淺談我國官員財產公示立法

李 峰

（太原學院 繼續教育部，山西 太原 030032）

伴隨著當下中國全面深化改革的主旋律，反腐倡廉被擺上了更加緊迫的日程。習近平總書記指出，“腐敗問題愈演愈烈，最終必然會亡黨亡國。”十八屆黨中央以猛藥去疴、重典治亂的決心，以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣，堅決把加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭進行到底。十八大以來，落馬省部級高官約160人，數量之多，頻率之高，令人驚嘆。在落馬高官中，有五分之四違法違紀行為涉及到財產問題。官員就職對憲法宣誓和財產公示是法治社會官員廉潔制度的基本內容。2016年起，我國各級官員履職時對憲法宣誓已正式實施，但官員財產申報現階段還仍然停留在黨內紀律層面，向組織部門申報后也未對社會公開。黨紀要求嚴于國法，但僅靠組織內部的財產申報來監督還遠遠不夠[1]。應該通過立法對我國官員財產申報并公示加以調整，時代呼喚官員財產公示法盡早出臺。

一、國外官員財產公示制度簡介

從世界范圍來考察，官員財產公示制度最早起源于瑞典。早在1766年，瑞典人就有權查看上至首相下至一般官員的納稅清單。英國則是世界上最早將官員財產公示上升為法律的國家。1883年，英國議會通過《凈化選舉，防止腐敗法》，在該法中規定英國的女王、首相、大臣和王室成員必須將自己的全部財產公示以供民眾監督。美國聯邦政府1978年頒布《政府官員行為道德法》（1989年修訂為《道德改革法》），對立法、司法、行政機構的官員統一做出規定，所有官員必須填寫統一的財產登記表格如實報告財產收入，該法案納入美國行政法典并成為美國政體的重要基石[2]。法國1983年頒布《政治家生活財產透明度法》。加拿大于1994年制定《公職人員利益沖突與離職后行為法》。2008年俄羅斯通過《反腐敗法》并于次年正式實施，總統梅德韋杰夫帶頭公示自己的財產。迄今為止，世界上共有200多個國家和地區建立了自己的官員財產申報公示法律制度。新加坡前總理李光耀在鐵腕推行反腐制度時說過：“一個國家如果沒有建立公務員財產公示制度，這個國家的反腐敗就只能是鏡中花、水中月。”官員財產公示法律制度被譽為“陽光法案”，已成為全世界公認的反腐利器[3]。對美國、韓國和新加坡等具有參考借鑒意義國家的相關立法進行研究后，可以總結出國外官員財產公示法律制度的共同之處主要有以下幾個方面。

第一，財產申報公示的義務主體是政府官員本人及其近親屬；把官員近親屬納入義務主體范圍能有效防止官員利用近親屬關系進行非法財產的轉移。

第二，財產申報公示的內容主要包括收入、財產和財產性債權債務關系；具體來說有以下幾項：（1）官員自身的工資、福利、獎金等基本收入；（2）銀行存款、有價證券（主要是股票和基金）；（3）動產和不動產（主要是房產）；（4）與任職有利害關系的債權債務關系。如與任職有關的一定范圍內獲取的收益和報酬，接受的贈禮，買賣交易和社會兼職等。

第三，財產申報公示的機構是特定的；每個國家都會確定專門機構（如美國聯邦政府設立的廉政署），并通過法律授權該機構對申報內容的真實性進行審核，經審核無誤后對社會公開，接受公眾的監督。

第四，財產申報公示的時間規定明確具體。主要包括剛任職的初任申報公示、任職期間的日常申報公示和離職時申報公示三個階段[4]。這三個時間結合在一起，才能起到有效監督。

第五，違反財產申報公示后有完善的法律責任追究機制。各國對違反官員財產申報公示法律制度的義務主體都嚴格責任追究，通過行政責任和刑事責任（以刑事責任為主）來實施相應的法律制裁。只有嚴格的責任追究才能產生威懾力，讓官員如實申報財產而不敢以身試法。

二、我國官員財產申報相關制度

從上世紀80年代起，我國就有關于國家工作人員財產申報制度立法的提案，1994年，第八屆全國人大常委會將《財產申報法》列入立法規劃。但是存在主客觀方面的原因，法律一直未正式形成。1995年中央制定并發布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，從此開始我國官員申報財產制度的實踐探索。1997年制定發布了《關于領導干部報告個人重大事項的規定》，要求領導干部報告本人、配偶、子女在房產、出國、婚喪喜慶、經營企業和違法犯罪六個方面的重大事項。從2009年開始，新疆阿勒泰、湖南瀏陽、浙江慈溪等地區進行了官員財產申報公示試點的實踐，受到廣泛關注，但在實施過程中遭遇巨大阻力而陷入僵局。2010年發布了《關于領導干部報告個人有關事項的規定》。2014年起對所有副處級以上領導干部實行財產申報并由組織部門抽查，但抽查中發現不按規定申報的情況并不對外公布。十八大以來，新一屆中央領導集體把反腐敗在加強黨的建設工作中提到了新的高度。堅持有腐必反，“老虎”“蒼蠅”一起打，反腐敗工作取得了很大成效。但是從我國的現狀和反腐敗制度化建設的需要來看，現行官員財產申報相關制度還存在著不小的差距。不足之處主要有以下幾個方面：

第一，現行官員財產申報制度是黨的組織內部要求，仍然停留在政策層面。這意味著現行制度位階較低，官員違反制度的后果是紀律處分而不是法律制裁，從而導致對官員約束力大打折扣[5]。

第二，現行制度申報主體及申報范圍過窄，申報類型單一。現有規定未對任職前、任職中和任職后全方位監督，要求申報的收入無法反映官員真實的財產增量。在實踐中就存在擁有眾多房產甚至房產數量多到自己都不清楚的腐敗官員卻能長期隱瞞不報，財產明顯超出合法收入得不到有效監督。

第三，現行制度重申報輕公開，無法做到社會有效監督。官員財產申報后向公眾公開并接受監督才是制度的精髓所在，公開是接受社會監督的必要前提。我國現行制度申報后的信息還停留在組織內部，只接受組織部門的抽查，不向社會公開，社會公眾監督的對象缺失，必然無法做到有效監督。

第四，制度配套措施不健全，責任追究難到位[6]。以2010年《關于領導干部報告個人有關事項的規定》為準，無正當理由不按時報告、不如實報告以及隱瞞不報的情形，組織部門根據違反制度情節輕重，對相關官員給予批評教育、或者限期改正，責令當事人作出檢查、對其進行誡勉談話、通報批評或者調整其現工作崗位以及免職等處理，對構成違紀的，紀檢部門依照有關規定給予紀律處分。現行規定對不按規定申報的官員處罰權界定不清且懲罰力度較小，難以形成有效的威懾力。

官員財產申報制度是申報、公示、監督、追責四個環節缺一不可。目前我國很多相關配套措施還未完全建立起來，如統一的不動產登記制度剛剛啟動，無法保證申報的信息準確全面。影響我國官員財產公示立法進程的主要原因是社會誠信體系尚未建立和完善的信息統計體系缺乏[7]。除此上述原因外，官員“官本位”思想根深蒂固、公眾知情權和官員隱私權界限劃分不明確、不成熟的官員財產公示制度可能導致的社會風險如何預料和控制也都成為官員財產公示立法的障礙。

三、我國官員財產公示的立法建議

公開、公平、公正是現代法治社會的基本理念,也是我國建設社會主義法治國家的主要目標。在依法治國的過程中，社會公眾的權利意識會越來越強。建立財產公示法律制度，依法將官員的財產狀況向社會公開并接受社會監督是必然的歷史發展趨勢，也是我國反腐敗斗爭的治本之策[8]。對于我國官員財產公示制度立法有以下五個方面立法建議。

第一，明確界定官員財產申報公示義務主體的范圍。從嚴格意義上來說，財產申報公示對象包括但不僅限于刑法中巨額財產來源不明罪的犯罪主體范圍。國家工作人員的近親屬即配偶、子女、父母和兄弟姐妹必須納入義務主體范圍。除此之外，由于我國傳統文化中家族觀念比較強，基于婚姻而形成的親屬關系主體（即配偶的近親屬）也應適度抽查財產狀況，才能從主體上最大程度防止轉移財產。

第二，按照全面和準確的原則，明確官員需要申報財產的范圍。財產公示內容涉及公示對象的個人隱私和社會公共利益的沖突與調和，范圍必須明確界定。應當包括以下內容：1、收入情況，可以借鑒美國的規定，具體是指本人的工資、獎金、津貼、補貼和其他收益。其他收益包括簽訂的受益協議、接受的饋贈、款待和謝禮，以及個人的債券債務、買賣交易和社會兼職及其他收入情況。2、動產，包括價值在五千元以上的生活用品、電器設備和交通工具。3、不動產，包括私有房產、土地使用權及其他固定設施（如車庫、車位等）。4、較大數額的支出情況，包括旅行或其他一切超過五千元費用支出。5、其他財產，公示對象擁有的價值五千元以上未列入以上內容的其他資產。

第三，結合我國國情，依法確定財產申報公示的機關。十八屆六中全會后，我國啟動了一項旨在建立集中統一、權威高效監察體系的重大政治體制改革。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發了《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》[9]。2016年12月25日，全國人大常委會第二十五次會議已表決通過在上述三個地區開展國家監察體制改革試點工作。新的監察體制改革中，監察委員會的定位是產生于各級人民代表大會，向本級人民代表大會和常委會以及上一級監察委員會負責并接受監督。按照管理權限，監察委員會對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察，官員財產也理應納入監察范圍之內。2017年10月31日，十二屆全國人大常委會第三十次會議審議了《全國人民代表大會常務委員會關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定（草案）》。2018年3月17日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了國務院機構改革方案，將中華人民共和國監察部并入新組建的國家監察委員會。中華人民共和國國家預防腐敗局并入國家監察委員會。不再保留監察部、國家預防腐敗局。3月23日，中華人民共和國國家監察委員會在北京揭牌，舉行新任國家監察委員會副主任、委員憲法宣誓儀式。可以將官員財產公示立法納入正在推進的國家監察體制改革中，嘗試將原屬于組織部門負責領導干部財產申報的職能部門和原屬于各級檢察機關的反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防職能部門整合，隸屬于新設立的監察委員會。官員財產申報和審查的職能均由監察委員會統一行使，審查后向社會公示接受監督。

第四，遵循國際慣例，設置財產公示的種類和方式。應當設定任職前、在職期間和任職后三個階段的財產公示。根據我國國情，設置一前一后兩個合理的時間節點，在兩個節點內的財產均需要申報公示。起始時間規定為入職前，此時要求任職前公示，結束時間規定為退休之日起三年，此時要求任職后公示。官員腐敗后財產狀況必然會發生變化，因此公示制度的重點在于中間階段即任職期間的公示，對任職期間公示規定應該細化和具有更強的可操作性。任職期間公示應當每年規定申報兩次，上半年的申報時間規定在當年的7月1日至31日，下半年的申報時間規定在第二年的1月1日至31日。通過制度來明確財產公示是官員必須履行的一項法定義務。

第五，建立完善的官員財產申報公示監督與懲罰機制。財產申報是前提，公示并接受社會監督是關鍵。經過法定部門審核后，官員申報的財產信息應當以專門網站為平臺向社會公示。這就要求必須有完善的查詢系統，即建立起金融實名制、完善遺產稅、不動產登記制度等相關配套制度。目前，不動產登記制度已正式啟動，在相關數據庫建立后即可向社會發布公開透明的查詢制度。“陽光是最好的防腐劑”，向社會公示并接受監督才能讓官員的非法財產無處遁形[10]。官員未依法履行申報財產義務的，懲處要突破行政和紀律處分，通過制定刑法修正案和出臺刑法司法解釋來明確刑事責任，以不同程度的刑罰來保障財產公示法律的運行。

我們可以看到，根據全國人民代表大會常務委員會關于實行憲法宣誓制度的決定，從2016年1月1日起，經各級人大及其常委會選舉或任命的國家工作人員，各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時已公開進行憲法宣誓，這是我國依法治國道路上的可喜變化。期待在已正式啟動的國家監察體制改革中，官員財產公示能納入其中，并進一步推動相關法律制度早日出臺，這對于加快我國建設社會主義法治國家進程的作用是不可限量的。官員財產公示立法是推進我國政治體制改革的必然環節，這對于預防和打擊官員腐敗行為，保障國家機關工作人員的廉潔性、公正性具有不可替代的作用。