市政道路投資項目績效審計問題及對策初探

楊洲錦 李佳容

（1 四川睿達通工程造價咨詢有限公司， 四川 成都 610058；2 四川廣播電視大學計劃財務處， 四川 成都 610073）

1 市政道路投資項目績效審計的概念、內容

市政道路投資項目績效審計是指以市政道路投資活動的真實性、合法性為基礎，對市政道路投資項目的經濟性、效率性、效果性進行的審查和評價。①其總體目標是以市政道路投資項目預算的執(zhí)行情況和工程結算的真實與合法為基礎，檢查和評價市政道路投資的科學性、支出管理水平、投入風險、效益水平等方面，找出項目決策、實施和運營中存在的主要問題集其形成原因，明確相關責任方應當承擔的責任，促進有關部門和建設單位糾正項目建設過程中存在的違法違紀問題，預防職務犯罪，加強資金和項目管理，提高公共投資管理水平和投資效益，完善政策法規(guī)。

2 市政道路投資領域績效審計的重點、難點及問題

2.1 市政道路領域績效審計學科領域跨度大

市政道路投資項目是資金投入大、占用期長、不以盈利為目的的公共項目，它所涉及的學科較多，學科跨度大。不僅要求我們具備財務會計審計知識，還要具備市政道路工程所涉及的其他建筑、交通、橋隧、電力通信等科學領域的專業(yè)知識，必要時還要進行延伸審計甚至涉及稅收、制造、銷售等領域的專業(yè)知識。這就使得審計人員必須具有較高的專業(yè)水準，較寬的知識結構，較準確的判斷力和綜合分析能力。而目前審計人員缺乏公共管理和現(xiàn)代審計技術以及各專業(yè)學科等方面的專業(yè)知識及相應的經濟學知識，這直接影響著政府績效審計的效果。

2.2 起步晚，基礎薄弱，審計方式、方法落后，技術力量薄弱、可借鑒性相對較差

目前，績效審計理念業(yè)已形成，單純的定量審計已不能滿足績效審計需要，定性與定量相結合的方式越來越突出。市政道路投資項目涉及勘察設計、管理、施工、監(jiān)理、運營、維護等等方方面面，專業(yè)性強、政策性強、資金投入大、投資方式多元化、融資渠道多樣化、周期長等諸多情況。而每一個環(huán)節(jié)的管理不善都能夠使得一個投資項目的績效發(fā)生較大變化。比如：道路工程建設中的施工結算審計，該環(huán)節(jié)涉及的學科最多，領域最廣，一出現(xiàn)管理不善，必將造成大量資金浪費，增加工程變更，增加工程造價，大大降低資金的使用效率。這就要求我們有較多的案例樣本，較好的審計基礎對比分析數(shù)據(jù)、較高的多學科專業(yè)經濟技術、綜合性的審計技術力量。而目前，我們正處于起步階段，這些都較薄弱。

2.3 績效審計評價指標體系有待進一步完善

績效審計評價體系是績效審計理論結構最核心的部分，其建立與否直接關系到績效審計能否深入有效第開展，評價標準難以確定的一個重要原因是審計對象的復雜因素。市政道路項目一般具有資金投入大、長期性、多層次性、非營利性、公益性，短期難以回流收益，這就使得成本收益無法配比衡量，從而審計人員很難完整的取證，無法客觀公正的，從法律形式上明確各相關單位對效益審計所應負的責任和應承擔的義務。[1]績效審計信度面臨重大風險。現(xiàn)階段市政道路投資項目評價偏重于經濟效益、短期效益，對社會效益、政治效益、生態(tài)效益、環(huán)境效益、長遠效益、國防效益等籠統(tǒng)評價；偏重于對違法違規(guī)問題的查處，模糊決策效果的評價；偏重于可計量的經濟效益的評價，弱化對不可量化問題的分析評價。目前投資績效審計還處在初級階段，缺乏規(guī)范完整的政府投資績效審計評價考核指標體系。

3 提高市政道路投資績效審計的對策研究

3.1 轉變審計技術、審計手段，開發(fā)復合型審計人才，提高審計人員能力

首先加大對復合型審計人力資源的開發(fā)力度，優(yōu)化審計人員專業(yè)結構，擴展審計人員知識范圍，提高審計人員綜合能力，改善審計人員整體素質。如：招考涉獵經濟學、社會科學、法律、工程學、生態(tài)環(huán)境學、計算機科學的知識的雙學歷人員，以此健全現(xiàn)有審計人員的知識結構，改變知識結構單一的現(xiàn)狀。其次，有意識地吸取外來資源，通過對外招募的形式，對素質有偏重地做出選擇，有重點地吸取其他管理學科、工程學科的人員進入審計領域，改變審計人員的知識結構。第三，在審計人員數(shù)量受限的情況下，可以采取人力資源外包的形式，借用企業(yè)、事務所、學校或者其他社會機構的專家，參與績效審計項目小組，促進績效審計工作的完成。

3.2 采用多樣性、多學科、綜合審計技術、審計方法

審計技術、審計方法是實現(xiàn)審計目標的手段。市政道路投資項目的投資效果與審計方法的運用關系密切。市政道路投資項目績效審計可采用順查法為主線，按照市政道路建設項目程序從項目建議書及可研立項、項目設計、招投標、項目施工、竣工驗收結算、后評估等幾個關鍵環(huán)節(jié)進行績效審計。在審計過程中結合分析性復核、審閱法、抽樣審查法、現(xiàn)場復核法、聯(lián)合審計法、現(xiàn)代化設備檢測法、德爾菲法、前后對比分析法、反證法、延伸跟蹤審計法、時間序列分析法等審計方法。現(xiàn)從以下幾個方面重點對市政道路投資項目績效審計加以淺述：

3.2.1 審查市政道路投資項目立項決策的科學性和正確性，保證立項科學、合法

立項決策要具有科學性，進行可行性論證是關鍵。但在我國的市政道路投資領域，許多項目的準備工作不太充分，可行性研究報告論證不太全面，有的地方交通道路主管部門和建設單位為了部門利益，往往盲目上馬項目。從宏觀的角度來看，這是一種投資失誤、浪費、甚至行政不作為、亂作為。因此，必須在項目的決策階段進行嚴格的科學論證和分析，做出正確、全面、客觀的可行性研究。由此可見，市政道路投資領域績效審計應把對可行性研究報告的分析與審查作為一個重要方面。

3.2.2 市政道路項目設計階段設計是否合理、方案是否最優(yōu)，確保設計的關鍵作用

市政道路項目設計是一門專業(yè)性很強的綜合性應用技術科學，設計成果的質量關系到工程質量、投資大小、投資效果等關鍵因素。直接影響了項目的經濟效益、環(huán)境效益、社會效益等。在國際上，對工程設計的地位和價值評價很高，它所花的錢最少，但對實現(xiàn)項目的目標影響最大。工程項目質量的好壞，建設周期的長短、投資的大小、方案是否最優(yōu)、建成后能獲得最大的經濟效益，設計都起到至關重要的作用。對設計階段的審計，主要關注工程設計數(shù)量、質量是否合理；工程設計施工圖預算的單價、合價；工程其他費用的高低三個要素。[2]

3.2.3 招標、結算等標準、定額是否科學、合理

首先是招投標程序是否按照合法程序、開標評標等過程是否公正、公平，是否有應有的相關監(jiān)督部門監(jiān)督。對市政道路工程結算的審計要在結合市政道路工程資金投入大、占用期長、不以盈利為目的的特點的基礎上收集、整理好結算所需的基礎資料，深入項目現(xiàn)場、全面立體掌握工程項目情況。依據(jù)合同、竣工圖紙、設計資料以及交通建設相關經濟學知識、國家相關定額、各省市按基礎定額編制的個省市定額及相關費價文件定額解釋，結合現(xiàn)場實際、招投標情況、施工企業(yè)情況，對工程數(shù)量、中標合同定額、單價、措施費用、工程稅費、工程增減變化進行審計。在審計過程中，本著依據(jù)充分、合法合規(guī)、客觀公正、實事求是的原則進行。常用的審計方法有：抽樣審查法、現(xiàn)場復核法、現(xiàn)代化設備檢測法、時間序列分析法等。例如：對某高架道路投資建設項目瀝青混凝土面層分部進行每間隔500m轉孔抽樣審查取證；又如：對某跨線橋工程路面寬度進行每間距50m測量寬度的抽樣審查取證；再如：對環(huán)線道路投資建設項目工程總里程采用現(xiàn)代化儀器測量的方法進行現(xiàn)代化設備檢測取證。

3.2.4 審查資金使用的效率性和經濟性

市政道路工程資金投入大、占用期長、不以盈利為目的，主要提供公益性服務，所以衡量績效審計不能僅僅靠自身的經濟效益，更應該注重提供公益服務的社會效益、環(huán)境效益以及推動國民經濟和社會事業(yè)可持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的效果。

3.3 市政道路投資績效審計由事后向事前轉移

績效審計不僅僅是事后審計，它的最終目標是使活動、項目或組織效率最大化。以前主要是將工作重心放在預算執(zhí)行情況和財務決算審計方面，它更多地體現(xiàn)了合法性和真實性審計的內容，沒有很好地體現(xiàn)效益性的審計目標。以投資績效審計為導向的市政道路投資績效審計最終應將審計重心從事后向事前，要加大對投資決策過程的監(jiān)督檢查，加大對決策部門工作質量審計的力度。應開展對前期決策工作的審計、對設計工作審計、預算的編制、招標清單、控制價編制的審計，開展建設程序執(zhí)行、建設組織與管理、工程結算、決算、資產移交等情況的跟蹤監(jiān)督，只有將審計的觸角延伸到此，才能解決因績效審計的滯后性而帶來的績效審計的弱效性問題。這種審計形式、內容復雜，專業(yè)技術要求較高，周期長、投入大、人員多且技術強，審計難度和風險大，而且審計成績不明顯，但有較大的實質性審計意義和價值。如此之審計需要投資審計人員轉換角色，在履行傳統(tǒng)的監(jiān)督與評價職責之時，向審計服務轉變，真正承擔起績效審計和審計監(jiān)督服務之責。②

3.4 明確評價原則，規(guī)范評價標準，完善科學評價標準體系

政府績效審計評價標準體系應包括豐富的評價標準可供選擇。國家審計機關和學術界應聯(lián)合對績效審計評價標準績效專題研究，充分利用現(xiàn)代信息技術建立數(shù)據(jù)庫，收集各相關領域的權威部門標準化數(shù)據(jù)，不斷積累信息資源根據(jù)各領域的特點，對績效審計評價體系不斷進行研究，逐步建立起一套完整的、有效的審計評價指標和標準體系。

在實際工作中，要根據(jù)不同的投資類型選用的相適應的指標。特別是市政道路投資項目，這類為社會公眾提供公益性服務的非營利性的公共工程，更要解放思想，不能僅關注項目本身經濟效益，要根據(jù)項目實際情況，堅持客觀公正、實事求是、及時溝通的原則，[3]嘗試選用現(xiàn)有的社會認可度較強的標準作為審計評價的標準。要站在宏觀的層面，要采取定性與定量相結合的評價方法。用穩(wěn)定和發(fā)展的思維，結合項目的社會效益、生態(tài)效益、國防效益甚至政治效益多角度綜合的考慮。在分項評價基礎上可按照好、較好、一般、差等4個等次進行總體評價[3]。健全完善完整公益性投資類型的效益審計評價指標、標準。對于不同的項目，我們需要聘請不同的相對應的行業(yè)專家，共同商討、采用非線性優(yōu)化層次分析法來確定評價指標權重，從而運用多層次灰色模糊評判法等評價方法來對項目進行評價。③

4 展望績效審計探索

績效審計在我國各個領域已經不斷興起，它是未來審計發(fā)展的方向。作為資金投資大、周期長、不以盈利為目的、學科跨度大的市政道路投資領域，績效審計問題較多，情況復雜。較強其績效審計的獨立性、審計手段的多樣性、方式的多元化、提升審計技術手段、技術力量、建設完善績效審計評價體系是市政道路投資項目績效審計工作的當務之急。

探索合適中國國情的績效審計模式是我們面臨的一個重要課題，對完善我國政府審計體制和審計自身發(fā)展具有重大意義。

注解：

1.劉家義審計長.推進績效審計須靠立法支持.第一財經日報.2010年03月09日

2.黃德賢.淺議固定資產投資績效審計 大眾科技.2005年第4期

3.王慧，歐陽日輝.公共工程投資績效審計評價研究.審計與經濟研究 2011年3月第2期