大國重器浴火重生—回顧國有企業改革四十年

★ 石建國

改革開放以來，我國國有企業的面貌發生了天翻地覆的變化。截至2016年底，全國國有企業（不含金融、文化國有企業）資產總額達到154.9萬億元，進入《財富》世界500強的國有企業達到82家。國有企業從計劃經濟時期政府的附屬物，逐步成長為社會主義市場經濟的競爭主體，國有企業作為大國重器，其體制機制、布局結構、職工觀念等都發生了脫胎換骨的變化。從1978年改革開放至今，我國國有企業改革與發展，已經歷了40年。

★ 改革之初：放權讓利

“文化大革命”剛剛結束時，人心思變、百廢待興。1978年，黨中央派出了幾路經濟代表團到國外考察。作為經濟改革的“偵察兵”，這些代表團在向中央匯報時，都強調了經濟管理體制改革的問題。中央領導同志在聽取匯報后普遍感到，外國企業管理確實有些好經驗值得借鑒，我們的上層建筑確實有不適應的地方。

基層廠礦的廣大干部職工，也強烈要求變革現有的經濟管理體制，擴大企業自主權。

1978年底，鄧小平在中央工作會議閉幕會上發表著名講話《解放思想，實事求是，團結一致向前看》。他指出：“應該讓地方和企業、生產隊有更多的經營管理的自主權。”在此前召開的國務院務虛會上，李先念也提出“一定要給予各企業以必要的獨立地位”。簡而言之，當時經濟體制改革的形勢是：下面企業有呼聲，上面中央有要求，企業改革蓄勢待發。

中國第一座現代化高爐——首都鋼鐵公司新高爐于1979年12月15日投產（資料圖片）

地處祖國西南的四川省率先而動。1978年10月，該省選擇了6個企業作為擴大企業自主權的改革試點。擴權改革得到了全國企業的熱烈響應。到1979年年底，國家經委等部委確定的試點企業擴大到4200個，1980年又發展到6600個，約占全國預算內工業企業數的16%、產值的60%、利潤的70%。擴權改革中施行的企業基金、利潤留成、盈虧包干等措施取得了積極的效果。但由于企業基礎不一，情況不同，“鞭打快牛”逐漸成為普遍現象。為了體現平等競爭，黨中央從1983年起開始推行“利改稅”。

與企業改革的緩慢推進不同，20世紀80年代初的中國經濟，出現了農村改革、對外開放特別是特區改革快速推進的“雙輪驅動”。“雙輪驅動”效應，使我國經濟發展出現了新氣象。這也倒逼國企改革加快步伐，催促經濟體制改革要有新的更大突破。

1984年黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革問題的決定》明確提出，我國的經濟是“在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”。同時指出，要將增強企業活力作為經濟體制改革的中心環節，企業“所有權同經營權是可以適當分開的”。“兩權分離”的提出，為企業承包經營責任制的實行和推廣提供了理論支撐。在第二步“利改稅”推行效果不明顯后，承包經營責任制取而代之。

1987年黨的十三大報告明確提出：承包、租賃等多種形式的經營責任制，是實行兩權分離的有益探索，應當在實踐中不斷改進和完善。此后，承包制迅猛推廣開來。

但企業承包制在實行過程中也存在許多異議。由于信息不對稱、企業承包人談判能力不同，人為地造成了企業的發展不均。從實際結果來看，企業采取短期行為的做法越來越普遍。1988年治理整頓開始后，我國經濟增速下滑，市場疲軟，企業銷售不暢，“三角債”問題嚴重。到1991年末，國營企業出現了明虧、暗虧、盈利各占三分之一的“三三制”。經營困境如此，企業的承包制也就推行不下去了。

從這一時期我國國有企業的改革歷程來看，其主要著力點還是我們黨在傳統社會主義計劃經濟體制下，逐步引入并擴大市場機制的改革。改革效果雖有目共睹，但改革之路卻充滿艱辛。東歐劇變、蘇聯解體的慘痛教訓警示我們黨，決不能走“全盤西化”的歧路；同時“開弓沒有回頭箭”，試圖重回計劃經濟的老路也已絕無可能。我們黨不可能在計劃與市場的爭論中永遠躑躅、徘徊下去。盡快明確我國社會主義經濟體制的改革目標，以深化各方面改革包括國有企業改革，已是形勢發展對我們黨提出的迫切要求。

★ 改革新階段：制度創新

1992年初，鄧小平發表了南方談話。是年秋天，我們黨召開第十四次全國代表大會，確立了社會主義市場經濟體制的改革目標。以此兩件大事為標志，我國改革開放和社會主義現代化建設進入新的發展階段。

在社會主義市場經濟條件下，該如何推進國有企業改革？

2003年，國務院國有資產監督管理委員會成立（資料圖片）

1992年7月，國務院公布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》。該條例根據兩權分離的思路明確了企業經營權、企業自負盈虧責任、企業和政府的關系、企業和政府的法律責任等問題。但是，人們很快就發現，在經濟體制和宏觀經濟環境沒有轉換的情況下，僅靠企業內部轉換機制，難以達到改革的預期目標。

社會主義市場經濟體制目標的確立，計劃、財稅、投資等宏觀體制的變革，為進一步探索國企改革提供了制度基礎。1993年6月，由國家經貿委牽頭，有13個部門22位同志參加的現代企業制度調研組，在中央財經領導小組辦公室指導下，進行了廣泛調查研究。他們對14年來的企業改革，逐項理了一遍，先提問題，再找出路。調研組與100多個單位座談，聽取了近300位老同志、專家學者、實際工作者和企業家的意見，經過八易其稿，寫出了《建立與社會主義市場經濟體制相適應的現代企業制度》的調研報告，供中央參考和決策。

建立現代企業制度的改革思路為中央所充分肯定。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，正式將“現代企業制度”寫入文件中。《決定》鮮明地提出建立現代企業制度的問題，在企業改革的思路上向前邁進了一大步。但當時的情況卻不容樂觀。虧損一直是困擾國企的一個突出問題。

1994年底，鑒于社會主義市場經濟體制的框架已基本建立，中央決定從1994年底到1996年底，開展全國現代企業制度試點工作。兩年試點期間，國有大中型企業仍處境困難，效益不斷下滑。

1996年和1997年之交，是國企改革一個重要的歷史節點。亞洲金融危機爆發，促使中央加強研究經濟發展風險的防范工作。其次，僅有數年就要迎來新的世紀，能否搞好國企改革，關乎20世紀末我國社會主義市場經濟體制能否初步建立。當時中央領導人生動地比喻說，一場好的球賽，同主力隊員、明星隊員的表現關系甚大。在社會主義市場經濟中，國有企業特別是國有大中型企業就處于“主力隊員”“明星隊員”的地位，一定要使它們充滿生機和活力，發揮好主導作用。再次，中國要參與經濟全球化，必須有自己強大的企業。在國際市場競爭的風浪中，大型企業和跨國公司是經濟上的“航空母艦”，我們應該通過國企改革，努力形成和發展壯大一批中國式的跨國公司。

企業改革的深入探索，國內國際形勢的深刻變化，使得當時黨中央在國企改革問題上又有了新的認識：國有企業必須搞好、必須“抓大放小”、建立健全社會保障制度、組建企業集團。1996年，國家重點抓了300戶大企業，1997年擴大到512戶。

鑒于國企改革的極端重要性及其面臨的嚴峻形勢，1997年9月，黨的十五大報告中提出：力爭到本世紀末大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度，經營狀況明顯改善，開創國有企業改革和發展的新局面。黨的十五屆一中全會進一步確認了3年改革與脫困的目標。提出用3年左右的時間，通過改革、改組、改造和加強管理，使大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，力爭到2000年底大多數國有大中型骨干企業初步建立現代企業制度。

在黨中央、國務院統一部署下，名列虧損榜首位的紡織行業，首先被確定為改革脫困的突破口。按照“鼓勵兼并，規范破產，下崗分流，減員增效，實施再就業工程”的改革思路，改革脫困戰役全面打響。隨后，通過停止重復建設，關閉“五小”，淘汰落后產能、打擊走私、債轉股、增資減債、技術改造、成立中央企業工委等一系列配套舉措，使攻堅戰向縱深發展。

經過3年鏖戰，到2000年底，國有企業呈現出嶄新的面貌，“三年脫困”的預期目標基本實現。經過市場風浪洗禮的國有企業特別是大中型企業，已進行了脫胎換骨的改造，初步建立起現代企業制度。至此，打造社會主義市場經濟第一競爭主體的歷史性任務初戰告捷，國有企業以新的姿態站在了新的起跑線上。

★ 新世紀：國資監管

在我國社會主義市場經濟體制初步建立，并成功加入WTO的情況下，我們黨提出了新型工業化戰略。同時，黨的十六大報告也對進一步深化國有資產管理體制改革作出了總體部署，提出要建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。

黨的十六大后，中央和省、市（地）國有資產監管機構的設立，較為順暢地實現了所有權與經營權分離，改變了過去“九龍治水”的管理體制，從組織上實現了“政資分開”，體制上實現了“政企分開”。國有資產管理體制的改革，是國企改革進程中非常關鍵的一步，標志著國企改革開始朝著更高的層次邁進。

2003年秋，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出要“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障”。這標志著我國的經濟體制改革進入了完善社會主義市場經濟體制的新階段。《決定》關于股份制和產權的新提法引起了社會的強烈關注。《決定》強調要大力發展混合所有制經濟，實現投資主體多元化，使“股份制成為公有制的主要實現形式”。這一提法為國企改革明確了方向。《決定》認為，“產權是所有制的核心和主要內容”，要建立“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度。現代產權制度的提出，無論對公有制經濟還是對非公有制經濟的發展，都是一個極大的促動。從公有制經濟的角度來說，它是對現代企業制度這一理論探索的繼續與深化。

2015年9月28日，由中國南車集團公司和中國北車集團公司重組合并而成的中國中車集團公司正式宣告成立（資料圖片）

國務院國資委與地方國資委的設立，加之《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》的出臺，為后續的體制改革和國企改革提供了制度保障，也大大加快了國有企業的發展步伐。2003年下半年，我國出現了重化工業投資的熱潮。在原材料、能源等產業鏈上游處于優勢地位的國有大中型企業，利用這次難得的發展機遇，努力做大做強自己。國務院國資委按照中央的部署，確立了當時工作的兩大目標：一是從2004年開始，用3年左右時間建立起新的國有資產監管體制的基本框架，提高國有資產監管的有效性；二是按照黨的十五屆四中全會提出的要求，到2010年基本完成戰略性調整和改組，形成比較合理的國有經濟布局和結構。為更好地促進國企發展，2006年12月，國務院辦公廳轉發國資委《關于推進國有資本調整和國有企業重組指導意見》，明確了我國國有資本調整和國有企業重組的五大主要目標。

當時，由于國有企業公司化改革未全部完成，國有資本布局未調整到位，加之政府職能轉變滯后，這就使國有企業改革，顯現出長期性、艱巨性、復雜性的特點。

在國資監管體制確立以后，我們不難發現，國有大企業特別是央企，無論是從國資布局還是在公司治理結構上，總的趨勢是正在朝著社會主義市場經濟要求的方向前進。到2012年5月，全國國有企業改制面超過90%，中央企業及其下屬企業改制面由2002年的30.4%提高到72.1%。我國已經出現了一批在國際上具有相當影響力和競爭力的國有大型企業。同時，國企在快速發展中也積累了一些亟待解決的問題，這也是下一步我國國企改革的一個重要背景。

★ 新時代：全面深化改革

2012年黨的十八大后，我國開啟中國特色社會主義新時代。國有企業改革同其他領域的改革一樣，在新發展理念的指導下，進入到全面深化改革階段。

如前所述，國有企業在取得巨大成就的同時，也存在一些亟待解決的突出矛盾和問題，主要是：一些企業市場主體地位尚未真正確立，現代企業制度還不健全，國有資產監管體制有待完善，國有資本運行效率需進一步提高；一些企業管理混亂，內部人控制、利益輸送、國有資產流失等問題突出，企業辦社會職能和歷史遺留問題還未完全解決；一些企業黨組織管黨治黨責任不落實、作用被弱化。面向未來，國有企業面臨日益激烈的國際競爭和轉型升級的巨大挑戰。

按照問題導向，習近平總書記強調，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。兩個“一以貫之”，是習近平總書記對當前國有企業改革的明確要求，為國有企業在全面深化改革中堅持黨的領導、加強黨的建設、堅定不移做強做優做大指明了方向。這一時期的國資國企改革表現出以下幾個特點：

分類改革，向重要行業和關鍵領域集中。習近平強調：“要立足國有資本的戰略定位和發展目標，結合不同國有企業在經濟社會中的作用、現狀和發展需要，根據主營業務和核心業務范圍，將國有企業界定為商業類和公益類。”隨著國企國資分類改革的深入，國有資本進一步向重要行業和關鍵領域集中，目前國有資本在軍工、電信、民航、能源等領域占比達90%以上；

戰略重組，向優勢企業集中。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國日益走近世界舞臺的中央。為更好地體現資本的國家使命，提升資本效率，勢必要根據國家戰略需要加大國有資本重組力度，向優勢企業集中，進而打造世界一流企業。2003年國務院國資委成立時，監管196戶央企。截至2018年1月底，隨著中核建團和中核建集團的重組，國資委監管的企業戶數調整至97家。

處置“僵尸企業”，退出過剩產能。在推進供給側結構性改革中，去除過剩產能，中央要求抓住處置“僵尸企業”這個牛鼻子，規范市場秩序，有效降低金融風險，促使資源向收益更高的部門流動，為“三去一降一補”其他任務提供相對寬松的環境，同時促進新技術、新產業的培育成長。截至2016年，全國國資委系統共清理退出“僵尸企業”4977戶，涉及資產4119.9億元；共退出鋼鐵產能4230萬噸，退出煤炭產能20629萬噸；

全力強筋健骨，優化企業內部布局。目前國有企業特別是央企大而不強的問題比較突出。企業體量雖大，但屬于“虛胖”，管理層級多、法人戶數多，這一直是國企的“老大難”問題。優化國有資本布局，降本增效，先要大力“瘦身健體”。 2016年，中央企業累計減少法人2730戶，扭轉了戶數年年增加的態勢，減少管理費用、人工成本125.7億元。

現在，逐步成長起來的中國國有企業正在走向世界，其業務逐步由能源、礦產資源開發拓展到高鐵、核電、特高壓建設運營等領域，國有資本在推進“一帶一路”建設，引領經濟全球化方面正發揮越來越重要的作用。

總之，我國國有企業作為國之重器，在40年的風風雨雨中走出了一條浴火重生之路。改革從最初的放權讓利，摸著石頭過河，到后來的頂層設計，注重改革措施的系統性、耦合性，其改革正呈現出從自發到自覺的歷程。在中華民族由站起來、富起來到強起來的歷史性飛躍中，國有企業、國有資本始終堅持黨的領導，服從國家的戰略需要，不斷增強國有資本的活力、控制力、影響力、國際競爭力和抗風險能力。我們相信，作為中國特色社會主義新時代理論創新和實踐創新的重大命題，國企改革將繼續在全面建設社會主義現代化國家新征程中續寫出新的歷史篇章。