“三權分置”背景下土地流轉的權能及實施路徑研究

張華山，周現富，楊 飛

(中國電建集團貴陽勘測設計研究院有限公司，貴州 貴陽 550081)

0 引 言

伴隨著我國城鎮化進程快速推進，中國城鄉二元結構不斷消融，農村人口不可逆地向城鎮流動，尤其是農村青壯年人口離開農村、脫離土地向非農產業轉移就業的現象日益加劇，耕地棄耕問題越來越嚴重。2013年底，中央農村工作會議首次提出農村土地“三權分置”的改革方略，目的是保留農戶承包權，流轉土地經營權，積極穩妥推進農村土地向集約化流轉，發展農業產業的適度規模經營和現代化。因為縱觀世界各國農業發展歷程，農地適度集中和規模化經營是提高土地利用率、促進農業現代化發展、增加農民收入的客觀需要和必然趨勢。2014年黨中央國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，首次在國家政策層面明確提出“三權分置”。即“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權?！?015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》指出：“三權分置”是深化農村土地制度改革的基本方向，“堅持集體所有權，落實農戶承包權，放活土地經營權”。 “三權分置”權利體系運轉的基本邏輯是：承包權與經營權分離，農村人口合理流動，促使土地流轉和適度規模化經營，最終通過加強農業科技投入，提高土地產能效率。如果“三權”的權能配置不明確，村集體、承包戶和經營者會朝著有利于各自一方過度解讀土地制度改革。因此，需對土地制度產權的內涵、外延、主體間性、責權利等予以明確界定，才能規范和保障農村土地制度的“三權分置”改革。

1 “三權分置”權利體系結構解析

當代中國社會轉型下的農村人口大量轉移引起農村土地產權關系變化，尤其是在免除農業稅之后，直接解構了農戶承包權和經營權的統一，普遍出現了“兩權分離”。而“三權分置”是在現有的農地物權法律體系確認的權利結構基礎上，新設土地經營權，使農戶在不喪失土地承包權的前提下，引入規模經營主體，“這是農村集體土地產權出現有限市場化的表現，不可市場化的土地所有權和承包權與可市場化的土地經營權相結合[1]?！边@種結合使得農地權利關系結構更加復雜化，產生出多種土地產權關系結構。 “實施‘三權分置’明確界定‘承包權’和‘經營權’，一方面有利于強化對農戶承包權的保護，土地承包權因農戶的集體組織成員身份產生，受到法律的保護；另一方面，對經營權的強調和保護可使土地使用者有穩定的預期，有利于提高土地資源的產出效率。保護承包權以求公平，用活經營權以求效率，實現公平與效率的有機統一[2]。”

“三權分置”改革的前提和底線是堅持農村集體土地所有制，落實集體土地所有權?！稗r村土地制度是農村集體經濟組織制度、農業基本經營制度、農村村民自治制度的基礎。農村土地制度改革牽一發而動全身，必須堅持按照‘守住底線、試點先行’的原則[3]。因此，堅持農村基本經營制度下的土地“三權分置”是主基調，必須堅守。 “三權分置”不是改變土地集體所有的屬性，而是要形成結構合理、平等保護的土地權利新格局，充分發揮各自的職能和功效，相對應的權利體系會發生重構。

一是，堅持農村土地集體所有權不動搖?！叭龣喾种谩笔菍ΜF行農地制度的繼承和發揚，能在新時代更好地實現公平與效率的有機統一。落實農村土地集體所有權，可以強化村集體對土地的知情權、監督權和保護功能，以此來保護土地資源和集體財產，防止閑置和浪費土地資源，避免改變土地的農業用途，規避集體對承包戶的“擠壓”及對經營者的“干預”[4]；同時，在農地交易過程中，由于農戶所獲取信息的碎片化而處于弱勢的談判地位，村集體經濟組織成作為其成員“天然的代理人”，一方面在與市場對接和交易中能夠為農戶爭取最大化收益，另一方面作為所有權人能夠進行土地整理，提高租金收益水平[5]。

二是，穩定農戶家庭承包權不改變。農村土地承包權是農村集體經濟組織成員享有的權利，可以依法承包本集體經濟組織發包的土地，以家庭戶為承包單位，農戶享有獲得、繼承、退出等各項權能，土地被征收征用時，承包戶依法有權獲得補償補助費。農戶家庭承包權實質是一種集體經濟組織內的身份權利，并且具有壟斷性，只要是本村集體組織成員身份，自然就享有土地承包權，一般通過出生、婚嫁等方式獲得身份資格。為保障公平公正，每個集體成員都享有平等的承包權，任何組織和個人都不能代替農戶取得土地承包權?！叭龣喾种谩备母镏暗耐恋爻邪洜I權是一種混合性的權利，它是以村集體經濟組織成員的身份權利為基礎，具備身份性，承擔著土地的社會保障功能，同時也包含著以土地為客體的純粹的財產權利，“身份性和財產性的內在沖突導致土地承包經營權難以市場化流轉，妨礙農地資源的合理配置和有效利用[6]?！币櫦稗r戶權益不受損害，只能通過農戶自愿流轉，將身份性權利保留于土地承包權，從而釋放出土地經營權。

三是，激發土地經營權活力。農村集體土地經營權最初由原承包戶自然取得，承包戶通過承包合同取得了土地的承包經營權，并依法采取轉包、出租、轉讓、入股、抵押、擔保或者其他方式進行流轉，新的經營主體簽訂流轉合同以契約形式取得土地的經營權，體現了配置農地資源時的市場作用，具有社會性、有償性和流動性等特點[7]。經營權兼具財產性權利和非身份性權利，前者體現了土地的資本功能，一旦取得了就具有排他性；后者擴大了經營主體的類別，不僅僅局限于村集體組織內部成員，也包括外部成員，任何有經營能力和條件的自然人及法人均可以成為經營主體?！叭龣喾种谩备母锏暮诵氖窃谵r戶的土地承包經營權之上建立另外一種“經營權”，或者是將“經營權”從“土地承包權”中分離，該權利以農村土地為客體，在集體土地所有權、農戶土地承包經營權之外，形成針對土地的權利。“三權分置”的重要目的是通過農村土地資源的資本及經營的市場化配置，最終實現土地經濟效益最大化。所以放活經營權，就是實現土地生產要素的市場化，體現財產功能，提高土地資源配置效率，提高財產性收入的比重。

2 水電工程移民安置土地流轉的權益分析

水電工程移民安置，尤其有土安置是一個復雜的、系統性的調整、重建的過程，以搬遷安置和生產安置為核心的移民安置。近年來，其創新了多種方式，已不僅僅局限于調劑土地，先后形成了土地入股、逐年補償、社會保障等新型安置方式。實踐表明，為移民配置適量土地并不能保證其長遠發展，尤其是在耕地資源稀缺、耕作質量較差、生態環境脆弱的貴州來安置水電移民。貴州省結合實際情況，提出了“大分散、小集中安置”、“城鎮化安置”、“長期逐年補償安置”3種主要的安置方式，從政府主導、移民個體主導，最終以“政府引導與農戶自主協商相結合的土地流轉方式”進行有效安置，效果較好。

2.1 政府主導下的移民安置土地流轉

貴州實行“增人不增地，減人不減地”的土地承包政策。該政策將人口與村集體土地承包關系固化，承包期內不再根據人口的變動重新調整承包地，打破了村集體成員天然擁有集體土地的權利。但政府主導的土地流轉方式仍然以土地集體所有為前提，移民與安置地農戶之間只是土地承包經營權的轉移。魯布革、東風和天生橋二級水電站的移民安置流轉土地均是在政府主導下完成的。安置地政府負責將村集體的土地流轉給移民，遷出地政府向安置地政府支付各類補償補助費。

政府在移民安置中扮演著“強干預”的角色，農戶自愿流轉的意愿不強，而是依靠行政權力進行土地流轉，地方政府和村集體擁有較強的土地流轉權力。隨著市場經濟發展和農戶土地權益意識增強，政府主導的土地流轉漸趨困難；但是，農地流轉實現規模化經營和效益是“三權分置”改革的一個目的。農地規?；洜I需要流轉整合大量土地，實行集中連片經營，國家肯定和鼓勵土地的規?；洜I，土地流轉規?；洜I將不可避免成為地方政府的政績工程。因此，政府主導應向政府引導轉變，政府引導的土地流轉在今后的土地經營權變更中將發揮積極作用。

2.2 農戶個體主導下的移民安置土地流轉

2001年頒布實施的《貴州省土地管理條例》規定：土地補償費支付給農村集體經濟組織或者村民委員會……農村集體經濟組織或者村民委員會未能調整其他土地給農民且又未解決農民生活出路的，應當將不低于80%的土地補償費一次性支付給被征地農民用于發展生產、自謀生活出路。據此，洪家渡、引子渡、構皮灘水電站的移民安置，由政府主導的方式，轉變為移民自由對接土地進行分散安置。但在構皮灘水電站移民安置時，各縣政府還是制定了土地流轉的最高限價，土地流轉的指導價一般低于國家審定的土地補償標準，供移民自由對接土地時參考。移民自主對接土地提高了移民個體在土地流轉中的自我選擇權，但是也容易導致政府監管缺位，移民與安置地村集體經濟組織、農戶“合謀”的行為，造成土地流轉不規范，套取土地補償費；而土地流轉合同對各方權利、責任的界定比較模糊，容易產生土地糾紛，簽訂的土地流轉協議屢屢失約。

隨著市場經濟發展，農村勞動力轉移、農業現代化水平提高，擴大農村土地經營規模成為必然趨勢。土地承包經營權流轉成為發展現代農業的重要環節，土地流轉是通過市場實現土地資源優化配置的現實選擇。在土地流轉的市場交易中，尤其是規模化經營，農戶主導的土地流轉將向政府引導農戶參與的模式轉變。

2.3 土地承包經營權的合法流轉

水電工程移民通過土地流轉落實生產安置，核心在于村集體土地承包經營權的合法流轉，避免土地流轉演變成土地買賣。農村土地承包經營權實際上是一種用益物權，其他任何組織和個體均不能干涉和侵害權利人所享有的物權權利。但是在移民安置過程中，地方政府和村集體經濟組織一定程度上會干預移民戶與安置地農戶之間的土地流轉。土地流轉是安置地農戶依法享有的法定權利，遵循平等協商、自愿有償的原則。承包方依法采取出租、轉包、轉讓、互換等方式流轉土地，土地流轉的收益歸承包方所有；但是簽訂契約的方式與現行的法律法規不同。洪家渡、引子渡等水電站移民與安置地農戶流轉土地的方式就有“土地買賣”的爭議。移民戶與安置地農戶在流轉土地時雖然都簽訂了契約合同，通過私人關系還邀請了雙方認可的見證人，直接進行交易，規避了地方政府和村集體經濟組織的參與，沒有土地流轉前申請發包人同意和流轉后報相關結構備案的環節，以程序簡化的方式，產生了土地流轉行為不規范的結果[8]。

移民此種土地流轉方式產生的一個潛在風險就是移民身份主體性辨識的難度，也就是安置地村集體經濟組織成員身份的變更和認可。因為土地承包經營權是村集體經濟組織成員的身份權。對于外遷安置的移民，在安置地實行屬地管理，移民往往在土地流轉之后還沒有變更戶籍，主要原因就在于移民擔心戶籍從搬遷區遷往安置區之后，失去了原有村集體經濟組織成員的身份權，也就失去了剩余土地的承包經營權，無法繼續享有在移民區剩余的土地資源。這種現象在多個水電站移民安置中普遍存在，因而也就無法獲得安置地村集體經濟組織成員的權利。這種程序倒置相對混亂的邏輯關系，是在“三權分置”土地改革中必須面對和予以解決的關鍵問題，也是破解庫區剩余土地資源流轉和安置地土地流轉瓶頸的題中要義。

2.4 基于“三權分置”的土地流轉關鍵性問題分析

“三權分置”改革產生的權利體系結構以及水電工程移民安置中土地流轉的實踐案例分析證明，必須要充分重視改革背景下土地流轉過程中隱性和顯性的幾個重要社會問題，理論探討和實踐經驗相結合，有效預見和規避風險。即：

(1)各方逐利下的承包戶的經濟社會權益保障問題。目前，土地流轉表現出地方政府追求政績、村干部追求業績和利益、承包戶追求土地租金、經營主體追求利潤的顯著特征，各利益相關者之間追求各自利益的最大化。農地流轉在承包戶流轉意愿時就存在著博弈，比較常見的農地流轉包括自發流轉和規模流轉。目前在土地流轉中影響面廣、影響程度深的就是規模流轉。在水電工程移民集中安置調劑土地時，政府引導的土地流轉體現出工作的規范和高效。農戶在村組織的指導、組織下，通過簽訂流轉合同將土地流轉給自然人或法人。囿于農戶自身條件，在與專業大戶、農村合作社、企業流轉土地時，往往處于不對等的地位，承包戶的主體性地位可能會受到不公正對待。有時在地方政府和村集體組織指導下達成的價格，事實表明無法體現出土地在市場中的真正價值，難以充分實現承包戶的經濟權益。

(2)土地流轉方式多樣缺乏相應保障的問題。農地承包戶的經營權轉讓，實質就是一種土地流轉，在“二權分離”時期，土地流轉發展的方式多樣，包括土地轉包、轉讓、托管、入股、出租等。隨著經濟社會發展，尤其是“資源變資產、資金變股金、農民變股民”三變新模式開創的“三農”發展新局面之后，土地入股更是當前土地流轉的重要方式。作為一種投資方式，無論是村集體組織成立農村合作社還是土地入股公司，土地入股可以給農戶帶來穩定收益，但是也會讓農戶承擔較大的市場運營風險。

(3)履約合同失約的問題。土地流轉中農戶承包方和經營方的利益訴求不同，如果沒有合理有效的利益訴求機制和表達渠道，任其積壓可能產生種種社會矛盾。一個突出表現就是規?；洜I需要大規模的投資和較長穩定的經營周期，而農戶更希望簽訂靈活的土地流轉合同，減少流轉年限。農地流轉作為一種市場現象，一般由市場進行自由調節，但在當前的流轉過程中，政府行政干預較多，如政府為追求政績而進行政府定價，干預雙方的自由流轉，在流轉雙方都是追求利益最大化的“理性經濟人”的情況下，流轉雙方違約的情況就普遍發生[9]。所以，在土地流轉經營權轉移中，由于行政干預、村集體組織不公開操作、合同失范等因素，增大了流轉合同失約的風險。

3 完善土地流轉實施路徑的建議

從“兩權分離”到“三權分置”，其實是基層實踐倒逼經營權獨立出來，也是更好服務于土地流轉的客觀要求。雖然各主體間的權利生成體制不同，但是各自行使權利的邊界和內容很明確。各主體間通過主張自己的權利，并建立相互制約和監督機制，能夠有效保障各方權益。

3.1 修改完善與土地密切相關的法律法規

農村土地“三權分置”關系到土地的承包、管理、流轉、抵押等，與之相關的多部法律法規有《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等，通過修改調整一系列相關的法律法規來賦予土地承包權和經營權的法律地位。目前，土地承包經營權分離為承包權和經營權，尚屬于中央和國務院政策創新范疇，缺乏法理依據。只有通過對現行法律法規做出相應修改和調整，為推行農村土地“三權分置”改革提供必要的法治保證，才能在法理層面為“三權分置”做好頂層設計。

3.2 建立健全土地流轉的規范機制

“三權分置”應對相關權利進行清晰的界定：首先要推進土地承包經營權確權登記頒證工作，目的是為了建立土地承包經營權登記制度。分離后的土地承包權和經營權擔負了不同的權利功能，為二者制定合理可行的流轉規則。其次，對于土地承包權的流轉，要穩定土地承包關系的基礎性地位，嚴格將流轉對象限定為本集體經濟組織成員，不得以抵押、擔保、入股等方式進行流轉。對于土地經營權的流轉，要鼓勵和支持向本村集體經濟組織以外的新型農業經營主體流轉，重點規范抵押和入股兩種流轉方式；同時，有效防范經營權流轉帶來的承包權虛化效應[10]。最后，維護好土地承包權和經營權的利益協調，理性經濟人必定存在利益不一致甚至有引起沖突的可能性。因此，厘清三方的角色定位，合理界定各自的責任、權利和利益，以防止出現“經營權一權獨大、符號化所有權、虛化承包權”的問題。

3.3 政府加強監管服務，構建土地流轉服務體系

土地流轉實現規?；洕鸵幠；б?，一個有效途徑是引入經濟資本。目前“資本下鄉”是實現農業現代化的有效方式。通過引入現代化生產要素和經營模式，實現農業規?；洜I。地方政府通過監督和監管對資本的逐利性進行合理約束，對于經營主體的經營權，地方政府需履行職能，對經營方的資本準入、履約保證、生產經營能力、風險防范措施等進行嚴格的監管，以減少流轉合同失約的風險。同時，資本下鄉追求利潤最大化，在政府加強監管服務的引導下，應更有效地履行社會責任，與土地所有權人和土地承包戶共建風險共同體，形成土地流轉履約保證保險機制，防范土地流轉失約風險。“三權分置”改革背景下的土地流轉，要求政府轉變角色定位和職能，從土地流轉的直接參與者變成監管服務者，制定出完整規范的土地經營權流程程序，明確職責、規范契約合同，建立土地流轉糾紛化解機制，為農戶經營權的變更提供服務。

4 結 語

“三權分置”改革是在農村基本經營制度下“兩權分離”架構下的深化和延伸，目的是在堅持集體土地所有權的前提下，把土地承包經營權分置為農戶承包權和土地經營權，形成所有權、承包權、經營權三權分置并行的權利結構。制度創新必然使得權利主體增多，并且互動關系復雜化，既產生增量利益，也蘊含制度創新風險。所以土地制度改革過程中，準確構建農村土地的權利體系，清晰界定所有權、承包權和經營權的權利性質和權能尤為重要。于此同時，要識別土地流轉規程中農戶主體性缺失，各方逐利導致的契約違約等風險。土地流轉失約使得承包戶無法獲得流轉租金，這也違背了放活經營權的初衷。為了保障農地流轉各方權益，尤其是承包戶利益，防止失約風險發生、進行有效防范，國家應從法律法規層面在法理上予以明確，規范體制機制，基層政府應強化土地流轉合約的約束力，加強土地流轉監管和服務，最終構建公平和效率兼顧的農村土地流轉新秩序。