交通運輸領域中央與地方財政事權與支出責任劃分研究

●于樹一 楊遠旭

黨的十九大將“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”置于深化財稅體制改革的首位，突出了此項改革的重要性。而中央與地方財政事權與支出責任劃分改革是建立科學規范的政府間財政關系的核心內容①，當前是改革的最好時機。央地財政事權與支出責任劃分改革涉及領域眾多，必須進行總體規劃、統籌推進。交通運輸業是國民經濟中基礎性、先導性、戰略性產業，財政事權較為集中，因此，推進該領域中央與地方財政事權與支出責任劃分改革對于更有力地推進“四個交通”建設，發揮交通運輸發展先行官作用，實現“交通強國”戰略部署，具有十分重要的意義。

一、交通運輸領域財政事權與支出責任劃分的基本理論依據

（一）交通運輸具有公共產品或準公共產品屬性

公共產品具有非競爭性和非排他性，一方面，增加一個人消費的邊際成本為零，另一方面，無法將不愿意付款者排除在公共產品受益范圍之外，或者排他成本過高。準公共產品可以分為具有非競爭性但具有排他性的準公共產品 （俱樂部產品）和具有競爭性但具有非排他性的公共產品（公共資源）兩類。

交通運輸系統“產品”眾多，它們的屬性也不盡相同。以公路為例，在不擁擠且不收費的情況下，公路同時具備非競爭性和非排他性，屬于純公共物品；而當同樣不收費的公路在擁堵時段，就具有了競爭性，屬于公共資源類準公共品；有些公路遠離擁堵但需交費才能通行，便具有了排他性，由此成為俱樂部產品類準公共品；而又擁擠又收費的公路只有在特殊情況下才會出現，且不在財政事權范圍內，我們不予關注。鐵路是可以通過收費來限制部分消費的，具有排他性，又因其運量比較大，每個時間段乘客或者貨物有限，除春運、假期等特殊時期其競爭性也不明顯，因此鐵路基本也是公共資源類準公共產品。如此分析，高速公路、航道、機場等都可歸屬為準公共產品，承載了財政事權，財政須介入。

（二）交通運輸具有明顯的外部性

隨著交通運輸基礎設施和服務的日益完善和有效使用，其外部性愈發明顯，主要表現在加速區域間的商品流動、帶動投資繼而帶動經濟增長、優化產業布局、促進地區間經濟文化交流等方面，是全國和地方經濟發展的“先行官”。

交通運輸系統的“產品”作為公共產品或準公共產品，分處于不同等級、不同層次，它們的受益范圍、影響程度是不同的。仍以公路為例，根據在國家公路網中的地位，公路分為國道、省道和農村公路。國道的受益范圍為沿線省份，省道受益范圍集中在一省，農村公路的受益范圍集中在一縣。由于公路的受益范圍已從縣域擴大到省域直至全國，要想實現有效提供，就需要處理好中央和地方的財政關系，在中央與地方之間劃分清楚財政事權與支出責任。

基于交通運輸的公共品屬性及其外部性，必須在交通運輸領域將中央與地方財政事權與支出責任劃分清楚。在進行探討之前，我們非常有必要對交通運輸領域中央與地方事權劃分的歷史沿革進行回顧，以總結其中的基本經驗進一步指導今后的理論與實踐。

二、交通運輸領域中央與地方財政關系的歷史沿革

（一）1949-1977年：計劃經濟時期

新中國成立后，我國實行的是高度集中的計劃經濟體制，與此相匹配，實行的是“統收統支”的財政體制。同時，政企不分也是這個時期的典型特征，即負責交通運輸的有關部門既是行業主管部門，又充當交通基礎設施建設者和運輸服務提供者的角色。也就是說，這一時期沒有形成政府與市場的明確分工，全能政府必然造就全能財政，交通運輸領域與資金相關的所有事權基本上都是財政事權。在“統收統支”的財政體制下，地方財政高度服從于中央財政，嚴重缺乏自主性，因此，此階段財政事權與支出責任幾乎全部集中于中央。

（二）1978-1992年：放權讓利階段

1978年，我國開啟改革開放的偉大篇章，交通運輸業得以迅速地發展。究其原因，以“利改稅”為標志的財稅體制改革格外重要。首先“利改稅”直接推動了“政企分離”，使得財政逐步退出交通運輸生產和經營過程，企業擁有了經營自主權。此時期，鐵路實行了經濟承包責任制；公路、水運工程建設項目開始實行招投標制度；港口率先對外開放，海運業最早實現“走出去”；民航走上了企業化發展道路，航空運輸市場開始形成；實施郵政管理體制改革，成立中國速遞服務公司，恢復辦理郵政儲蓄業務②。與此同時，中央與地方財政關系也在悄然改變，中央政府逐漸放棄了在交通投資、運輸管理等方面的絕對主導權。典型的案例就是上世紀80年代港口下放地方政府管理，除秦皇島港外，其他港口均改為“雙重領導，以地方為主”的管理體制，調動了地方政府發展港口的自主權。至此改變了財政事權與支出責任集中于中央的局面，地方政府承擔由中央政府下放的財政事權和支出責任。

（三）1992-2011年：分稅制及其完善階段

1992年，黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。交通運輸各行業繼續深入推進政企分開、政事分開，例如實行郵電分營和郵政政企分開，政府職能得到進一步的轉變。同時在此階段通過第二次港口下放地方實行屬地化管理、明確中央和地方海事管理權限等進一步理順了中央和地方政府的關系，提高了地方政府的積極性。2008年組建交通運輸部，交通運輸大部門體制改革邁出實質性步伐，有力推動了綜合交通運輸體系的建設進程，也為中央與地方財政事權與支出責任劃分提供了良好契機。分稅制改革在中央和地方之間清晰地劃分了收入，但并未清晰劃分支出，形成財權上移、事權下移的局面。交通運輸領域的財政事權也不例外，由于地方承擔的事權遠遠超過其財力，中央只能通過轉移支付補充地方財力，從而造成事權與支出責任相分離的局面，權責不對等的同時，做大了轉移支付，也帶來了財政運行的低效。

（四）2012年至今：改革實質推進階段

黨的十八大，尤其是十八屆三中全會以來，財政事權與支出責任劃分改革提上議事日程。這一時期為了扭轉事權大量下移所帶來的弊端，推動以 “建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規范化法律化”為目標的中央與地方財政事權與支出責任劃分改革。按照國務院《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》的時間安排，2018年將在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展，醫療衛生領域改革方案現已出臺，交通運輸領域的改革方案呼之欲出。近幾年，伴隨著交通投融資體制的改革，許多省市對交通運輸領域財政事權與支出責任劃分改革也進行了初步探索，提供了寶貴的經驗。此外，2013年，鐵路實現政企分開，交通運輸大部門體制改革基本落實到位，為此項改革夯實了基礎。隨著不當下移事權的逐漸上收，中央的事權增加，地方的事權減少，轉移支付制度的規范與完善，交通運輸領域將逐步建立權責對等的央地財政關系。

通過對這段歷史的梳理我們可以認識到，交通運輸領域近70年的發展歷程是一個政府逐步退出直接生產，向市場放權的過程；是中央不斷下放地方權力，央地財政關系逐步明晰的過程。但是我們必須還要清楚地看到，目前，政府和市場的邊界仍不清晰，央地事權與支出責任劃分也存在諸多不合理之處，解決這些問題是歷史賦予我們的使命。

三、事權與支出責任劃分的國際經驗借鑒

由于西方發達國家大多實行財政聯邦制，多年發展下來基本擁有了相對成熟的政府間財政關系，由于社會性質、經濟制度、發展階段和現實條件均不同，我們不可直接套用其經驗，但是可以從這些經驗中總結出基本規律，供決策參考。

1、美國經驗。經過200多年的發展，美國的交通運輸實現了從鐵路、公路、水路、航空、管道等單一運輸模式主導到綜合運輸的轉變，目前擁有世界上規模最大的現代交通運輸系統。美國之所以取得如此巨大的成就，有一條原因不可忽視，那就是各級政府在交通運輸方面有著較為清晰與明確的權責劃分。

美國是典型的聯邦制國家，分權與制衡是美國處理政府間關系最基本的原則，也深深地影響了政府間財政關系。美國的事權劃分是由憲法進行規定的。其中對于交通運輸領域，規定聯邦政府承擔全國交通運輸的宏觀調控，負責全國的交通政策、戰略、標準等的制定，提供財政資金資助州及地方交通的建設，引領綜合交通運輸的科學發展。聯邦政府除了對州際公路承擔一定比例的建設任務外，并不具體負責交通項目，聯邦的主要職責在于對公共區域（如國家公園、森林等領域）內的交通進行建設與養護。各州和地方政府是真正的交通建設和管理主體，負責州一級公路、鐵路、水運、城市公共交通和民航事務，負責轄區內交通的規劃、建設、養護、管理，制定本區內的交通建設標準和規范。大多數州都以公路的建設和養護為主，很多州的運輸部就是在州公路局的基礎上成立的，因此對其他運輸方式管得不多。有些運輸部的公共交通、鐵路和民航部門的工作僅限于向州政府提供咨詢，或作為聯邦和州資金的流轉或分配單位。地方政府在這方面的事權并沒有統一的模式，大致來說，地方政府主要負責一些低等級的道路，同時主要負責機場、港口和城市公共交通。

2、德國經驗。德國同樣是聯邦制國家，但其在交通運輸領域的事權與支出責任劃分與美國存在很大的不同。在三級政府體制下，德國的政府間事權劃分，主要是指聯邦與州的事權劃分。至于州以下的地方政府，《基本法》第28條規定鄉鎮和鄉鎮聯合體在法律范圍內享有自行處理地方事務的權利，并賦予鄉鎮為保障其自治的財政自主權。除此之外，《基本法》并沒有規定州以下地方政府應承擔的事權，而是留給各州法律根據具體情況各作規定。聯邦政府負責全國范圍的交通管理事務，包括聯邦鐵路范圍以外（并經聯邦法律授權于聯邦）的鐵路交通管理，超出一州范圍的國家內河航運事務和法律授權的海洋航運事務。在州層級，具體負責州級公路的規劃建設、交通運輸協會的管理、地方鐵路（包括私有鐵路）工程技術管理等。聯邦交通部主要負責聯邦層面法律政策的制定和監督執行工作，而具體管理工作一般通過“委托合同”的方式由各個州政府執行。以公路為例，聯邦干線公路（包括高速公路和國道）的建設和管理職能雖然由聯邦交通部承擔，但是組織實施工作一般都委托給州政府，由州交通主管部門下設的州公路局具體執行?？h級也部分委托州進行代理。

3、日本經驗。日本是單一制國家，其財稅制度與中國一樣存在著鮮明的集權色彩。第二次世界大戰之后，日本逐步推行了地方分權改革，政府間財政關系也受到了西方分權的影響。

在日本，中央和地方的事權劃分由《地方自治法》規定。中央政府主要負責高速公路、國道（指定區間）、一級河川管理、鐵路事業相關的許可和汽車客運業務的許可。都、道、府、縣政府主要負責國道（其他）、都道府縣道、一級河川（指定區間內）管理、二級河川及流域下水道、部分港灣、汽車駕照的管理。市、町、村一級政府主要負責市町村道、等級外河川管理、部分港灣。另外，流經兩個以上的都道府縣邊界的二級河川由相關都道府縣政府共同協商管理。在大城市區域內的國道管理工作，原屬于都道府縣知事管理的事務轉移至該大城市負責。

4、法國經驗。法國是傳統的單一制國家，1982年后推動了地方分權改革，極大程度上改善了中央與地方財政關系。在法國，政府分為中央、大區、省、市鎮四個層級，但值得注意的是，法國的大區、省、市鎮之間沒有直接的行政隸屬關系，遵循地方政府平等的原則。

在交通運輸領域，法國中央政府負責國道。大區政府負責制定大區交通計劃，建設某些飛機場、運河碼頭、通航河道及鐵路等。省政府負責對大區交通計劃提出建議，制定省交通計劃，并負責建設和維修省級道路、航海碼頭和漁港等。市鎮政府負責對大區、省交通計劃提出建議，建設和維修市鎮和農村道路等。

根據以上四個國家的做法，我們可以看到各國交通運輸領域事權與支出責任劃分各有其不同特點，但總體來看，除了遵循外部性原則并考慮信息處理復雜性外，很重要的一點是遵循事權法定。

四、我國交通運輸領域中央與地方財政事權與支出責任劃分現狀

改革開放以來，我國交通運輸市場逐漸放開，交通基礎設施投融資體制逐步健全，但是由于鐵路、公路、水運、民航等交通運輸方式的市場化程度與投融資體制改革深度的不同，其政府間財政事權劃分的情況也各有不同。

（一）公路領域財政事權與支出責任劃分

在公路規劃事權劃分方面，根據《中華人民共和國公路法》規定，國道主要由中央政府負責，省道主要由省級政府負責，縣道、鄉道分別主要由縣級、鄉級政府負責③。在公路建設、養護、監管事權劃分方面，縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作，但其對國道、省道的管理、監督職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定。由此可以看出，我國公路的建設、養護和管理以地方政府為主。

分公路性質看，農村公路的事權歸屬縣級政府是非常明晰的，但是國、省道具體歸屬哪一級地方政府的事權，《公路法》并沒有予以確定。實際中，各地劃分不一，有些省份將國省道作為省級與地市共同事權，有些省份國省道由省級政府統一負責，有些省份將事權下移至地市政府甚至縣級政府。另外，高速公路（包括國家高速公路與省高速公路）的建設與管理，市場化投資和運作程度非常高，只有很少數省份的政府仍直接負責高速公路的建設、養護和管理。大多數省份將高速公路的建設和養護交由省級政府絕對控股的國有企業或其他社會投資者負責，政府進行規劃、引導與行業監管。因此，高速公路建設、養護、管理的事權相當大程度已經轉移給企業，省級交通運輸部門只剩余規劃、監管等事權。

支出責任劃分也取決于公路性質。以是否收費為標準，我國公路可分為收費公路和非收費公路兩類。收費公路以高速公路為主體，還包括一級公路和尚未取消收費的二級公路等④。非收費公路包括國省道中的非收費二級公路以及二級以下公路。目前，高速公路的建設除政府財政資金外，還通過政府與社會資本聯合投資、收費經營權轉讓、BOT等方式吸引社會資本投資，因此其支出責任也一定程度轉變為籌資責任，責任主體是省級人民政府交通主管部門。而普通國省道支出責任在中央層面主要是給予車購稅補貼，在地方層面由省與市縣按比例或者按項目分類共擔。農村公路支出責任主要在縣級政府，但是中央和省會按照里程給予補助。

（二）鐵路領域財政事權與支出責任劃分

2013年3月，鐵道部實行鐵路政企分離，組建了國家鐵路局和中國鐵路總公司。前者主要分擔原鐵道部的行政職責，主要起監管的作用；后者負責鐵路運輸、鐵路建設等工作⑤。由此，我國邁出了鐵路市場化改革的重要一步。

從目前鐵路的規劃事權看，《中華人民共和國鐵路法》規定，全國的鐵路規劃由鐵路總公司編制，報國家發展改革委員會和國務院審批；地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線的建設計劃必須符合全國鐵路發展規劃，并征得國務院鐵路主管部門或者國務院鐵路主管部門授權的機構同意。實際上，各省也在積極地編制本省的鐵路發展規劃，但必須將省規劃的鐵路項目納入國家的規劃或者部省協議中才能付諸實施。從鐵路的建設事權看，大部制改革以來，城際鐵路、支線鐵路等地方性鐵路的建設已由原來的鐵道部統一安排下放到地方政府（實際中，由項目業主負責）。從管理事權看，原則上國家鐵路是由國務院鐵路主管部門管理，地方鐵路由地方人民政府管理，專用鐵路專為本企業或者本單位內部提供運輸服務，由企業或者相關單位管理。但實際中項目公司建成后大多委托鐵路局經營管理。

就鐵路支出責任而言，目前鐵路建設項目基本上采用合資鐵路的模式，由中鐵總公司與沿線省份以及戰略投資者按一定的資本金出資比例組建項目合資公司，作為業主進行建設。國家干線鐵路項目，一般是鐵路總公司絕對控股，沿線地方省級政府主要是以征地拆遷費計入股份的方式參與投資，同時吸引社會資本投資；非國家干線的城際鐵路以及區域性鐵路項目，一般是鐵路總公司控股，地方除以征地拆遷費用入股外，還要投入一定的資金，并積極吸引社會資金投入。

（三）港航領域財政事權與支出責任劃分

在港航方面，我國港口實施屬地化管理。沿海港口的建設和運營現已完全通過市場化運作。沿海港口建設資金主要依靠市場籌集，各級政府的投入在沿海港口建設投資中占的比例很小，并且主要是用于航道、防波堤等港口公共基礎設施的建設。內河港口理應如同沿海港口一樣，通過市場化運作實現港口的建設與運營，但是由于內河港口發展較晚、基礎較弱，在堅持市場化方向的同時，港口公用基礎設施的建設仍需要各級政府給予一定的財政支持。內河航道除長江干線外，航道建設的事權主要在地方，相應地由各級地方政府安排財政性資金投入，同時中央交通專項資金給予一定的補助。此外，港口配套的集疏運通道基本上都是由地方政府負責投資建設。

（四）民航領域財政事權與支出責任劃分

民航方面，客貨運輸服務是由航空運輸企業以市場化方式提供，而民航方面主要的基礎設施——機場，自屬地化管理后，成為地方政府一項事權。但是中央政府仍然統籌全國機場的布局規劃，各省也根據本省情況制定了本省的民航發展規劃。機場的建設多采取“政府主導、企業主體、多元化投資、市場化運作”投融資模式，多渠道籌集資金，吸納社會資本以合資、獨資、項目融資等靈活方式參與機場建設。目前機場的建設投資包括中央政府投資（民航發展基金和國債）、地方政府投資和企業自籌等。

近年來，財政事權與支出責任劃分改革提上日程表，改革的原則和方向也進一步明確。2016年國務院發布的 《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》指出，要逐步將國防公路、全國性大通道等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。要逐步將市政交通、農村公路等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權。要逐步將跨省（區、市）重大基礎設施項目建設等體現中央戰略意圖、跨?。▍^、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。同時要求，中央的財政事權由中央承擔支出責任，地方的財政事權由地方承擔支出責任，中央與地方共同事權區分情況劃分支出責任，其中，對受益范圍較廣、信息相對復雜的財政事權，如跨?。▍^、市）重大基礎設施項目建設等，根據財政事權外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方式承擔支出責任。

五、對進一步深化改革的政策建議

（一）改革應基于現代綜合交通運輸體系的框架

2017年2月，國務院印發《“十三五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》（簡稱 《規劃》），提出到2020年基本建成安全、便捷、高效、綠色的現代綜合交通運輸體系，部分地區和領域率先基本實現交通運輸現代化。這是首次提出“現代綜合交通運輸體系”，較之以前“綜合交通運輸體系”的提法，更加凸顯其現代性的要求，也更加契合國家治理體系和治理能力現代化的改革目標。黨的十九大報告中做出了建設交通強國的重要部署，而交通強國的一個應有之義就是建成現代綜合交通運輸體系。因此，交通運輸領域的財政事權與支出責任劃分理應在現代綜合交通運輸體系的框架下進行研究，以保障此項改革與國家整體改革目標的一致性。

在此基礎上，將交通運輸領域財政事權與支出責任劃分改革置于現代綜合交通運輸體系框架下考慮，還具有三點必要性：一是從財政事權的角度，不同交通運輸方式的事權具有統籌考慮的必要性。例如，港口集疏運系統建設涉及鐵路、公路、港口多個部門，必須進行統籌考慮；二是從支出責任的角度，交通運輸是投資規模非常大的領域，資金有限的情況下，需要根據各種交通運輸方式的比較優勢統籌使用資金，以實現效益最大化；三是從可操作性的角度，統籌考慮各種運輸方式的事權和支出責任，可以從整個交通運輸領域內對事權與支出責任劃分進行協調，增加改革的靈活性與機動性。

（二）處理好政府與市場及各級政府間的關系

交通運輸既有以普通公路為代表的公共物品，也有以收費高速公路等為代表的準公共物品。厘清不同領域政府和市場的邊界，是促使政府與市場更好地發揮作用、實現交通運輸高質量發展進而建設交通強國的必然要求。

目前，公路、鐵路、港口和機場等各種運輸方式的基礎設施建設已逐步完成市場化的改革，逐漸放寬社會投資者進入的條件，為我國交通運輸的發展發揮了重要的作用。但是市場化改革仍未完全到位，許多投資效益好的項目政府不愿推向市場，而效益差的項目又難以引入社會資本，需要政府給予更多的支持。因此，需要從政府有效提供公共物品和基本公共服務均等化的角度，界定政府事權的范圍，把能夠由社會資本投資建設的項目盡可能地交由社會資本，政府充分發揮“兜底”作用，積極推動基本公共服務均等化。但是，也需要警惕以市場化改革為借口向社會轉移支出責任的做法。

各級政府間應進一步理順事權與支出責任。以公路為例，農村公路無疑是縣級政府事權，理應由縣級政府承擔支出責任。但是中央車購稅給予了大量的資金補助，分擔了部分支出責任。而本應由中央政府和省級政府承擔的國省道事權，有些地方下放給縣級政府，給地方財政也造成很大的財政壓力。由此可見，我國各級政府間需按照“權責對等”的原則理順事權與支出責任，盡量做到“花自己的錢、辦自己的事”。

（三）增強各項改革間的協同性

一是將中央與地方財政事權與支出責任劃分改革同專項資金整合改革結合起來。受部門職能、管理體制等方面的影響，許多部門堅持“一項職能對應一項資金”的思路，而有些事權分散在各部門，分別設置資金的需求強烈，有些專項資金雖已經整合，但依然是大項套小項，資金使用分散。目前，省級層面已對部分專項資金進行整合，但是專項資金是中央設立與撥付，因此需要從中央層面把財政事權與支出責任劃分改革同專項資金的整合結合起來，推進兩項改革均有實質性進展。

二是將中央與地方財政事權與支出責任劃分改革同交通運輸基礎設施投融資體制改革結合起來。交通運輸基礎設施投融資改革必須以事權與支出責任劃分清晰為基礎，而交通運輸領域政府的財政事權與支出責任的實現又需要投融資體制的支撐，兩者是緊密結合在一起的，兩項改革必須實現協調配合，在明確各級政府交通運輸基礎設施的建設事權的前提下，進一步明確各級政府的支出責任與各方投融資責任。

三是將中央與地方財政事權與支出責任劃分改革同交通“大部制”改革結合起來。目前，中央層面已完成交通“大部制”改革，而省級及以下改革仍未推動。省級交通“大部制”改革可以有效解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題，尤其是可以帶動各級政府及同級政府各部門間的事權與支出責任的重新劃分，進而有利于推動現代綜合交通運輸體系的發展。

（四）事權與支出責任劃分的法定化與細化

從美國、日本等國的經驗中，我們可以總結出一條基本經驗——事權法定。各級政府的事權法定，可以有效減少不同層級政府因對某一事權的爭議而造成的越位、缺位、錯位等情況的出現。在我國，《公路法》、《鐵路法》等法律雖對交通運輸領域中央與地方財政事權與支出責任進行了劃分，但是事權劃分分散在各個法律之中，并沒有形成統一的事權劃分法律文件。事權與支出責任劃分的法治化是建立現代財政制度的必由之路，因此應在此輪事權與支出責任劃分改革完成后及時立法。

我國事權與支出責任劃分不清晰的一個重要原因就是太過抽象和粗略，沒有形成細致規范的事權清單。因此改革過程中，應盡量將事權與支出責任細化，不僅要明確某項事權的整體歸屬及其在各級政府之間的責任的分擔，還要將事權進一步分解細化，分類分級進行劃分。以公路為例，不僅要明確國道、省道歸屬哪級政府事權與支出責任，還要細致地劃分路基、路面、拆遷補償等事權與支出責任的歸屬，以實現事權與支出責任的清晰劃分，減少上下級政府的“討價還價”?！?/p>

注釋：

①肖捷，2018年3月7日，十三屆全國人大一次會議前財政部部長肖捷就“財稅改革和財政工作”相關問題回答中外記者提問。

②《中國交通運輸發展》白皮書，中華人民共和國中央人民政府網站，http://www.gov.cn/zhengce/2016-12/29/content_5154095.htm#1，2016年 12月29日。

③具體事權劃分為：國道規劃由國務院交通主管部門會同國務院有關部門并商國道沿線省、自治區、直轄市人民政府編制，報國務院批準。省道規劃由省、自治區、直轄市人民政府交通主管部門會同同級有關部門并商省道沿線下一級人民政府編制，報省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院交通主管部門備案?？h道規劃由縣級人民政府交通主管部門會同同級有關部門編制，經本級人民政府審定后，報上一級人民政府批準。鄉道規劃由縣級人民政府交通主管部門協助鄉、民族鄉、鎮人民政府編制，報縣級人民政府批準。

④根據交通運輸部發布的 《2017年全國收費公路統計公報》：2017年末，全國收費公路里程16.37萬公里，占公路總里程477.35萬公里的3.4%。其中，高速公路13.26萬公里，一級公路2.07萬公里，二級公路0.95萬公里，獨立橋梁及隧道883公里，占比分別為81.0%、12.6%、5.8%和0.5%。

⑤中國鐵路總公司以鐵路客貨運輸服務為主業，實行多元化經營。負責鐵路運輸統一調度指揮，負責國家鐵路客貨運輸經營管理，承擔國家規定的公益性運輸，保證關系國計民生的重點運輸和特運、專運、搶險救災運輸等任務。負責擬訂鐵路投資建設計劃，提出國家鐵路網建設和籌資方案建議。負責建設項目前期工作，管理建設項目。負責國家鐵路運輸安全，承擔鐵路安全生產主體責任。中國鐵路總公司網址，http://www.china-railway.com.cn/zgsgk/gsjj/200303/t20030323_41984.html。