格上看，蜜橘生產成本0.6～0.7元/kg，臍橙在1.0元/kg左右。尋烏蜜橘特早熟品種在果園的銷售價格一般在2.4～3.2元/kg，臍橙一級果在果園的銷售價一般在3.0元/kg。以生長周期平均株產量30公斤，收益價格在4000元/畝左右。

(3)生態移民安置積累了成功經驗

果園流轉成為解決生態移民安置方式重要途徑。尋烏縣啟動了南橋鎮扶貧移民的搬遷工作，至今已安置來自15個偏遠山區的218戶、1416名農民，有186戶村戶通過果園流轉而發家致富。水源鄉樟樹灣移民安置點安置深山區移民共98戶，經過幾年的努力，大部分安置移民建房戶已建好房屋并已搬遷入住，在附近還承包了果園，家庭有了固定的收入，生活水平逐步提高。

(4)緩解了移民建房資金壓力

移民在安置區不僅要實現生產安置，還需要建造住房，由于移民在住房面積、裝修程度的攀比心理，住房建造成本大幅攀升，遠遠超過房屋補償資金。在江西很多水庫，移民土地補償資金很大一部分比例用于建造房屋。在移民支出成本大幅增加情況下，通過土地流轉進行生產安置能在一定程度上緩解移民資金壓力。

2 土地經營權流轉推廣障礙因子分析

2.1 流轉市場化缺陷

市場化的土地流轉模式使移民承受一定的交易成本。隨著移民戶在安置區流轉需求的增加，移民需承擔的交易成本進一步增加，達成協議的可能性進一步降低。市場化的土地流轉還會導致土地向承包大戶集中，弱勢群體在市場化土地流轉中處于劣勢。無論站在安置區原居民、移民和政府哪方角度，市場化土地流轉都不符合人追求利益最大化的假設。

太湖水庫土地流轉中介機構主要是依托當地農村土地流轉服務中心。地方政府僅對土地流轉經營規模100畝左右的予以重點扶持。在太湖水庫移民實施機構中，規劃設立移民土地流轉登記中心，發揮政府引導作用。但移民土地流轉登記中心處在探索中，在實施中，如何有效干預土地流轉值得進一步研究。

2.2 契約與經營風險

目前，土地流轉自發行為居多，流轉合同不規范，農民利益得不到保障。合同不規范成為土地流轉糾紛主要原因。另外，土地流入方履行合同不規范，也是目前農村土地流轉中需要迫切解決的問題。土地流轉農戶與承租者之間的利益聯結仍較為松散。

因經營風險使移民土地流轉意愿降低。經營需應對風險包括自然風險、技術風險和市場風險。自然風險，既自然條件對產業的影響，技術風險，尚未建立完善的新品種推廣體系，市場風險，市場由賣方市場轉向買方市場。尋烏縣果品品種單一，上市期集中，加工倉儲能力低，容易造成滯銷，抵御市場風險能力差。果園集中度高，促進了柑橘產業發展，但是也帶來了病害傳播的風險。近年，尋烏縣澄江鎮的王屋村，黃龍病的爆發導致整片的臍橙樹被砍掉，尋烏縣桂竹帽鎮的果林也砍掉大部分，當地人砍樹之后大多重新外出打工。

2.3 土地規模化經營與流轉的分散化矛盾

從農戶的角度出發，他們對土地流轉的支持與否不是以單純的成本——收益來衡量，而是基于對生活的全面綜合考慮。土地仍然是最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障。土地流轉的鄉土屬性導致土地流轉呈現分散化態勢。

土地的規模化經營，特別是耕地規模化經營，方便采用大型機械進行耕種、管理，可極大程度降低所需勞動力以及種植成本。太湖水庫果業種植在一定程度上能克服流轉分散化缺陷，但耕地種植區推廣土地經營權流轉安置模式，市場化流轉難以保證耕地的相對集中。

2.4 流轉的低收益

太湖水庫果品種植附加值相對較高，但其他農業生產平均利潤空間小。根據2014年9月江西省農業廳公布的“2014年早稻生產、購銷及成本收益分析”顯示，種植水稻成本9792元/hm2，平均純收益7371元/hm2。小戶經營下的農業生產只能保證農民生存需要。按照法律的相關規定，土地流轉不能改變土地的農業用途。只有實現培育特色規模產業，提升農產品特色產業輻射力和提高農產品附加值，才能提高種植收益，促進土地流轉。

2.5 “兩區”補償不平衡

不僅安置區土地流轉應予以足額的補償，安置區資源環境的補償應予以考慮。在目前情況下，為體現公平及未來發展，將水庫移民區移民后期扶持政策及其他優惠政策與安置區居民共享。依據現有政策，應通過價格杠桿吸引更多的安置區居民流轉承包地，保障移民的農業安置。

3 結論與建議

太湖水庫果園采用流轉安置方式，適應了新型城鎮化安置的需要，緩解了移民建房資金壓力，保障了移民生產生活水平。在贛南地區土地流轉市場較為成熟的背景下，作為一定區域一定時期下一種有效的生產安置方式是可行的。近年來我國不斷出臺多項土地政策，推進農村土地的確權登記、發展適度規模化經營。土地承包期的延長有望穩定承包農戶與流轉主體的土地流轉關系。土地政策的穩定為土地流轉提供了政策保障。

土地經營權流轉模式進一步推廣，應與水庫移民安置規劃工作緊密結合。單一的農業安置方式由于調地工作的難度不斷增加，農村移民安置尋求其他安置方式替代農業安置的大趨勢已不可逆轉。為了移民工作的順利進行，必然要求我們從系統的觀點出發，把移民安置看作一項普遍聯系的系統工程，綜合考慮，選擇適當的移民安置模式。因地制宜，多種安置措施相結合的移民安置模式成為必然的選擇。土地流轉安置成為非農安置以外一種有效補充方式。

土地流轉模式的推廣必須充分發揮移民實施機構在土地流轉中的作用，以克服流轉的市場化風險。完善土地流轉風險防范機制，一方面，要大力發展農業保險制度，降低經營風險和自然風險；另一方面，要完善土地流轉風險基金制度，確保防范農民收益風險。水庫移民后期扶持中，充分利用后期扶持政策，改進流出區土地基礎設施。

隨著農戶進一步分化，從參與土地流轉的行為和程度看，不同群體不同的發展訴求應該有不同的政策措施予以關注。根據南昌市農民分化調查，勞動力中有17.4%務農、23.7%兼農、58.9%非農。土地流轉安置應重點關注務農和兼農群體。在社會經濟效益的推動下，務農的農民將逐漸轉變為農業合作社、農場或者涉農企業員工。土地流轉可以使土地逐步向專業合作社和產業化龍頭企業的原料基地集中，以擴大經營規模，降低生產成本。移民安置土地流轉應把握農民的分化和農業發展趨勢，實現精準安置，在安置中引入專業合作社，適應規模化流轉。