現代財政制度下地方財政監督機制創新研究

●湖北省武漢市財政局監督處課題組

一、現代財政制度建設下地方財政監督面臨的新形勢

（一）大數據時代財政監督理念亟待革新

隨著大數據時代的到來，經濟社會的運行方式正發生著巨大變化，財政監督工作所面臨的環境發生重大轉變。基于云計算的數據處理環境，用戶不需要了解復雜的算法而只需要選擇合適的方法來處理數據，使得基于數據進行的經濟分析和決策更加快速和精準。對于財政監督工作而言，對動態、海量財政信息的掌握既是財政監督工作的基礎，也在一定程度上決定了監督工作的質量。而大數據時代的一個重要特征是對財政信息的分析采用的是全部數據而非樣本數據。這些動態、海量的數據不僅能夠挖掘經濟規律，有效預測經濟風險，還能進一步推動財政的科學化與精細化管理，實現更為有效的政府治理新模式。在大數據時代，財政監督理念有必要加以革新。具體來說，一方面要充分認識到這種以數據為本的大數據思維必定會推動社會各行業信息的共享與整合，而財政監督工作必須牢牢把握這一契機，實現數據驅動型財政管理模式的轉變；另一方面，要善于利用海量的財政信息數據進行共享與挖掘，并通過客觀數據分析財政運行規律，利用大數據手段為公共財政管理提供有效的數據支撐和方法保障。

（二）黨和國家機構改革對地方財政監督工作提出新要求

2018年3月，經十三屆全國人大一次會議審議的國務院機構改革方案提出，優化審計署職責，將財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查劃入審計署。這項改革既是大勢所趨，也有利于財政監督效率的提高。過去財政部門承擔的預算監督職責與審計部門已有權限存在一定的交叉，將這一職能交由審計部門統一行使，一方面降低監督成本，另一方面，將關乎國家重要經濟行為活動的監督納入審計署，明晰責權，有助于監管效率的提高。

針對這一改革，不少地方已出臺相關政策措施。如2018年6月，廣東省委省政府辦公廳出臺 《關于深化省級預算編制執行監督管理改革的意見》，從預算管理體制機制上推進“簡政放權、放管結合、優化服務”，以達到提高資金分配使用效率和效能的目的。相比過去而言，市縣的預算管理權責更加全面，自主性更強。一是預算權責的調整變化。市縣由原來向省級申報項目轉為自主按省的任務要求，自行組織項目申報、評審以及選定項目，全權負責本地項目的實施和資金使用進度及安全、績效。二是預算管理重心前移。整個預算管理的重點前移到預算編制環節。三是上級轉移支付實行“大專項+任務清單”模式管理。省下達資金時不再明確具體項目，而是將資金按照因素法切塊下達，同時通過任務清單方式明確資金使用的用途和要求，由地方自主確定項目。簡政放權推動高效預算執行是今后財政預算監督工作的趨勢，地方財政監督部門應主動作為，積極適應新的預算管理模式，確保改革的順利執行。尤其是在簡政放權的大背景下，地方財政監督部門必須落實主體責任，加強對省級下放審批權限的資金和項目管理，確保“接得住，管得好”。

（三）財政體制改革給地方財政監督帶來新挑戰

黨的十九大報告提出，要加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。具體來說，就是要在轉變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎上，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央地方事權和支出責任。

對于地方財政監督工作而言，要重點抓好以下三個領域的重要工作：一是中央與地方共同事權領域。對于一些具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共產品和服務，如社會保障、跨區域重大項目建設維護等屬于中央與地方的共同事權，地方財政監督部門在其中應該發揮好地域管理優勢，主動配合中央共同履行好監督職責，確保財政資金的有效運行。二是區域性公共服務的地方事權領域。地域信息性強、外部性弱并且主要與當地居民有關的事務由地方承擔財政事權，地方監督部門應主動作為，發揮自身積極性，盡職履責滿足區域公共服務需要。三是地方支出責任領域。在明晰事權的基礎上，地方財政承擔地方事權的支出責任，共同事權領域由中央和地方按規定分擔支出責任。在事權和支出責任劃分的基礎上，地方財政部門應該測算好地方財政支出需求和地方政府債務的可承受能力，統籌考慮地方主體稅種的培育、中央地方共享稅劃分和地方政府債務安排。與此同時，根據上述收入和支出劃分的結果安排轉移支付，屬于財力缺口的通過一般性轉移支付彌補，屬于中央委托事權的資金需求通過專項轉移支付滿足，在各項制度健全的前提下，約束激勵機制充分發揮作用，無需再通過要求地方配套資金的方式對地方政府進行約束。

二、創新地方財政監督機制的積極探索

在建設現代財政制度大背景下，各地方財政監督機構圍繞財政中心工作，在財政監督檢查方式方法、內部控制及相關制度建設等方面進行了積極的探索與創新實踐。

（一）湖北省武漢市財政局創新財政監督機制的實踐

1、財政監督在服務國家重大決策部署和財政中心工作上的創新實踐。關乎國計民生和敏感資金領域的監督檢查工作一直是財政工作的重點，也是當前社會關注的熱點和監督檢查工作的重點。近年來，財政部多次發文要求在經濟下行壓力較大、財政收入增速放緩的背景下，抓好基本民生支出領域的資金保障。武漢市財政局近年來在上述領域開展了較為深入的探索實踐，具體來說：

在民生資金領域，重點保障扶貧資金、就業補助資金、城鄉低保資金、抗災救災資金、臨時救助資金、惠農資金等涉及民生的專項資金；配合相關部門開展基層工程項目損害群眾利益突出問題專項治理工作，切實維護基層群眾權益。

在敏感資金領域，重點對“小金庫”、津補貼、“三公”經費、政府采購等敏感資金領域的問題進行監督檢查。武漢市財政局采取隨機抽查的辦法，近幾年來分別聯合相關市直部門和局內相關業務處室，對市直預算單位進行了“小金庫”重點檢查，津補貼發放情況檢查，厲行節約反對浪費相關配套制度檢查，以及政府采購制度執行情況的專項檢查，確保上述敏感領域的財政資金依法依規運行。

2、創新監督檢查方式。大數據時代的到來給財政監督檢查的方式方法提出了新的要求，在建設現代財政制度和簡政放權大背景下，地方財政監督工作需要積極利用大數據平臺，拓展檢查方式，提升檢查效率。一是要將網絡檢查與實地檢查相結合。充分利用國庫集中支付系統管理，制定檢索規則，檢索疑似問題資金，建立問題數據檔案，并組織人員到預算單位實地查賬，對問題進行進一步核實。如武漢市財政局依托“武漢市惠民政策大數據核查監督應用平臺”，會同市網信辦下發《武漢市運用大數據實施惠民政策落實情況監督檢查管理辦法》，組織召開大數據監督檢查聯席會議，督促各職能部門進行數據聯網，通過將17項省市級惠民資金的分配和發放信息數據與 “云端武漢·政務”數據中心匯聚并提取的相關數據進行比對，查找和發現各項惠民資金分配和發放方面的問題，采取積極有效措施，督促抓好整改落實。二是要將常態巡查與專項檢查相結合。地方財政局要積極發揮各業務處室的資金分配和監管職責，督促各業務處室結合預算資金下達、上級轉移支付、存量資金清理等，對各單位資金使用情況進行常態化巡查。同時將專項檢查貫徹全年，年初會同各業務處室制定年度檢查計劃，明確責任處室，進行分工安排。三是全面檢查與重點檢查相結合。如武漢市財政局今年既結合全市作風建設專項治理對全市財務管理情況進行了全面檢查，又對財務管理基礎薄弱、群眾反映較多、歷年檢查中發現問題較多的單位和部門進行了有針對性的重點檢查。

3、進一步強化財政內部控制工作。切實做好財政內部控制工作能夠有效預防各類風險，既是落實黨的十九大會議精神的重要內容，也是全面落實從嚴治黨和黨風廉政建設的重要抓手。近年來，武漢市財政局在財政內部控制工作中著力提高財政內控工作的針對性、有效性，在方式方法、制度建設、操作規程、具體落實等方面進行了諸多的探索與實踐，具體來說：

一是創新方式方法。為進一步推動財政風險防控能力和內部管理水平的提升，在充分借鑒上級財政部門相關制度、辦法思路的基礎上，武漢市財政局聚焦財政政策擬定、預算管理、預算執行、公文處理、系統安全等財政重點領域和重要環節，針對重要流程和控制節點，完善內部控制制度規范，對各類風險進行識別、評估、分級、應對、監測和報告，覆蓋財政資金管理全過程。

二是制定基本制度。結合武漢市實際，形成“1+6”制度體系框架的基本思路，即1個市財政局內部控制基本制度和6個專項風險內控辦法。2016年5月，出臺了《武漢市財政局內部控制基本制度（試行）》，為各項財政業務的內部控制規范和各處室（單位）業務內部控制操作規程提供了基本依據。11月印發了《武漢市財政局政策法律風險內部控制辦法（試行）》等6個專項辦法。

三是完善操作規程。武漢市財政局內部各業務處室（單位）結合自身職責定位，系統梳理各項業務的風險點并擬定防控措施，按照業務職責、業務風險防控、內部運轉風險防控和附則四個部分，重點對處室主要業務中崗位設置、風險點、防控措施和流程圖進行分類梳理，制定更細致、更具體、更具操作性的內控操作規程。

四是規范具體落實。在抓好基本制度落實的基礎上，結合武漢市實際，制定下發了《武漢市財政局內部控制委員會議事規則》《武漢市財政局內部控制風險事件統計考評通報制度》和《武漢市財政局內部控制考核評價管理辦法》，進一步完善了配套措施。并結合績效目標考核，建立內控量化考核機制，細化指標，分類考核，分檔評分，全面提升財政內部管理水平。

（二）其他地方在財政監督機制創新方面的經驗做法

在加快建立現代財政制度背景下，全國各個地方根據自身工作實際，在創新財政監督檢查方式、內部控制及相關制度建設等方面進行了諸多體制機制的創新。

在財政監督機制創新方面，廣東省佛山市財政局在對外援建和扶貧資金監督管理上建立多方聯動監管機制。一是明確市、區、鎮財政部門的職責分工，落實各自負擔的對外援建和扶貧資金籌措任務，并按規定時間及時撥付到位。同時，分別加強與援藏援疆辦、扶貧部門和各派駐工作組、駐村工作隊的溝通聯系，強化對外援建和扶貧資金日常監管，熟悉掌握對外援建和扶貧資金使用情況，對發現的問題及時依法處理。二是建立幫扶資金雙方互動監管的機制，定期與幫扶市局協商聯系，互通共享幫扶資金情況，并商請幫扶資金所在市財政局向省財政廳報送有關扶貧資金使用情況報表的同時抄送佛山市財政局，以便于及時掌握資金使用情況，共同加強對扶貧資金的監管，確保資金安全使用。三是加強與佛山市紀委監委、市審計局、市扶貧辦、市援藏援疆辦、佛山對口幫扶云浮指揮部等部門的溝通聯系，形成對外援建和扶貧資金監管合力，與有關部門定期對對外援建和扶貧資金使用管理情況進行調研了解，必要時聯合開展監督檢查，確保資金安全使用。

在創新財政監督檢查方式上，江蘇省銅山縣通過建立數據中心，實現了跨系統的數據整合。首先將預算編制、預算執行、非稅收繳等財政核心數據進行全面收集存儲、處理分析，形成統一化、標準化的數據，連通財政已有的信息系統接口，改變各個信息系統的 “孤島”狀態，使財政監管人員對財政的每一筆業務、每一筆錢的運行過程實現全覆蓋在線監管，對每筆資金運行情況進行跟蹤、查詢與追溯處理。佛山市財政局將財政管理改革與先進技術創新相融合，建設基于財政數據大集中、統一對接、資源分享的“一體化”財政綜合管理平臺，包括預算編審、指標管理、績效管理、工資統發、國庫支付、公務卡結算、總會計核算等子系統。通過建成“一體化”的財政信息化管理平臺，逐步轉變了從財政部門到預算單位的財政財務管理理念，為財政管理和服務水平提升提供了堅實的技術支撐。

在制度建設方面，江蘇省沭陽縣財政局以《江蘇省財政監督條例》施行為契機，先后出臺了《財政檢查工作管理暫行辦法》《沭陽縣財政局財政監督檢查工作規程》《沭陽縣財政監督約談辦法》《沭陽縣財政局財政監督檢查檔案管理規定》《沭陽縣財政局日常財政監管 “雙隨機”抽查工作實施細則》5項工作制度，深入保障各項財稅改革和財政管理舉措順利實施，推動沭陽財政監督走上法治化、規范化軌道，有效發揮財政監督“防火墻”和“預警器”作用，進一步推進該縣加快建立現代財政制度。

三、創新地方財政監督機制的對策建議

（一）明確財政監督的定位及方向

1、服務財政中心工作。地方財政監督部門服務財政中心工作需要認真學習貫徹黨的十九大精神和習近平新時代中國特色社會主義經濟思想，繼續落實中央省市財政工作會議精神，進一步圍繞國家宏觀調控重點和財稅體制改革，進一步強化監督檢查職能發揮，主要是建立“大監督”理念，引導廣大財政干部樹立人人是監督員的思想意識，破除當前“監督檢查是監督部門的事”的片面認識，推動業務部門將資金的分配與監督置于同等重要的地位，將資金的監督納入到資金分配使用的全過程，避免監督部門單打獨斗，真正實現聯動、形成合力，進一步提升財政資金的使用效率。

2、目標服務財政管理。當前，財政監督工作應貫徹落實中央經濟工作會議精神，聚焦“防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治”三大任務，圍繞熱點敏感資金開展專項檢查。聚焦熱點重點領域，進一步加大財經紀律檢查，提升財政資金管理安全系數。要充分利用大數據信息平臺，積極開展專項資金檢查督導工作，加大財政政策和制度落實力度的檢查；利用國庫支付系統，將監督檢查貫徹到資金分配使用的各個部位，組織開展扶貧資金、惠民資金、救災資金等專項資金的監督檢查。

（二）把握財政監督工作著力點

1、加強內部控制、內部監督。一是要著眼內部風險防控，進一步推動內部控制與內部監督的有機結合，提升財政管理水平和質量。探索將財政內部監督檢查與內部控制制度考核評價有機結合的方法和途徑。將內部控制考核評價與績效目標考核結合起來，內控指標標準化、清單化、分值化，進一步推動內控目標的落實。二是要依托中層處室作風評議，進一步推動執法檢查公開，提升監督檢查作風水平。依托中層處室評議，繼續深入開展處室作風建設。繼續依照“雙隨機一公開”的檢查要求，將檢查人員、檢查內容、檢查結果進行公開，在全市雙評議網上進行登記，接受群眾的評議。三是要學習貫徹黨的十九大精神這條主線，進一步加強理論學習和業務培訓，提升監督干部隊伍能力素質。把學習貫徹黨的十九大精神作為當前和今后一個時期的首要政治任務，真學真信真懂真用，把學習基本理論與工作落實結合起來，不斷強化全體黨員干部的政治意識。繼續落實“每周學習日”制度，開展監督業務知識培訓，充分利用集中學習、以會代訓、討論交流等形式，加強市區兩級監督干部學習交流，不斷提升監督干部隊伍能力素質。

2、加強會計信息質量檢查。在認真貫徹黨中央、國務院“放管服”改革和強化事中事后監管的要求基礎上，積極履行《中華人民共和國會計法》《中華人民共和國注冊會計師法》賦予的會計監督職責，地方財政部門要切實強化會計執法檢查，整頓規范會計秩序，進一步推進和深化財稅體制改革，積極完善社會主義市場經濟體制，推動經濟社會發展。

一是以服務宏觀調控和財稅改革為核心，繼續開展對電力、煤炭、航空、金融、糧食等重點行業的檢查。繼續圍繞財政政策落實情況，對重點行業領域開展會計信息質量監督檢查，進一步整頓和規范市場經濟秩序，有效治理會計信息失真現象，促進會計信息質量提高。二是要以維護群眾切身利益為出發點，對涉及群眾民生，以及“小金庫”、津補貼、“三公”經費、政府采購等敏感資金等重點領域的單位，全面檢查財稅政策執行、財政資金管理使用、遵守國家財經紀律、落實宏觀調控措施以及企業內部控制等情況。三是以強化注冊會計師行業監管為主線，進一步開展對會計師事務所執業質量、內部管理等情況的檢查。要定期組織對包括“四大”在內的證券資格會計師事務所的聯合檢查，實現三年輪查一遍；組織地方財政部門對非證券資格會計師事務所、資產評估機構、代賬機構等開展聯動檢查，實現五年輪查一遍，進一步提升行業機構風險意識和執業水平，推動行業機構為社會主義市場經濟更好地發揮鑒證服務作用。

3、注重財經紀律。當前財經紀律檢查的重點是加強懲防體系建設，抓好中央八項規定、省委省政府21條措施和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》的貫徹落實。第一，要嚴肅執行財經紀律，大力推進預決算信息公開，深化預算編制改革，狠抓預算執行，清理規范部分專項轉移支付項目，強化預算績效管理，嚴格執行《財政違法行為處罰處分條例》。第二，要強化監督檢查，把所有財政資金納入監督管理范圍，加強對重點崗位和領導干部的監督制約，強化財政專戶和銀行賬戶規范管理。第三，嚴明黨的政治組織紀律，使紀律真正成為帶電的高壓線。通過學習培訓，明確財經紀律紅線。尤其是要加強對差旅費報銷、會議活動、公務接待等財經紀律、制度和規定的學習，如《八項規定出臺后嚴格禁止的財務行為80條》《中央和國家機關差旅費管理辦法》《黨政機關國內公務接待管理規定》等及相關財務核銷操作流程。

4、建設地方財政監督綜合管理平臺，為機制建設提供保障措施。地方財政監督工作運行需要良好的數據支撐和平臺保障。在大數據時代，建立現代財政制度和地方財政監督機制的一個重要保障是財政監督綜合管理平臺的建設，形成“大監督”的系統框架。對于地方財政而言，財政監督綜合管理平臺建設必須做好如下三方面的工作：一是要理順財政業務規范，進行系統流程設計。要實現從預算、核算、決算、賬務處理到監管、決策的業務銜接一體化，在全流程實現業務數據共享，統一業務辦理標準，避免重復審批和無效審批。與此同時，還要根據業務流程的改變，進一步完善相關規章制度，堵塞制度漏洞，逐步建立規范的財政規章制度體系。二是要實現預算執行的動態監控。通過財政監督綜合管理平臺，將財政業務系統與動態監控系統實現一體化，可實時控制業務的進行。同時，通過設置監控規則，系統可對預算執行全程實施實時自動的監控，事前可做到對業務的實時提醒或禁止，事中可做到隨時凍結業務、審批解除凍結，事后可及時對監控結果進行分析。三是探索建立財政監督綜合管理平臺，依托管理平臺積極推進廉政風險防控。以財政監督綜合管理平臺為載體，以預算執行動態監控為基礎，實現對財政資金運行全過程廉政風險點的實時防控，進一步提高財政資金的安全性。財政部門可通過統計分析，發現審批環節中出現的種種問題，對違規行為早發現、早糾正，強化財政績效監督。與此同時，利用系統的大額支付提醒功能，對于達到一定額度的資金支付，系統將自動發送短信到單位財務負責人或單位領導手機，保障領導對重大業務的知情監督，有效防止違規支出的發生。

5、服務政府重大決策。在現代財政制度下，財政作為國家治理的基礎和重要支柱，是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎。站在國家治理的總體高度，地方財政應如何服務于政府的重大決策？具體來說要把握好如下三個方面的關鍵問題：

第一，地方財政管理制度改革應遵循法定原則，堅守黨對財政工作的集中統一領導這一基本前提。在全面深化“放管服”改革、轉變政府職能工作的背景下，地方財政管理體制改革要在黨的集中統一領導下，以《預算法》等相關法律為基本準繩，擺脫滿足于“自我運轉”和“簡單收收支支”的思維定勢和工作慣性，增強“簡政放權”意識，進一步理清理順財政部門與業務主管部門之間的預算管理權責，以明責促守責，形成各司其職、協同高效的改革工作局面。

第二，地方財政體制建設應緊扣國家治理領域的綜合性制度安排。現代財政制度的建立標志著財政從“適應市場經濟體制”到“匹配國家治理體系”，從“建立與社會主義市場經濟體制相適應的財稅體制基本框架”到“建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代財政制度”。這一巨大而深刻的變化標志著財政體制邁上了更高的平臺。在新的更高起點上，財政應當積極發揮在國家治理中的基礎性和支撐性作用。

第三，地方財政工作要著力推進全面深化改革的各項任務。當前我國正處于全面深化改革的總棋局之中，財稅體制的改革也是其中的重點工程之一。地方財政部門應認真落實各項改革任務，一是完善轉移支付制度和一般性轉移支付機制。二是進一步理順市與區收入劃分，統籌兼顧各地發展，明確市與區支出責任，合理保障各區財政運轉財力需求。三是積極推行零基預算編制，合理建立財政供養分類定員定額標準體系，完善保障重點、績效優先的項目評估機制，實行重新逐項審核當年各項費用的內容及其標準的預算編制方式，切實提高預算編制的科學性。四是規范地方政府債務管理。《預算法》從限制舉債主體、控制舉借規模、明確舉債方式、限定債務資金用途、納入預算管理、控制債務風險等方面作出明確規范。地方財政部門應嚴格落實有關要求，確保地方政府債務風險總體可控。■