國際灣區區域協調治理機構及對粵港澳大灣區的啟示

◎ 符天藍

一、引言

隨著粵港澳大灣區建設這一國家戰略的確立和規劃建設的統籌和推進，粵港澳大灣區被認為是繼紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區之后的世界第四大灣區，得到社會各界的廣泛關注。

紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區作為國際三大灣區，它們在發展過程中不斷對區域協調與治理進行摸索，現已培育出較為成熟的區域治理機構和體系。已有學者對國際三大灣區（大都市區）的區域協調和治理進行了研究（劉麗，2007；劉艷霞，2014；劉祥敏和李勝毅，2013；魯玫村，2018；武延海，2000；智瑞芝等，2005）。與其他三大國際灣區類似，粵港澳大灣區也面臨區域協調與治理問題。“治理”這個概念是用于描述政策制定過程中的各種變化趨勢，包括引導、操作和規范（Jessop, 2004）。從港澳回歸到如今的粵港澳大灣區建設，粵港澳大灣區的治理議題一直以來都是熱門議題，受到學者們的持續關注（Cheung，2012；Luo和Shen，2012；Shen，2003；Yang, 2005；Yang和Li，2013；楊英和張守哲，2012；李建平，2017；任思儒等，2017）。李立勛（2017）指出粵港澳大灣區作為極為特殊的跨境區域，包含一國、兩制、三個關稅區、不同的法律體系以及行政體系。新政策的核心在于促進粵港澳三地合作的深化與拓展，尋求制度創新和區域創新。劉云剛等（2018）認為加快粵港澳之間以及廣東省內各區域、各部門之間的協調是粵港澳大灣區跨境合作與發展的重要途徑。林初昇（2017）指出創造有利的制度環境、創造跨境合作的體制是粵港澳大灣區城市群發展規劃的重要內容之一。在已有的政策背景和研究基礎上，本文通過梳理相關文獻資料，總結三大國際灣區的區域協調和治理機構，以期為粵港澳大灣區區域協調和治理提供借鑒和啟示。

二、三大國際灣區區域協調與治理機構

（一） 紐約灣區的非政府協調治理機構

紐約灣區，也稱為紐約大都市區，位于美國東北沿海地區，是美國經濟發展的核心區域。紐約灣區包括紐約州、康涅狄格州、新澤西州31個縣，面積約為2.14萬平方公里。2015年，紐約灣區人口達到2340萬，GDP為1.45萬億美元。作為全球金融中心，紐約灣區匯聚了60家全球500強企業總部， 2900多家金融、證券等機構，擁有58所世界著名大學。紐約灣區擁有美國第一大港口，是重要制造業中心，制造業產值占全美的30%以上，主要產業包括服裝、印刷、化妝品、機器、軍工、石油和食品加工等。

紐約灣區的區域協調與治理得益于非政府機構的發展。雖然紐約灣區在地理、經濟、社會上緊密相連，但包含了不同的行政單元，區域發展受到行政邊界的限制。在這樣的發展背景下，紐約灣區建立了非政府區域協調機構，共同管理區域事務和區域規劃，改善政府行政管理的不足等問題。紐約灣區非政府區域治理機構的特點在于，一方面，它們屬于非盈利性組織，與地方政府的行政管理不沖突，可解決區域利益沖突與促進區域協調發展；另一方面，此類治理機構注重公眾參與，其成員包括社會各界人士。非政府區域協調和治理機構通過制定區域規劃和統籌基礎設施等方案，實現跨區域協調和治理，對區域規劃和建設影響深遠。這些非政府區域協調和治理機構包括：

1.紐約市發展委員會

1903年，為了應對大紐約市的發展，紐約市發展委員會成立。大紐約市包括紐約、布魯克林和其他3個縣。1907年，紐約市發展委員會制定了綜合規劃報告，建議重點關注城市建筑、公路和公園等城市美化問題。這項規劃報告為紐約灣區后來的規劃和建設奠定了基礎。

2.跨州合作機構紐約港務局

1921年，美國專門成立了跨州合作機構紐約港務局，主要負責改善和修建海港和交通等基礎設施，協調紐約港口的競爭與貿易問題。在創立初期，紐約港務局屬于州立法授權的跨州準政府機構，不具有政府的財政撥款。為解決紐約港口周邊的交通設施問題，紐約港務局編制了協調紐約港口周邊鐵路的綜合發展規劃，建議在港口周邊的鐵路建設環形帶狀線路。但該方案遭到各個利益集團的反對，最終未能順利實施。1972年，紐約港務局更名為紐約和新澤西港務局，并開始接受兩個州政府的財政撥款，開展實施聯邦項目。

3.紐約住房與區域規劃委員會

1921年，紐約住房與區域規劃委員會成立，該委員會屬于非政府機構。1922年，紐約住房與區域規劃委員會逐步發展成為紐約區域規劃協會，該協會由商業和建設規劃專業人士組成。紐約規劃委員會編制的四次紐約灣區區域規劃在紐約灣區發展建設中起到關鍵指導作用。

第一次區域規劃：19世紀中期，借助港口優勢和技術創新，紐約灣區制造業快速發展。為了突破行政界線對區域發展的局限，紐約區域規劃協會在1922年發表了《紐約及其周邊地區的區域規劃》，提出共建區域公路網、鐵路網和公園等公共基礎設施體系。在區域規劃的指導下，紐約灣區進行了大量的基礎設施建設，并成立了城市規劃委員會和國家資源規劃委員會等區域規劃機構。這項規劃提出了全新的發展和治理理念，建議紐約灣區跨越行政邊界，共建活力、宜居和可持續發展的城市社區。

第二次區域規劃：1968年，紐約區域規劃協會編制了第二次區域規劃，提出建設軌道交通，加強新發展地區與中心區的聯系。在“強中心”理念的指導下，為了改善市中心衰退的狀況，規劃還建議將曼哈頓打造成為全國金融和商業核心區。此外，該項規劃還強調了公眾參與在區域規劃中的重要性。

第三次區域規劃：1996年，紐約區域規劃協會發布了《危機挑戰區域發展》。該規劃強調了經濟、公平和公正的重要性，并建議實施以綠地、中心、流動性、勞動力和治理為重點的五項措施，提出打造高效、可達性強、具有活力的城市區域。

第四次區域規劃：2014年，紐約區域規劃協會發表了題為《脆弱的成功》的評估報告，指出州政府決策分化、住房供給不足、科技發展和區域氣候變化等發展問題，提出“經濟、包容性和宜居性”的區域建設目標。

4.大都會運輸署

1967年，大都會運輸署成立，是紐約市公共交通管理機構，其下轄紐約市公共運輸局和多個交通運輸公司，如橋梁暨隧道管理局和大都會運輸署公車公司等。大都會運輸署的主要職責是負責紐約市五大區、紐約州、新澤西和康州的部分地區在內的交通運輸管理事務。

（二）舊金山灣區的半官方地方政府聯合機構

舊金山灣區位于美國西海岸舊金山海灣區域，以舊金山、圣何塞和奧克蘭三大城市為中心，包括9個縣和101個城市，面積約為1.8萬平方公里。2015年，舊金山灣區人口達到715萬，GDP達到0.82萬億美元。舊金山灣區的主要產業為科技創新專業服務產業。

舊金山灣區的區域發展經歷了三次轉型：第一，1848年至19世紀70年代，舊金山灣區處于淘金熱帶來的城市化和工業化的起步階段。大量移民促進了城市化的起步，建筑業（輪船維修、石料和鑄鋼等）、食品加工（面粉加工和肉類加工等）和金融業得到初步發展，舊金山灣區逐漸發展成為灣區制造業中心。第二，19世紀80年代至“二戰”，舊金山灣區處于后淘金熱時期的快速城市化和工業化階段。隨著工業化的進一步發展和跨海大橋的建立，灣區的中心城市快速發展，舊金山制造業外遷。此外，海上貿易的迅猛發展帶動商業貿易快速發展，金融行業服務細分，金融中心職能進一步加強。第三，“二戰”至今，舊金山灣區處于后工業化發展的成熟期。硅谷的迅速崛起助推高科技研發和創新經濟的快速發展，舊金山灣區逐步發展成為“科技灣區”。

在區域發展過程中，舊金山灣區面臨交通擁堵、住房成本上升、開敞空間縮減、基礎設施滯后等問題和挑戰。然而，與紐約灣區不同，為了跨行政區域解決灣區的經濟、社會和環境等區域協調發展問題，舊金山灣區設立半官方性質的地方政府聯合機構。這種機構由政府自發自愿設立，是獲得聯邦和州政府支持的半官方性質的行政機構，可協商和協調灣區的跨區域相關事務。這類型機構包括：

1.舊金山灣區政府協會

該協會的主要職責在于編制區域規劃，促進資源共享，解決土地、住房、環境和交通等區域協調問題，協調各地方政府之間的合作，為地方政府獲得聯邦和州政府資助等方面提供服務。該協會成員由舊金山灣區的9個縣和101個城市的政府、社會和市民代表三類人士組成。其中，政府部門包含了規劃委員會、保護和開發委員會、空氣和水體質量管理等部門；社會人士則覆蓋了商業、住房、環境等行業；市民代表則包含了工人群體和少數族裔群體。該協會不具有行政權力，其主要是通過影響參會代表的決策投票來影響地區的發展。如果該協會的議案通過了參會代表的投票，則具有法律效力，全體政府成員需共同遵守。該政府協會編制和簽署的區域規劃報告和指南有《土地利用政策框架》《增長管理平臺》《通過聯結土地利用和開發活動創建更好的社區》。

2.大都市區交通委員會

1970年，該委員會由加州立法機關設立，旨在為政府提供區域性規劃的相關服務。該委員會包含了灣區高速公路、快速專用道路服務局以及灣區（大橋）收費局三個政府機構。該委員會具有三大職能：第一，大都市區交通委員會負責制定區域交通規劃，規劃年限為20年。該委員會具有審核申請加州和聯邦政府項目撥款的權力。第二，大都市區交通委員會代表聯邦政府和加州政府選擇灣區交通項目、確定資金的使用和撥款的分配。第三，大都市區交通委員會需要對各種交通方式的發展進行協調，監督各個公交系統的效率和有效性。

3.聯合政策委員會

2003年，該委員會由舊金山灣區政府協會和大都市區交通委員會共同決定設立，旨在加強土地利用管理和統籌協調區域規劃。該委員會的職責在于對這兩個機構所制定的發展戰略和區域規劃進行評估并反饋意見。

（三）東京灣區的政府主導協調機構

東京灣區位于日本本州島中部太平洋海岸，包括東京、橫濱、川崎、船橋、千葉等五個大城市，面積達3.68萬平方公里，擁有橫濱港、東京港、千葉港、川崎港、木更津港、橫須賀港等六大港口。2015年，東京灣區的人口達到4347萬人，GDP達到1.86萬美元。東京灣區不僅是日本的金融、商業、政治和文化中心，也是鋼鐵、有色冶金、煉油、石化、造船、機械、汽車、電子等產業的制造基地。

東京灣區的發展經歷了兩大發展時期：第一，20世紀60年代前，東京灣區逐步發展成為以京濱和京葉為核心的制造業聚集區；第二，20世紀60年代起，東京中心城區的制造業開始外遷到橫濱市、川崎市，促進京濱和京葉兩大工業區的快速發展，而東京中心城區則重點發展和布局高附加值的服務、奢侈品生產和出版印刷等行業。在此背景下，東京迅速發展成為日本的政治、金融、商業和文化中心，集聚了眾多日本銀行總部和大公司總部。

在東京灣區區域發展和建設過程中，為解決區域一體化過程中的空間結構、功能分工、人口和資源等區域協調問題，日本政府采取了積極的行政干預手段，突破行政界限，設立跨越行政區的城市群協調機構。此類機構負責制定區域規劃，包括建立交通、環境、信息共享平臺，產業一體化與行政體制改革等具體措施。此類區域協調機構以中央政府為主導。中央政府通過完善區域規劃體系，提供項目資金支持和提供政策配套，從而實現自上而下的區域性協調。在區域協調機構和東京灣區（都市圈）的區域規劃指導下，東京灣區實現了從“一極”向“多核”空間結構轉變。

1.首都建設委員會

1950年，日本出臺了《首都圈建設法》，指出東京都的發展應該跳出地方尺度的視角，需要放眼全球，并戰略性地將東京都定位為日本的中心、日本與世界各國聯系的首都。在這樣的背景下，東京都的建設和發展上升到了國家戰略層面。為滿足戰略需求，日本成立了“首都建設委員會”，以此作為中央一級規劃統籌機構。該委員會分別在1958年和1968年發布了第一個和第二個大東京都市圈整備規劃。第一個大東京都市圈整備規劃提出以東京為中心，構建區域同城化的首都圈。第二個大東京都市圈整備規劃提出以東京作為經濟高速增長的全國中樞，并為加強中樞功能而進行城市改造。

2.首都圈整備委員會

1956年，首都建設委員會改組為首都圈整備委員會。首都圈整備委員會是總理府直屬機構，由建設大臣擔任委員長。從獨立議事機構轉變為中央直屬辦事機構標志著區域治理機構級別的提高以及規劃決策機構權力的上移。

3.都市圈整備局

作為國土綜合開發廳下屬的政府機構，都市圈整備局負責實施東京大都市圈建設，編制大都市圈發展規劃，協調各部門之間的關系。與前兩個治理機構不同，都市圈整備局是純粹的中央行政機構。隨著規劃決策機構權力的進一步上移，區域規劃編制的效率和實施效果也相應地提升。作為中央行政機構，都市圈整備局可以為大型建設項目獲得更多政府資金的支持和保障。從第三次大東京都市圈整備規劃開始，都市圈整備局開始參與東京灣區的區域規劃。1976年的第三個大東京都市圈整備規劃提出根據國土開發框架來定位都市圈的發展，并建議分散首都圈的中樞功能和建立多中心區域。

4.智庫

智庫的參與促使東京灣區的區域規劃和各層級規劃具有一致性和連續性，不會因為政府部門的變更而改變。在東京灣區，智庫為政府提供長期的規劃編制和咨詢服務。比如，國土廳和經濟企劃廳共同建立和管理的日本開發構想研究所，為中央和地方各層級政府制定國土規劃和產業政策提供服務，整合各個規劃部門和政府部門的訴求，編制具有一致性和連貫性的有利于長遠發展的規劃。

三、對粵港澳大灣區區域協調與治理的啟示

粵港澳大灣區包括了珠三角的九個城市（廣州、佛山、肇慶、深圳、東莞、惠州、珠海、中山和江門）以及香港和澳門兩個特別行政區，面積達5.65萬平方公里。2015年，粵港澳大灣區的常住人口為6765萬，GDP總量達到1.38萬億美元，超越舊金山灣區，接近紐約灣區。粵港澳主要產業為制造業、科技創新產業和金融服務業。與三大國際灣區類似，粵港澳大灣區在建設和發展過程中同樣面臨區域協調和治理難題。值得注意的是，與三大國際灣區不同，粵港澳大灣區包括了“一國、兩制、三個關稅區”，極具特殊性。因此，本文認為粵港澳大灣區在借鑒三大國際灣區的經驗時，應該結合自身的特殊性，設立符合實際情況的區域協調和治理機構。粵港澳大灣區在設立區域協調和治理機構時可以從以下幾個方面著手：

（一）培育多元化的跨區域協調和治理體系

粵港澳大灣區在規劃和發展建設中，可同時借鑒三大國際灣區區域治理機構設立的成功做法，培育多元化的跨區域協調和治理體系。

第一，借鑒東京灣區以政府為主導的區域協調機構的做法，如設立跨區域聯合政府機構，共同管理與決策區域和各個地方的規劃及重大發展事務，包括區域性的規劃與管理、出臺經濟發展政策、制定融資投資政策、執行行政監督等。

第二，參考舊金山灣區政府協會的做法，設立半官方性質的跨區域政府協會，推動“一國兩制”下跨界規劃和管理咨詢，促進政府部門和社會各界的溝通和聯系，在了解不同群體的發展訴求的基礎上，政府可將不同的發展訴求納入跨區域協調治理和政策決策中。

第三，學習紐約區域規劃協會和東京灣區智庫負責區域規劃的做法，重視第三方規劃和咨詢機構的培育和發展，由第三方規劃和咨詢機構統一對區域性規劃和各層級地方規劃進行整合和協調，避免區域內各地方之間的利益沖突與盲目競爭，同時保持區域規劃和地方規劃的一致性和連續性，避免出現政府部門變更而導致規劃變更的現象。

（二）培育多主體、多部門和多行業代表參與的區域協調和治理機構

粵港澳大灣區在區域協調和治理方面可借鑒舊金山灣區政府協會和紐約區域規劃協會的做法，發展由政府、社會和市民代表組成的多主體參與的政府協會和委員會，讓各個委員會成員在區域規劃和重大項目決策時發表意見和提出方案和建議。此外，區域協調和治理機構應當包含不同行業和部門的代表人員。如舊金山灣區政府協會包含了規劃委員會、保護和開發委員會、空氣和水體質量管理等部門的代表和來自商業、住房、環境等行業的社會各界代表。培育多主體、多部門和多行業代表參與的區域協調和治理機構可使粵港澳大灣區在區域規劃和發展建設過程中實現公開、公正和公平，更好地推動區域協調發展。