完善建設項目安全管理法律制度依法落實參建各方安全主體責任

唐 善 安， 陳 仁 峰

(四川省能投攀枝花水電開發有限公司,四川 攀枝花 617068)

1 我國有關建設項目的安全管理法律關系

法律關系是法律在調整人們行為的過程中形成的特殊的權利和義務關系。法律關系由法律關系的主體、客體和內容組成，三要素相互聯系、相互制約，缺一不可[1]。

(1)建設項目安全管理法律關系的主體。法律關系的主體是指存在法律關系依法享有權利和承擔義務的當事人。建設項目安全管理的法律關系主體主要包括：①建設單位。建設單位為實現其安全生產目標，組織或者委托監理單位對項目安全生產進行管理。②勘察設計單位。勘察設計成果影響施工期和運行期的安全。③監理單位。監理單位對工程的安全生產進行計劃、組織、協調、控制等管理。④施工單位。施工單位按照合同承擔工程建設施工任務，直接對工程質量和安全負責。⑤政府主管部門。由此可見，建設項目法律關系的主體有五個，分別承擔建設項目安全生產的各自主體責任。

(2)建設項目安全管理法律關系的客體。法律關系的客體是指法律關系主體的權利和義務所指向的對象。建設項目安全管理法律關系的客體包括：①安全生產合同。主要包括勘察設計、施工、監理安全生產合同等，這些合同(協議)所約定的內容是雙方當事人安全生產的權利與義務。②工程項目。③勘察設計文件。勘察設計文件質量的好壞將直接影響工程建設的安全與產品質量。

④工程材料與設備。工程材料與設備的質量是建設項目工程質量和安全的重要影響因素。⑤從業人員。從業人員的安全意識、安全技能是工程建設安全穩步推進的決定性因素。

(3)建設項目安全管理法律關系的內容。建設項目安全管理法律關系的內容是指建設項目參建各方之間的安全生產的法定權利和義務。

2 我國建設項目安全管理法律體系的基本架構

法律體系是指一個國家在一定時期內的全部現行法律規范，按照一定的標準和原則劃分為各個法律部門而形成的內在一致的統一體。法是由法律規范構成的內在的、和諧一致的有機整體[2]。

隨著《安全生產法》《建筑法》《建設工程安全生產管理條例》和《電力建設工程施工安全監督管理辦法》等有關建設項目安全生產管理的法律、法規和部門規章等相繼頒布實施，構成了我國建設項目安全生產管理法律體系，對法律關系的主體、客體和內容等方面進行了規范，規定了參建各方具有的相應的權利和義務,對控制和預防安全生產事故發生、促進建筑施工產業安全生產形勢好轉起到了重要作用。

(1)憲 法。《憲法》與建設項目安全生產有關的第二十二條規定：“國家通過各種途徑，創造勞動就業條件，加強勞動保護，改善勞動條件”。憲法是國家的根本大法，具有最高法律效力，一切法律、法規、規章等均不得與之抵觸。

(2)法 律。法律有廣義和狹義之分。廣義的法律泛指《立法法》調整的各類法的規范性文件。狹義的法律特指是由享有立法權的立法機關(全國人民代表大會及其常務委員會)依照法定程序制定、修改并頒布的規范性法律文件。如《安全生產法》《建筑法》《職業病防治法》《消防法》和《特種設備安全法》等，其法律效力和地位僅次于憲法，但高于法規、規章等。

(3)法 規。①行政法規。行政法規是國務院制定的有關國家行政管理活動的規范性法律文件的總稱，如《建設工程安全管理條例》和《生產安全事故報告和調查處理條例》等，其法律效力和地位僅次于憲法和法律。②地方性法規。地方性法規是指地方國家權力機關根據本地區具體情況和實際需要依法制定的、適用于該地區的規范性法律文件，如《四川省安全生產條例》等。地方性法規具有地方性，只在本轄區內有效，其效力低于法律和行政法規。

(4)規 章。①部門規章。部門規章是指國務院各部門和具有行政管理職能的直屬機構為執行法律和國務院的行政法規、決定、指令而在本部門權限范圍內制定的規范性法律文件，如國家發展和改革委員會《電力建設工程施工安全監督管理辦法》、國家安全監管總局《安全生產事故隱患排查暫行規定》等。②地方政府規章。地方政府規章是指省、自治區、直轄市人民政府制定的規范性法律文件，如《四川省生產經營單位安全生產責任規定》和《四川省安全生產事故報告和調查處理規定》等。

規章的效力低于行政法規，地方政府規章的效力低于本級地方性法規。部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自權限范圍內實施。

(5)司法解釋。系指最高人民法院對于法律的系統性解釋文件和對法律適用的說明，如《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕22號)，具有法律規范的性質。

(6)國際條約。國際條約是指我國同外國或國際組織締結的雙邊、多邊協議和其他具有條約、協定性質的文件，如《建筑業安全衛生公約》等。

3 現行建設項目安全管理法律制度存在的主要問題

由于建設項目安全管理涉及的因素太多，現行法律不可能面面俱到而規范到所有的安全生產行為，因此，對其現有的相關規定還需進一步完善。筆者認為有以下幾點：

(1)建設項目安全生產主體責任錯位。從法律效力的角度來說，下位法服從上位法，如部門規章、地方性法規、地方政府規章的法律效力低于國家法律和行政法規，并不得與之抵觸。然而，在現實的安全管理中，在界定建設項目安全生產主體責任時，個別部門規章、不少地方性法規、地方政府規章與國家法律和行政法規相悖，將本不屬于業主單位的許多安全生產責任劃分給“建設單位”。

依據新《安全生產法》第五條“生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責”，《建筑法》第四十四條“建筑施工企業的法定代表人對本企業的安全生產負責”。《建設工程安全生產管理條例》中的第六條～第十一條對“建設單位”的主體責任做出了明確的規定，包括應當向施工單位提供施工現場及毗鄰區域內的相關資料，不得對參建單位提出不符合法律法規和強制性標準規定的要求、不得壓縮合同約定的工期，應當在概算中確定安全費用，不得明示或者暗示施工單位購買、租賃、使用不符合安全規定的用品，領取施工許可證，應當將拆除工程發包給具有相應資質等級的施工單位。

而有的部門規章規定“建設單位對XX建設工程施工安全負全面管理責任,具體內容包括：(一)建立健全安全生產組織和管理機制，負責XX建設工程的安全生產組織、協調、監督職責;(二)建立健全安全生產監督檢查和隱患排查治理機制，實施施工現場全過程的安全生產管理”。顯而易見，這些規定把《安全生產法》《建筑法》《建設工程安全生產管理條例》中界定的“施工單位”“監理單位”的一些安全主體責任嫁接到“建設單位”，致使建設單位的安全主體責任被無限擴大了。

(2)工程監理難以依法獨立開展安全監督工作。我國普遍實行的是“小業主大監理”的工程管理模式，監理單位在建設項目安全管理過程中所起的作用不能說不被高度重視。然而，根據現行的工程建設法律法規規定：監理單位接受業主單位委托進行工程管理，監理人員接受業主單位領導，在實際工作中往往變成了建設單位的“工程部”而無法完全獨立開展工作，監理的“四控制” “兩管理” “一協調”職能難以真正發揮。

4 完善建設項目安全管理法律制度的幾點對策

完善建設項目安全管理法律制度是一項系統工程，既需要對現行不符合法治精神的法律法規和文件的廢降，也需要與時俱進建立一系列符合建設項目安全管理客觀規律的新的法律法規。為此，筆者提出以下一管之見，供探討。

(1)認真做好建設項目安全管理法律制度的“廢改立”工作。以生產安全事故報告為例，建設項目的施工現場一旦發生事故，不少地方現行的報告制度是建設單位、施工單位、監理單位均需逐級上報而造成幾家單位重復報送同一事故。而《生產安全事故報告和調查處理條例》第九條明確規定“事故發生后，事故現場有關人員應當立即向本單位負責人報告；單位負責人接到報告后，應當于1小時內向事故發生地縣級以上人民政府安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門報告”。因此，各級法律法規制定部門有必要對現行各種建設項目安全法律、法規、規章進行全面梳理，采取廢止、修改、新立等措施，使各項法律制度更加具有一致性、針對性、科學性和可操作性，依法治安，以促進建設項目安全管理進一步法制化、規范化、科學化。

(2)嚴格依法落實建設項目各參建單位的安全生產主體責任。應將與建設項目安全生產有關的單位分別作為建設項目參與的不同主體，對未依法承擔建設項目安全生產責任而發生事故的參建單位應嚴格按照有關法律法規予以嚴肅處理。同時，為樹立正確的行為導向，在法律法規中應予以明確，對依法履行了安全生產責任的參建單位免于責任追究，即人們通常所說的“盡職免責”，不搞株連;徹底改變施工單位一旦發生重大及以上事故，不管政府主管部門、建設單位、監理單位等有沒有依法履職盡責都全部受罰的法治不公現象。

(3)積極探索與國際接軌的工程監理體制立法。FIDIC條款將通過業主和承包商簽定的承包合同作為基礎，以獨立、公正的第三方(施工監理)為核心，從而形成業主、監理、承包商三者之間互相聯系、互相制約、互相監督的合同管理模式。FIDIC條款雖然不是法律，也不是法規，但其作為全世界公認的一種國際慣例，被廣泛運用于建設項目管理。我國現行的建設項目管理的法律機制與FIDIC合同文本存在較大的差異，因此，只有在結合我國國情的基礎上，將“FIDIC”條款寫進法律法規并嚴格按照“FIDIC”條款機制運行，監理才能夠獨立、公正、全面、高效地實施安全監督管理職責，真正發揮監理的作用。

(4)加強企業安全生產“黑名單”管理制度立法。企業安全生產“黑名單”管理制度系指各級負有安全生產監督管理職責的部門將存在嚴重非法違法生產經營建設行為、重大安全事故(職業病危害事故)隱患整改不力以及發生生產安全責任事故的生產經營單位納入重點監管對象名單，在一定期限內對其部分生產經營建設活動依法采取限制性措施并公開發布其違法信息，實施全社會綜合監管，督促企業依法履行安全生產義務，嚴格落實安全生產主體責任的管理制度。

2015年，四川省即發布了《四川省人民政府安全生產委員會印發〈關于建立企業安全生產“黑名單”制度的指導意見〉的通知》，如果把“黑名單”制度上升到法律的層次并在全國范圍內全面實施，則其效力是不言而喻的。

(5)盡快將建設項目安全生產標準化建設納入法制軌道。安全生產標準化體現了“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針和“以人為本”的科學發展觀，強調企業安全生產工作的規范化、科學化、系統化和法制化，強化風險管理和過程控制，是先進安全管理思想與我國傳統安全管理方法的有機結合。

2013年，國家安全監管總局等部門下發了《關于全面推進全國工貿行業企業安全生產標準化建設的意見》。建設項目安全生產標準化建設應盡快地納入法制軌道，強制推行，從而有效提高建設工程的本質安全水平，推動我國建設項目安全生產狀況的根本好轉。

5 結 語

目前，我國已擁有一系列建設項目安全管理法律制度，在深入學習這些法律制度的基礎上，筆者基于有限的學識和實踐經驗，提出了一些管見，懇請各位專家和同仁斧正，筆者將繼續加強學習，為安全工作做出應有的貢獻！

參考文獻：

[1] 鞠傳靜.中國建筑安全管理法律體系研究[D].重慶大學，2010.