大型體育場館建設(shè)PPP融資的法律保障研究

張 坤

(南京體育學(xué)院，江蘇南京 210033)

西方發(fā)達(dá)國家在大型體育場館的建設(shè)、管理和運(yùn)營方面通常會采取向社會融資的方式，其中PPP融資就是被廣泛運(yùn)用的一種融資模式。PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”，在中國被譯作“政府與社會資本合作”[1]。在我國，PPP融資在大型體育場館上的運(yùn)用，多源自舉辦大型體育賽事的需要。2005年南京舉辦第十屆全運(yùn)會時(shí)，就嘗試運(yùn)用包括PPP融資在內(nèi)的多種融資模式來建設(shè)相關(guān)場館，目的是減輕政府的財(cái)政壓力，提高賽后體育場館的利用率和收益率。即使有些場館在賽后出現(xiàn)問題，也可大大減輕政府的壓力。PPP融資運(yùn)用于大型體育場館建設(shè)的高潮，源于2001年的申奧成功。我國在申辦2008年奧運(yùn)會成功后，面臨著需要建設(shè)眾多大型體育場館的局面。為了避免“蒙特利爾陷阱”，我國在大型體育場館的建設(shè)方面，開始探索運(yùn)用PPP等融資模式，例如國家體育場(鳥巢)就是運(yùn)用PPP模式的典型案例[2]。在大型體育場館運(yùn)用PPP融資的案例中，社會資本權(quán)利保護(hù)力度不足、收益率沒有保障等問題是社會資本進(jìn)入大型體育場館建設(shè)領(lǐng)域的主要障礙。因此，在建設(shè)體育強(qiáng)國、發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的當(dāng)下，要激活社會資本參與大型體育場館建設(shè)的熱情和意愿，首先要解決的問題是要進(jìn)行法制建設(shè)，給予社會資本以法律保障。

1 PPP融資對促進(jìn)大型體育場館建設(shè)的意義

1.1 有利于增加供給,降低風(fēng)險(xiǎn)

PPP融資最直觀的經(jīng)濟(jì)效益就是增加資金供給，減輕政府的財(cái)政壓力，化解政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。PPP融資對緩解政府財(cái)政壓力大有裨益，可以吸納大量社會資本和專業(yè)技術(shù)人才投入到基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)領(lǐng)域，這對提高資金使用效率、優(yōu)化項(xiàng)目產(chǎn)能、最大化項(xiàng)目效益都具有重要意義。長期以來，我國在大型體育場館建設(shè)領(lǐng)域都是以政府財(cái)政撥款和銀行貸款的形式給予支持的。首先，政府可以通過財(cái)政撥款的形式直接給予資金支持。其次，建設(shè)項(xiàng)目通過貸款來解決資金問題。由于有政府信用做擔(dān)保，建設(shè)項(xiàng)目可以較為順利地從銀行借貸出建設(shè)所需資金。這種資金供給模式具有典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，是我國政府“集中力量做大事”的一種體現(xiàn)。這種資金供給模式主要服務(wù)于實(shí)施“舉國體制”的競技體育領(lǐng)域，尤以全運(yùn)會、亞運(yùn)會和奧運(yùn)會的場館建設(shè)為甚。運(yùn)用政府財(cái)政撥款以及通過政府信用擔(dān)保進(jìn)行貸款來支持大型體育場館建設(shè)的模式，在較長一段時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生了積極效應(yīng)，大型賽事得以順利舉辦，社會效益得以彰顯。然而，這種政府主導(dǎo)的模式也帶來了一系列消極作用，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：(1)增加了政府的財(cái)政壓力；(2)場館的后期運(yùn)營、管理出現(xiàn)問題；(3)資源浪費(fèi)、經(jīng)濟(jì)效益低下。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷推進(jìn)，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到了實(shí)質(zhì)性的提升，人民群眾的體育消費(fèi)習(xí)慣也逐漸得以形成，這為體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了有利的條件，政府在大型體育場館建設(shè)上投入大量不能產(chǎn)生明確收益的財(cái)政資金已然不合時(shí)宜。做大做強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)需要金融的支持，大型體育場館建設(shè)更是如此，如何盤活社會閑散資金、優(yōu)化資金的配置顯得尤為重要。PPP融資的基礎(chǔ)是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，此模式能將政府與社會資金進(jìn)行鏈接。政府借助社會資金進(jìn)行大型體育場館建設(shè)，可以大大減輕政府的財(cái)政壓力，以便政府將財(cái)政劃撥到更需要的領(lǐng)域。大型體育場館建設(shè)通常都是由大型體育賽事驅(qū)動(dòng)的，但在大型體育賽事后，如何運(yùn)營、管理、開發(fā)、利用這些體育場館，使其發(fā)揮應(yīng)有的社會效應(yīng)，創(chuàng)造出至少可以維持自身運(yùn)營所需的資金，是困擾大型體育場館投資方的主要問題。政府主導(dǎo)有違市場經(jīng)濟(jì)中公平競爭的基本原則，極易造成“尋租”現(xiàn)象[3]，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和腐敗。政府缺乏必要的動(dòng)力來進(jìn)行市場開發(fā)和運(yùn)營，政府也缺乏精通體育產(chǎn)業(yè)運(yùn)營的人才基礎(chǔ)。因此，政府主導(dǎo)大型體育場館的建設(shè)和運(yùn)營，很容易產(chǎn)生不理性的行政行為和市場行為。PPP融資投資方會對大型體育場館的后期贏利能力作出預(yù)估，這種行為傾向會使大型體育場館在選址、規(guī)劃、功能、管理和運(yùn)營等方面更多地貼合市場的需要，從而最大程度地降低投資的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 有利于促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變

PPP融資的引入和推廣有助于我國政府職能的轉(zhuǎn)變，改變政府在長期管理中普遍存在的越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象,促使政府逐步退出微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)向宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管，轉(zhuǎn)變到為企業(yè)和市場的發(fā)展提供良好環(huán)境上來；促使政府從不該管的領(lǐng)域中退出來，通過培育市場組織，增強(qiáng)社會的自治能力。PPP融資的引入和推廣可以強(qiáng)化政府承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任意識，由此推動(dòng)政府職能由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。PPP融資實(shí)質(zhì)上就是政府將一些不該管或管不好的部分轉(zhuǎn)移給社會，讓社會資本參與治理的一種發(fā)展模式。轉(zhuǎn)移并不是放任不管，政府仍通過一些方式參與其中，只是不再是主導(dǎo)者，而成為監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者。在體育領(lǐng)域，政府通過與社會資本合作的方式，進(jìn)行大型體育場館建設(shè)投資，實(shí)質(zhì)上是在借助社會資本的力量加速提升體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)和速度效應(yīng)。政府通過購買公共服務(wù)等方式進(jìn)行回購，以便提高政府的體育公共服務(wù)水平。這種市場化的操作能夠極大地提高效率。運(yùn)用PPP融資進(jìn)行大型體育場館建設(shè)，有助于轉(zhuǎn)變政府的職能，讓政府有機(jī)會轉(zhuǎn)型為監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者，促使政府提高服務(wù)意識和法治理念。PPP融資涉及一系列的經(jīng)濟(jì)協(xié)議和經(jīng)濟(jì)合同，政府與社會資本之間是平等的、互惠互利的，權(quán)力和權(quán)利的規(guī)定是清晰的、明確的，這種合同化的合作方式有利于避免政府出現(xiàn)越位、缺位和錯(cuò)位等現(xiàn)象。政府象征著公權(quán)。而社會資本象征著私權(quán)，在以往的政府管理中，公權(quán)與私權(quán)之間時(shí)常會出現(xiàn)對立和沖突。在多數(shù)情況下，當(dāng)私權(quán)與公權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí)，公權(quán)都會以強(qiáng)者的姿態(tài)出現(xiàn)，這有違我國依法治國的基本理念。PPP融資為轉(zhuǎn)變我國政府的職能提供了良好的范本。政府與社會資本合作的PPP融資需要完善的法律基礎(chǔ)，完善的法律基礎(chǔ)可以起到激勵(lì)和規(guī)范的雙重作用，以便更好地維護(hù)社會資本和公眾利益，從而促進(jìn)政府職能和角色的轉(zhuǎn)變[4]。

1.3 有利于打破行業(yè)壟斷,激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力

長期以來，我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域采取了行業(yè)壟斷的方式，政府成為公共服務(wù)供給的唯一主體。政府對民間資本、民營企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域采取了種種限制。公共服務(wù)領(lǐng)域的政府壟斷造成了嚴(yán)重的后果，一是政府公共服務(wù)財(cái)政壓力不斷增加，二是政府公共服務(wù)供給效率不斷下降。隨著我國經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，政府財(cái)政尤其是地方政府財(cái)政緊張的狀況越來越明顯，一些地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在不斷增大。充分利用社會資本既是市場經(jīng)濟(jì)改革不斷深化的要求，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢倒逼的無奈之舉。社會資本特別是民營資本在行業(yè)壟斷的影響下，發(fā)展空間被壓縮，投資渠道被擠占，被迫放棄投資而轉(zhuǎn)向投機(jī)，這種情況對經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展造成了諸多負(fù)面影響，引導(dǎo)社會資本的轉(zhuǎn)型發(fā)展也是我國深化經(jīng)濟(jì)體制改革的應(yīng)有之義。政府有改革的需要，社會資本有投資的需求，PPP融資可以有效鏈接政府和社會資本。通過鼓勵(lì)社會資本積極參與公共服務(wù)領(lǐng)域的投資和管理，有利于形成公共服務(wù)的多渠道投入機(jī)制，有利于破解長期以來形成的行業(yè)壟斷和行政壁壘，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力,形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。社會資本“為了獲得利潤及符合政府監(jiān)管要求，必然會積極使用和引進(jìn)先進(jìn)有效的管理方法與技術(shù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量”[5]。

2 大型體育場館PPP融資遇到的主要困難

2.1 政策環(huán)境不穩(wěn)定

PPP融資在我國早已有之，最早可追溯到1906年6月開工的新寧鐵路。現(xiàn)代意義上的PPP融資出現(xiàn)在改革開放后，具有標(biāo)志性意義的PPP融資是1985年開始興建的深圳沙角B電廠[1]。PPP融資在我國的發(fā)展歷程可以簡要?dú)w納為探索、試點(diǎn)、推廣、調(diào)整和規(guī)制五個(gè)階段，直至2014年中國官方才首次使用了PPP概念。財(cái)政部在《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中明確提出，要“推廣運(yùn)用PPP模式，支持建立多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金保障機(jī)制”。PPP融資從理論上講具有合理性和優(yōu)越性，但在不同形勢下依然需要差別化對待。我國對PPP融資的不穩(wěn)定態(tài)度造成了PPP融資的法律環(huán)境不穩(wěn)定，讓市場產(chǎn)生了遲疑，讓社會資本產(chǎn)生了猶豫，對PPP融資在我國的發(fā)展產(chǎn)生了極大影響。大型體育場館建設(shè)的PPP融資受此影響，也出現(xiàn)了推行的困境，例如南京奧體中心最初計(jì)劃運(yùn)用PPP融資，但由于社會資本對預(yù)期收益不樂觀，介入意愿不強(qiáng)，最終轉(zhuǎn)為政府投資建設(shè)。

2.2 立法滯后

我國引入PPP融資以來，一直以政府政策性文件為主要的制度構(gòu)建方式，政策性文件多偏向于對PPP融資操作規(guī)范的規(guī)定以及對應(yīng)用過程中的問題解決。與此同時(shí)，我國在PPP融資的立法方面呈現(xiàn)出立法不統(tǒng)一、政出多門的現(xiàn)象。在2014年之前，有關(guān)PPP融資的立法主要由國家計(jì)委和建設(shè)部主導(dǎo)。2014年財(cái)政部《關(guān)于2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》首次明確PPP融資概念后，財(cái)政部、發(fā)改委兩部門開始主導(dǎo)PPP融資的推進(jìn)工作，相關(guān)的政策、規(guī)范相繼出臺。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2017年3月，以中共中央、國務(wù)院為主導(dǎo)出臺的政策近10件，以財(cái)政部門為主導(dǎo)出臺的政策超過50件，這些政策的模式差異性很大，導(dǎo)向性也存在不統(tǒng)一甚至是矛盾的問題。除了上述部門外，住建部、國土部、交通部、衛(wèi)計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部、水利部等部門也陸續(xù)出臺了PPP融資政策，由此形成了龐大繁復(fù)的政策體系。這些政策體系為我國PPP融資立法工作提供了基礎(chǔ)，但也帶來了混亂。不同部門的政策在適用領(lǐng)域、運(yùn)作方式、實(shí)施機(jī)構(gòu)、方案制定、審批流程、采購方式、合同簽訂以及后繼監(jiān)管等方面存在諸多差異，缺少協(xié)調(diào)機(jī)制，常常讓社會資本無所適從。我國的PPP融資缺少統(tǒng)一的立法，大型體育場館的PPP融資也受制于這種立法困境，在運(yùn)行過程中舉步維艱。

2.3 法制保障孱弱

我國現(xiàn)行的有關(guān)PPP融資的政策法規(guī)基本都從政府的角度出發(fā)，對社會資本的權(quán)利保護(hù)相對孱弱。例如在發(fā)改部門出臺的《特許經(jīng)營辦法》和財(cái)政部出臺的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》中都未突出對社會資本的保護(hù)，在出現(xiàn)爭議時(shí)《特許經(jīng)營辦法》的規(guī)定是“協(xié)商解決”。從實(shí)踐上看，在民間組織與政府組織出現(xiàn)的糾紛中，民間組織通常都處于絕對的劣勢，協(xié)商解決的爭議處理方式對保護(hù)社會資本的效力值得懷疑。在《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》中，當(dāng)出現(xiàn)爭議時(shí)可以依法提起民事訴訟或仲裁。但在實(shí)踐中，PPP融資協(xié)議合同一般都是兼具行政合同和民事合同的雙重屬性，最高人民法院一般都將此類協(xié)議合同糾紛納入行政訴訟的范圍，這種典型相悖的爭議處理方式使社會資本在參與PPP融資項(xiàng)目時(shí)顧慮重重。

3 提高大型體育場館PPP融資法律保障的基本途徑

3.1 穩(wěn)定政策環(huán)境

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制在不斷完善，PPP融資作為一種運(yùn)用廣泛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方案，具有典型的市場化特征。PPP融資的良好運(yùn)行需要穩(wěn)定的政策環(huán)境，當(dāng)前，隨著供給側(cè)改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和“一帶一路”的推行，PPP融資已被提高到國家戰(zhàn)略的高度，為PPP融資的健康發(fā)展提供了良好的社會環(huán)境和穩(wěn)定的政策預(yù)期[6]。

3.2 加快立法工作

隨著PPP融資的深入開展，相關(guān)政策法規(guī)推陳出新、層出不窮。可以預(yù)見的是，未來推出的政策法規(guī)會越來越多，對PPP融資項(xiàng)目中爭議處理的關(guān)注度也會越來越大。為避免在政策落實(shí)上出現(xiàn)偏差，應(yīng)盡早進(jìn)行PPP融資的立法工作，以便有法可依、依法治理。在立法工作進(jìn)行的同時(shí)，需要出臺相應(yīng)配套政策。PPP融資涉及項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目運(yùn)營和項(xiàng)目維護(hù)等多領(lǐng)域，由于不同PPP融資項(xiàng)目的融資模式和回報(bào)方式不同，其會計(jì)核算、資產(chǎn)管理、稅收政策等都亟待配套。只有依照明確的政策法規(guī)，政府和社會資本才能全面衡量PPP融資項(xiàng)目的運(yùn)營情況，社會資本才能切實(shí)發(fā)揮其運(yùn)營管理水平，最終保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。事實(shí)上，我國正積極籌備PPP融資統(tǒng)一立法工作，也相繼出臺了一些有望成為基本法的政策，如2015年出臺的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》和2016年出臺的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》。這些政策為規(guī)范PPP融資的運(yùn)作提供了制度體系，有望成為制定PPP融資基本法的依據(jù)。

3.3 加強(qiáng)對社會資本的法律保障

PPP融資有利于增加資金供給,降低政府風(fēng)險(xiǎn),轉(zhuǎn)變政府職能，是打造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的重要改革舉措。但由于受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，政府組織常將PPP融資視作招商引資、解決地方政府財(cái)政困難的一種替代方案，重引進(jìn)而輕管理，對項(xiàng)目的運(yùn)營、監(jiān)管、成本核算和利潤劃分等比較忽視，對社會資本合法權(quán)益的獲取不夠重視，造成PPP融資項(xiàng)目運(yùn)行不暢，最終造成社會資本的利益受損，同時(shí)也造成了政府公信力的降低。PPP融資立法要突出對社會資本的權(quán)利保護(hù)，通過法律的確定性來增強(qiáng)社會資本對PPP融資項(xiàng)目的信賴，從而激發(fā)社會資本的參與熱情。鑒于PPP協(xié)議合同具有行政合同與民事合同的雙重屬性，在社會資本與政府組織產(chǎn)生爭議時(shí)，要設(shè)立一個(gè)多元的協(xié)議糾紛解決方案。例如在2009年8月，北京市政府收回了鳥巢的經(jīng)營權(quán)[7]。實(shí)際上，中信放棄經(jīng)營權(quán)的行為是預(yù)期收益難以完成投資回報(bào)的一種市場選擇，雖然有違約的事實(shí)，但這種基于一定條件而設(shè)計(jì)的退出機(jī)制對社會資本的權(quán)利產(chǎn)生了保護(hù)作用。大型體育場館不僅有經(jīng)營獲取利潤的經(jīng)濟(jì)功能，還有提供公共服務(wù)的社會功能。運(yùn)用PPP融資進(jìn)行大型體育場館項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，政府組織充分保障社會資本的權(quán)利方能提高社會資本的參與度。要通過豐富贏利模式和渠道[8]，綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、優(yōu)惠政策以及退出機(jī)制等方式來切實(shí)保護(hù)社會資本的權(quán)利。

4 結(jié)語

PPP融資不僅有利于緩解政府的財(cái)政壓力，還有利于轉(zhuǎn)變政府的職能,盤活經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要依仗。大型體育場館建設(shè)往往存在資金缺乏、運(yùn)營困難、管理落后等典型問題，極易落入“蒙特利爾陷阱”。運(yùn)用PPP融資被證明可以有效規(guī)避上述狀況，但孱弱的法制保障對社會資本進(jìn)入大型體育場館建設(shè)領(lǐng)域產(chǎn)生了阻滯作用。為了更好地發(fā)揮PPP融資在我國大型體育場館建設(shè)中的作用，首先需要穩(wěn)定PPP融資的政策環(huán)境，其次要加快PPP融資的立法工作，最后要加大對社會資本的權(quán)利保護(hù)，為PPP融資提供法制保障。

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