軍民融合資源共享機制創新試點研究
——基于綿陽科技城的調查分析

2018-03-29 08:45:02胡國洪

四川冶金 2018年5期

胡國洪王斌，王敏

(1.中國(綿陽)科技城管委會，四川綿陽 621000；2.中國(綿陽)科技城戰略發展研究中心，四川綿陽 621000；3.四川工商職業技術學院，四川成都 611830；4.四川省經濟和信息化委員會，四川成都 610015)

軍民融合資源是綿陽科技城實現創新驅動發展的物質技術基礎和戰略資源。作為國家科技城，綿陽有著技術密集、人才密集、資本密集和設備先進等顯著優勢，現有的18家國家級科研院所和28名院士全部集中在國防科技工業領域，近1000名享受政府特殊津貼專家和23萬余名專業技術人才大多集中在國防軍工單位，國家重點實驗室、工程技術研究中心、企業技術中心等各類創新平臺絕大多數都與軍民融合密切相關。充分發揮軍民融合資源開放共享的特殊優勢，建立促進資源開放共享的激勵機制和統籌管理機制，推進軍民融合資源有效利用和統籌發展，對于提升區域自主創新能力，實現從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉變，加快建設綿陽西部經濟強市、全省經濟副中心具有重要意義。

一、軍民融合資源共享的基本內涵

軍民融合資源是指適用于軍口與民口兩個領域開發利用的設施設備、標準、人才、信息等各類要素資源。從物理特征和功能用途上看，主要分為五個大類：

(一)科研生產設備設施。主要是用于科研生產分析、物理性能測試、計量、工藝試驗、特種檢測、電子測量、計算機及配套等科學儀器設備和進行核試驗、動力試驗、物理環境試驗、自然環境試驗、飛行試驗、車輛試驗、風動試驗等各類試驗的重大試驗設施。

(二)重大基礎設施。主要包括機場、道路、航空、航天等交通基礎設施，網絡和通信技術設施，氣象基礎設施以及用于戰備物資倉儲、軍供保障、公共安全、社會服務等方面的大型基礎設施。

(三)信息資源。主要包括軍民兩用技術研發與二次開發需求、軍民兩用技術成果轉化需求、軍民兩用人才需求、軍民融合企業以及文獻資料數據庫等各種服務于國防建設和國民經濟發展的資料信息。

(四)標準資源。主要是指適用于軍民兩用技術研發與生產的技術標準、產品標準和質量標準。

(五)人才資源。主要是指能夠服務于“軍口”“民口”發展需要的各類創新創業人才、技術人才、管理人才以及其他人才。

軍民融合資源共享是以實現資源優化配置、高效利用為目的，促進“軍口”“民口”兩個領域各類要素資源統籌開發利用、開放共建共享。在國家政策的大力支持下，近年來民口領域設備設施、信息、標準、人才等資源基本實現了開放共享。因此，本文中軍民融合資源共享主要是指以軍口為主體的管理單位將科研設施與儀器、需求信息等資源向全社會開放共享。

二、軍民融合資源共享的制度約束與瓶頸制約

受制于國防軍工保密等特殊性因素制約，軍口資源開放共享無論在廣度、深度還是實施效果上均較民用領域存在較大差距，軍民融合資源開放共享的瓶頸約束主要在“軍口”方面。

(一)軍工部門開放共享意識薄弱。一是國防科研院所、軍工企業等軍工單位作為我國國防科技工業體系的主體，承擔國防建設的重要任務，其所持有的重大科研儀器、場地設施等軍工資源首先用于滿足軍工科研生產需求，對開放共享的主觀意愿并不強烈，開放共享的意識還很薄弱。二是軍工科研生產任務急、時間緊，設備設施使用的時間分布上呈現波動性和不確定性的典型特征，在開放共享相關設備設施，特別是特種設備設施后，如何應對臨時、緊急任務成為軍工單位不愿開放共享的普遍焦慮，導致軍工單位不愿意共享。[1]三是軍工單位設備購置、設施建設多以型號任務需求為牽引，更多考慮專用性及其產出成果的特殊價值，對其通用性和軍民兩用性考慮不足。

(二)軍工設施設備的特殊性限制。一是技術參數等信息的保密性要求限制設備設施開放共享。由于軍工科研設施設備直接服務于國防科研成果。設備設施型號、相關參數信息以及測量、檢測后所形成的相關數據往往與其研制對象的屬性、內容密切相關，具有很強的保密性，一旦公開或者泄露，可能造成研究對象相關信息泄露，甚至直接威脅國防安全。[2]二是設備設施的稀缺性導致開放共享成本較高。在軍工領域，許多軍工設備設施都是為特定任務購置或建設的，無論在設備設施本身的性能、精度和可靠性方面，還是在保養、維修和維護上都有著更高、更嚴格的要求，共享使用的經濟成本遠遠高于普通設備設施。

(三)現行軍工資源管理制度的約束。一是當前軍民融合資源仍存在一定程度的分割現象，尚沒有針對國防重點實驗室與國家重點實驗室、軍工重大實驗設施與國家重大科技基礎設施開放共享的管理辦法和具體措施。二是現行保密管理要求限制了軍民兩用高精尖設備設施的開放共享。在現有儀器設備保密管理和軍工單位保密管理制度下，很多單位為了避免出現保密問題，寧愿設備閑置，也不愿意對外開放共享。三是國防科研院所現有儀器設備管理制度束縛了儀器設備設施等軍工資源的效能發揮。在現有制度下，國防科研院所多采用將全部檢驗檢測工作交由專門的檢驗檢測部門實施，重點儀器設備只能專管人員操作，導致大量檢驗檢測任務積壓以及技術研發與測試兩個環節觀念的脫節，制約資源效用的發揮。

(四)開放共享的激勵機制缺失。受傳統管理體制的影響，軍工單位激勵機制大多與型號任務掛鉤，“開放共享與否”、“開放效果如何”均與軍工單位、部門以及相關員工的績效沒有關系，導致軍工單位自上而下對開放共享的積極性和主動性不強。另外，盡管部分軍工單位有意推進軍工設備設施開放共享，但也往往因為激勵機制不到位，主動服務意識不強，僅將該項工作作為一項既定任務來推動，不會主動宣傳推介其擁有的設備設施，往往停留在“等客戶”層面。

三、綿陽科技城推進軍民融合資源共享的現實基礎

綿陽是國家批準建設的國家科技城和以軍民融合為主要任務的全面創新改革試驗區，擁有我國重要的國防科研生產基地和技術人才，在推進軍民融合資源共享方面具有資源、政策等一系列基礎優勢。

(一)擁有豐富的資源優勢。綿陽是我省的駐軍大市、兵源大市、復轉軍人安置大市，現有團以上駐軍單位48個。同時，擁有中國工程物理研究院、電子九所、兵裝58所、中航發624所等18家國家級科研院所以及西南科技大學等多所參與國防科研任務的高等院校，在物理學、力學與數學、化學與材料、信息科學與電子工程、空氣動力學等領域建成了一批具有獨特優勢的國家重點實驗室和重大科學裝置，并聚集了28名兩院院士、近千名享受政府特殊津貼的知名專家以及23萬余名專業技術人才，為軍民融合資源開放共享奠定了良好基礎。

(二)擁有優越的政策支持。綿陽是我省開展國家全面創新改革試驗的核心區，是推進軍民融合改革創新的“排頭兵”，擁有一系列先行先試的“特權”。[3]在政策支持方面，國家將綿陽科技城納入國家自主創新示范區管理序列，支持比照執行北京中關村先行先試政策，批復同意科技城建發展規劃。四川省政府下放19項省級經濟管理權限，為綿陽科技城“量身定制”十條支持政策措施。綿陽市級層面圍繞人才激勵、協同創新等內容出臺了20余項政策措施。國省市三級政策體系的健全完善為綿陽科技城軍民融合資源開放共享提供了優越的政策環境。

(三)擁有實踐的經驗基礎。綿陽是較早探索軍民融合資源共享的地區。早在2011年就在科研生產領域啟動了資源開放共享的探索，率先在國防科研院所與軍民融合企業之間嘗試建設大型科學儀器資源共享服務平臺，當起了企業與科研院所的“紅娘”。在此基礎上，2016年又依托四川省分析測試中心、國家軍民兩用技術交易中心(綿陽市生產力促進中心)，啟動了四川軍民融合大型科學儀器共享平臺建設，集聚價值36億元的3000多臺套特色儀器設備，形成1萬多項指標檢測能力，為1127家企業提供服務4000余次，成功促進10余項創新成果轉化。該項實踐也成為首批在全國推廣實施的全面創新改革經驗，也為其他領域資源共享提供了參考借鑒。[4]

四、綿陽科技城深化軍民融合資源開放共享的重點方向

黨的十九大以來，習近平總書記多次強調，推進軍民融合深度發展要始終堅持融合共享，加快資源要素的軍民互動，實現相互支撐、有效轉化。綿陽科技城推進軍民融合資源共享要從需求側和供給側同步發力，在經濟建設中貫徹國防需求，在國防建設中合理兼顧民用需要，以科技協同創新、基礎設施共建、技術標準共用、人才培養使用、信息資源共享為重點，促進要素交流融合，推動軍民資源共享，為全省軍民融合深度發展提供支撐和經驗借鑒。[5]

(一)深化軍民科技創新資源開放共享。從外在表現上看，軍民科技創新資源開放共享通常有兩條路徑：一是建立開放共享公共服務平臺，以提供市場化、專業化服務實現資源共享；二是推進政產學研合作，以軍民科技協同創新為紐帶，帶動資源開放共享。在公共服務平臺方面，綿陽科技城應在現有大型科學儀器共享平臺基礎上，持續推進平臺擴容和機制完善，分類推進具備開放條件的軍工重大實驗設施、大型科研儀器等向社會開放，健全完善常態化開放共享和技術服務機制，力爭到2020年建成國家級軍民融合資源共享平臺，成為全國軍民融合資源開放共享服務標桿。在推進協同創新方面，要加快推進“為我所有”向“為我所用”的思路轉變，在持續爭取國家在川布局軍民科技協同創新平臺建設的同時，要加大力度支持在綿陽國防科研院所、軍工企業聯合省內外科研院所、高等院校、企業，以軍建民用、民建軍用、軍民共建共用等方式，建設一批具有軍民融合特征的重點實驗室、工程實驗室、工程(技術)研究中心、產業技術創新聯盟等協同創新平臺，深入探索軍民融合科技創新區域合作新模式。

(二)推進重大基礎設施共建共享。重大基礎設施共建共享不僅包括民用基礎設施為軍所用，也包括軍用基礎設施向民間開放，重大基礎設施軍民一體化建設。綿陽地處四川盆地的西北部，既是成都平原的北大門，也是聯系川西北、川東北以及陜甘地區的樞紐城市，無論在軍事上，還是在經濟區位上都占據重要位置。加強軍民重大基礎設施共建共享既符合綿陽實際，鞏固提升區域經濟建設和國防建設的整體支撐能力，也有助于充分發揮綿陽資源優勢，以更快速度打造基礎領域軍民深度融合“綿陽樣本”。因此，綿陽科技城應按照軍需與民用一體、平時與戰時銜接、經濟與戰備兼容的原則，結合在電子信息、導航定位等領域的產業優勢和基礎資源優勢，積極推動交通運輸、空天空間、測繪地理、通信、氣象等領域統籌規劃、共建共用，實現與國防密切相關的重大項目貫徹國防要求全覆蓋。在交通運輸方面，以城際鐵路、高速公路為骨干，普通國省干線公路、支線通用機場為支撐，建設軍民融合交通運輸網絡。在空天空間方面，支持軍地空間基礎設施、空間信息系統融合發展，同步開展地面系統建設和典型應用示范，帶動衛星遙感、通信廣播、導航定位、異地空間目標監測等技術資源共享共建以及推進通用航空低空領域開放試點。在地理測繪方面，爭取開展軍地聯合測繪試點，推動地理信息資源一體化建設。在通信基礎設施方面，促進軍地光纜線路共建共享，統籌優化布局軍民共用寬帶信息網絡布局，推動軍民兩用移動通信網絡升級。在氣象基礎方面，統籌建設軍地氣象綜合觀測站網，推動軍民兩用人工影響天氣和軍地空間天氣監測、預報預警、信息網絡建設。

(三)推進軍民兩用標準互通共用。充分發揮科研院所、軍工企業在部分領域標準制定的主導地位，積極推進軍民標準通用化試點。在推進機制方面，探索建立軍地協同的軍民標準化協調機制，共同參與和推進軍民標準互通共享，組織開展軍工行業標準清查，制定立改廢清單，引導軍工單位參與國家相關專業標準制修訂工作。在推進領域方面，推動軍民計量資源互通共享，重點圍繞物聯網、導航定位、無人機、制造業“四基”等領域研究建立共同計量基準，加快現有技術標準的修訂對接，推動制定新的互通共用的技術標準、產品標準和質量標準。[6]在平臺建設方面，探索構建軍民標準通用化服務體系，發揮國防計量技術機構專業優勢服務國民經濟建設，吸收其他計量技術機構服務國防科技工業發展，積極爭取建立標準驗證檢驗檢測點、技術標準創新基地(創新中心)、國省級產品質檢中心以及標準信息服務平臺、計量技術公共服務平臺、標準物質資源共享平臺、檢驗檢測認證公共服務平臺等多層次、多樣化的平臺體系。

(四)推進軍民人才資源互通共享。充分利用在綿高等院校、科研院所、軍工企業教育資源特色優勢，提升軍事人才培養使用質量，完善軍地人才雙向流動，推動軍隊退役人才開發利用，組織開展軍地人才培養使用機制創新試點。在人才培養方面，實施軍民融合創新人才培養工程，鼓勵支持綿陽高校資源向軍事人才培養開放，支持綿陽中學“中國空軍青少年航空學校”、西南科技大學國防學院等學校，培養軍民兩用人才，深入開展國防宣傳教育，進一步完善軍民融合的人才培養使用體系。推進建立軍民融合新型智庫，開展專業化人才培養和戰略咨詢。大力開展退役軍人職業技術培訓、素質能力培訓和各種職業資格培訓，推動軍隊退役人才開發利用。在人才使用方面，組織實施軍民融合人才專項計劃，支持國防科研院所和軍工單位科技人才在綿創業創新。實施退役軍人再就業工程，制定完善鼓勵軍隊退役人才自主創業和就業的相關政策，鼓勵退役軍人在綿創業就業，打造特色創業園區。支持從事軍民兩用技術研發的國防重點學科實驗室等研究機構和院所更多吸納軍隊人才，在條件建設、財政投入等方面給予政策傾斜。創新軍地人才交流機制，建立軍民兩用人才數據庫，支持軍工單位、科研院所人才享受地方在人才流動、成果處置、收益分配等方面的政策激勵。

(五)推進軍民融合信息資源開放共享。信息不對稱是軍民融合深度發展的最大制約。近年來，綿陽科技城組織召開專題會、博覽會等多種形式，在推動軍民兩用技術成果轉化對接、融資需求對接等方面做出了大量積極探索，為探索信息資源開放共享試點奠定了良好基礎。下一步應進一步健全信息發布和共享制度，積極探索建立常態化、實體化、專業化的信息資源平臺。一是建立科技需求信息平臺，收集匯總本地區民口前沿技術、先進技術和優質產品等資源信息，集中向軍工單位公開發布；按行業收集武器裝備科研生產需求，經保密審查后，向社會公開發布。二是建立產融需求信息平臺。收集本地區軍民融合企業、項目的融資需求情況，集中向軍民融合銀行和投資機構發布。三是建立軍民融合產業信息平臺，收集匯總本地區從事軍民融合相關的企業、科研院所、高等院校以及承載園區、產業發展等信息，研究發布專業報告，向社會投資提供專業化信息服務。

五、綿陽科技城推進軍民融合資源開放共享的保障措施

針對當前推進軍民融合資源開放共享存在的現實問題，為確保五大試點能夠有序推進，必須進一步深化體制機制改革，進一步優化資源開放共享的制度環境。

(一)探索建立資源共享的激勵機制。深入研究資源所有者、使用者和中間服務平臺的利益訴求，在保障各方合法權益前提下探索建立有針對性的激勵機制，調動各主體參與的積極性和主動性。特別是要著力破解當前軍口單位開放動力不足問題，在法律法規允許范圍內進一步創新激勵方式和措施，引導國防科研院所和軍工單位由行政命令下的被動改革向內生驅動的主動創新轉變，整合各類資源，推動開放共享。[7]結合綿陽科技城的實際，下一步要深入推進大型儀器設備資源共享平臺以市場化方式與相關科研院所、高等院校、企業建立合作機制，開展資源共享有償服務，所得收益按契約方式與合作單位分享。研究制定激勵扶持政策，鼓勵院所、高校、企業所屬的國省重點實驗室、工程技術研究中心、企業技術中心、工業設計中心面向市場創新主體，以聯合研發、資源共享、技術咨詢、智力支持等方式提供有償服務。

(二)建立健全軍民資源整合機制。明確地方軍民融合委作為統籌推進資源開放共享的責任主體，協調推動軍地資源雙向互動、開放共享，并爭取中央同意央屬國防科研院所和軍工企業對于科研生產資源具有一定范圍的自主使用權和收益分配權。同時，充分發揮工業技術研究院、中物院技術轉移中心、四川軍民融合大型科學儀器共享平臺等軍民融合資源共享節點機構的資源整合功能，賦予其建設資源共享平臺和協調利益相關方的職能。

(三)積極創新軍工資源管理機制。突出軍民資源保密管理機制創新，積極推動國防科研院所和軍工單位以項目保密管理和涉密人員管理為核心的保密管理新模式，以可控制對外開放區域為依托，科學調度硬件開發人員和設備資源，將擬對外開放硬件資源和不對外開放資源分開管理，形成設備軍民共用，項目、人員分開，在同一環境下獨立運行兩套設備的運行系統。優化完善軍民融合資源開放共享管理制度，在地方軍民融合委統籌領導下，加強對地方軍工資源全面評估，根據重要程度和用途分類實施，制定具體的開放共享管理辦法，制定和發布共享目錄清單。

(四)持續創新公共服務模式。充分運用“互聯網+”思維，發揮互聯網在生產要素配置中的優化和集成作用，將互聯網科技及其應用領域的創新成果深度融合于軍工重大科研設備的資源共享之中，倒逼國防科研院所和軍工單位轉變觀念，打破資源封閉格局，特別是打破軍工重大設備設施的孤立局面。