大型體育場館建設PPP融資的法律保障研究

張 坤

(南京體育學院，江蘇南京 210033)

西方發達國家在大型體育場館的建設、管理和運營方面通常會采取向社會融資的方式，其中PPP融資就是被廣泛運用的一種融資模式。PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，直譯為“公私合作伙伴關系”，在中國被譯作“政府與社會資本合作”[1]。在我國，PPP融資在大型體育場館上的運用，多源自舉辦大型體育賽事的需要。2005年南京舉辦第十屆全運會時，就嘗試運用包括PPP融資在內的多種融資模式來建設相關場館，目的是減輕政府的財政壓力，提高賽后體育場館的利用率和收益率。即使有些場館在賽后出現問題，也可大大減輕政府的壓力。PPP融資運用于大型體育場館建設的高潮，源于2001年的申奧成功。我國在申辦2008年奧運會成功后，面臨著需要建設眾多大型體育場館的局面。為了避免“蒙特利爾陷阱”，我國在大型體育場館的建設方面，開始探索運用PPP等融資模式，例如國家體育場(鳥巢)就是運用PPP模式的典型案例[2]。在大型體育場館運用PPP融資的案例中，社會資本權利保護力度不足、收益率沒有保障等問題是社會資本進入大型體育場館建設領域的主要障礙。因此，在建設體育強國、發展體育產業的當下，要激活社會資本參與大型體育場館建設的熱情和意愿，首先要解決的問題是要進行法制建設，給予社會資本以法律保障。

1 PPP融資對促進大型體育場館建設的意義

1.1 有利于增加供給,降低風險

PPP融資最直觀的經濟效益就是增加資金供給，減輕政府的財政壓力，化解政府的債務風險。PPP融資對緩解政府財政壓力大有裨益，可以吸納大量社會資本和專業技術人才投入到基礎設施等建設領域，這對提高資金使用效率、優化項目產能、最大化項目效益都具有重要意義。長期以來，我國在大型體育場館建設領域都是以政府財政撥款和銀行貸款的形式給予支持的。首先，政府可以通過財政撥款的形式直接給予資金支持。其次，建設項目通過貸款來解決資金問題。由于有政府信用做擔保，建設項目可以較為順利地從銀行借貸出建設所需資金。這種資金供給模式具有典型的計劃經濟色彩，是我國政府“集中力量做大事”的一種體現。這種資金供給模式主要服務于實施“舉國體制”的競技體育領域，尤以全運會、亞運會和奧運會的場館建設為甚。運用政府財政撥款以及通過政府信用擔保進行貸款來支持大型體育場館建設的模式，在較長一段時間內產生了積極效應，大型賽事得以順利舉辦，社會效益得以彰顯。然而，這種政府主導的模式也帶來了一系列消極作用，主要體現在以下幾個方面：(1)增加了政府的財政壓力；(2)場館的后期運營、管理出現問題；(3)資源浪費、經濟效益低下。隨著我國市場經濟改革的不斷推進，國家經濟實力得到了實質性的提升，人民群眾的體育消費習慣也逐漸得以形成，這為體育產業的發展提供了有利的條件，政府在大型體育場館建設上投入大量不能產生明確收益的財政資金已然不合時宜。做大做強體育產業需要金融的支持，大型體育場館建設更是如此，如何盤活社會閑散資金、優化資金的配置顯得尤為重要。PPP融資的基礎是利益共享、風險共擔，此模式能將政府與社會資金進行鏈接。政府借助社會資金進行大型體育場館建設，可以大大減輕政府的財政壓力，以便政府將財政劃撥到更需要的領域。大型體育場館建設通常都是由大型體育賽事驅動的，但在大型體育賽事后，如何運營、管理、開發、利用這些體育場館，使其發揮應有的社會效應，創造出至少可以維持自身運營所需的資金，是困擾大型體育場館投資方的主要問題。政府主導有違市場經濟中公平競爭的基本原則，極易造成“尋租”現象[3]，導致資源浪費和腐敗。政府缺乏必要的動力來進行市場開發和運營，政府也缺乏精通體育產業運營的人才基礎。因此，政府主導大型體育場館的建設和運營，很容易產生不理性的行政行為和市場行為。PPP融資投資方會對大型體育場館的后期贏利能力作出預估，這種行為傾向會使大型體育場館在選址、規劃、功能、管理和運營等方面更多地貼合市場的需要，從而最大程度地降低投資的風險。

1.2 有利于促進政府職能的轉變

PPP融資的引入和推廣有助于我國政府職能的轉變，改變政府在長期管理中普遍存在的越位、錯位和缺位現象,促使政府逐步退出微觀經濟領域，轉向宏觀經濟調節和市場監管，轉變到為企業和市場的發展提供良好環境上來；促使政府從不該管的領域中退出來，通過培育市場組織，增強社會的自治能力。PPP融資的引入和推廣可以強化政府承擔公共服務的責任意識，由此推動政府職能由管理轉向服務。PPP融資實質上就是政府將一些不該管或管不好的部分轉移給社會，讓社會資本參與治理的一種發展模式。轉移并不是放任不管，政府仍通過一些方式參與其中，只是不再是主導者，而成為監督者和協調者。在體育領域，政府通過與社會資本合作的方式，進行大型體育場館建設投資，實質上是在借助社會資本的力量加速提升體育產業發展的規模效應和速度效應。政府通過購買公共服務等方式進行回購，以便提高政府的體育公共服務水平。這種市場化的操作能夠極大地提高效率。運用PPP融資進行大型體育場館建設，有助于轉變政府的職能，讓政府有機會轉型為監督者和協調者，促使政府提高服務意識和法治理念。PPP融資涉及一系列的經濟協議和經濟合同，政府與社會資本之間是平等的、互惠互利的，權力和權利的規定是清晰的、明確的，這種合同化的合作方式有利于避免政府出現越位、缺位和錯位等現象。政府象征著公權。而社會資本象征著私權，在以往的政府管理中，公權與私權之間時常會出現對立和沖突。在多數情況下，當私權與公權產生沖突時，公權都會以強者的姿態出現，這有違我國依法治國的基本理念。PPP融資為轉變我國政府的職能提供了良好的范本。政府與社會資本合作的PPP融資需要完善的法律基礎，完善的法律基礎可以起到激勵和規范的雙重作用，以便更好地維護社會資本和公眾利益，從而促進政府職能和角色的轉變[4]。

1.3 有利于打破行業壟斷,激發經濟活力

長期以來，我國政府在公共服務領域采取了行業壟斷的方式，政府成為公共服務供給的唯一主體。政府對民間資本、民營企業進入公共服務領域采取了種種限制。公共服務領域的政府壟斷造成了嚴重的后果，一是政府公共服務財政壓力不斷增加，二是政府公共服務供給效率不斷下降。隨著我國經濟下行壓力增大，政府財政尤其是地方政府財政緊張的狀況越來越明顯，一些地方政府的債務風險在不斷增大。充分利用社會資本既是市場經濟改革不斷深化的要求，也是經濟發展形勢倒逼的無奈之舉。社會資本特別是民營資本在行業壟斷的影響下，發展空間被壓縮，投資渠道被擠占，被迫放棄投資而轉向投機，這種情況對經濟健康可持續發展造成了諸多負面影響，引導社會資本的轉型發展也是我國深化經濟體制改革的應有之義。政府有改革的需要，社會資本有投資的需求，PPP融資可以有效鏈接政府和社會資本。通過鼓勵社會資本積極參與公共服務領域的投資和管理，有利于形成公共服務的多渠道投入機制，有利于破解長期以來形成的行業壟斷和行政壁壘，激發經濟活力,形成新的經濟增長點。社會資本“為了獲得利潤及符合政府監管要求，必然會積極使用和引進先進有效的管理方法與技術，提高基礎設施和公共事業項目的服務質量”[5]。

2 大型體育場館PPP融資遇到的主要困難

2.1 政策環境不穩定

PPP融資在我國早已有之，最早可追溯到1906年6月開工的新寧鐵路。現代意義上的PPP融資出現在改革開放后，具有標志性意義的PPP融資是1985年開始興建的深圳沙角B電廠[1]。PPP融資在我國的發展歷程可以簡要歸納為探索、試點、推廣、調整和規制五個階段，直至2014年中國官方才首次使用了PPP概念。財政部在《關于2014年中央和地方預算草案的報告》中明確提出，要“推廣運用PPP模式，支持建立多元可持續的城鎮化建設資金保障機制”。PPP融資從理論上講具有合理性和優越性，但在不同形勢下依然需要差別化對待。我國對PPP融資的不穩定態度造成了PPP融資的法律環境不穩定，讓市場產生了遲疑，讓社會資本產生了猶豫，對PPP融資在我國的發展產生了極大影響。大型體育場館建設的PPP融資受此影響，也出現了推行的困境，例如南京奧體中心最初計劃運用PPP融資，但由于社會資本對預期收益不樂觀，介入意愿不強，最終轉為政府投資建設。

2.2 立法滯后

我國引入PPP融資以來，一直以政府政策性文件為主要的制度構建方式，政策性文件多偏向于對PPP融資操作規范的規定以及對應用過程中的問題解決。與此同時，我國在PPP融資的立法方面呈現出立法不統一、政出多門的現象。在2014年之前，有關PPP融資的立法主要由國家計委和建設部主導。2014年財政部《關于2014年中央和地方預算草案的報告》首次明確PPP融資概念后，財政部、發改委兩部門開始主導PPP融資的推進工作，相關的政策、規范相繼出臺。據不完全統計，截至2017年3月，以中共中央、國務院為主導出臺的政策近10件，以財政部門為主導出臺的政策超過50件，這些政策的模式差異性很大，導向性也存在不統一甚至是矛盾的問題。除了上述部門外，住建部、國土部、交通部、衛計委、農業部、林業部、水利部等部門也陸續出臺了PPP融資政策，由此形成了龐大繁復的政策體系。這些政策體系為我國PPP融資立法工作提供了基礎，但也帶來了混亂。不同部門的政策在適用領域、運作方式、實施機構、方案制定、審批流程、采購方式、合同簽訂以及后繼監管等方面存在諸多差異，缺少協調機制，常常讓社會資本無所適從。我國的PPP融資缺少統一的立法，大型體育場館的PPP融資也受制于這種立法困境，在運行過程中舉步維艱。

2.3 法制保障孱弱

我國現行的有關PPP融資的政策法規基本都從政府的角度出發，對社會資本的權利保護相對孱弱。例如在發改部門出臺的《特許經營辦法》和財政部出臺的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》中都未突出對社會資本的保護，在出現爭議時《特許經營辦法》的規定是“協商解決”。從實踐上看，在民間組織與政府組織出現的糾紛中，民間組織通常都處于絕對的劣勢，協商解決的爭議處理方式對保護社會資本的效力值得懷疑。在《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》中，當出現爭議時可以依法提起民事訴訟或仲裁。但在實踐中，PPP融資協議合同一般都是兼具行政合同和民事合同的雙重屬性，最高人民法院一般都將此類協議合同糾紛納入行政訴訟的范圍，這種典型相悖的爭議處理方式使社會資本在參與PPP融資項目時顧慮重重。

3 提高大型體育場館PPP融資法律保障的基本途徑

3.1 穩定政策環境

經過多年的發展，我國的市場經濟體制在不斷完善，PPP融資作為一種運用廣泛的經濟發展方案，具有典型的市場化特征。PPP融資的良好運行需要穩定的政策環境，當前，隨著供給側改革、新型城鎮化建設和“一帶一路”的推行，PPP融資已被提高到國家戰略的高度，為PPP融資的健康發展提供了良好的社會環境和穩定的政策預期[6]。

3.2 加快立法工作

隨著PPP融資的深入開展，相關政策法規推陳出新、層出不窮?？梢灶A見的是，未來推出的政策法規會越來越多，對PPP融資項目中爭議處理的關注度也會越來越大。為避免在政策落實上出現偏差，應盡早進行PPP融資的立法工作，以便有法可依、依法治理。在立法工作進行的同時，需要出臺相應配套政策。PPP融資涉及項目建設、項目管理、項目運營和項目維護等多領域，由于不同PPP融資項目的融資模式和回報方式不同，其會計核算、資產管理、稅收政策等都亟待配套。只有依照明確的政策法規，政府和社會資本才能全面衡量PPP融資項目的運營情況，社會資本才能切實發揮其運營管理水平，最終保障項目的順利實施。事實上，我國正積極籌備PPP融資統一立法工作，也相繼出臺了一些有望成為基本法的政策，如2015年出臺的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》和2016年出臺的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》。這些政策為規范PPP融資的運作提供了制度體系，有望成為制定PPP融資基本法的依據。

3.3 加強對社會資本的法律保障

PPP融資有利于增加資金供給,降低政府風險,轉變政府職能，是打造新的經濟增長點的重要改革舉措。但由于受長期計劃經濟思維的影響，政府組織常將PPP融資視作招商引資、解決地方政府財政困難的一種替代方案，重引進而輕管理，對項目的運營、監管、成本核算和利潤劃分等比較忽視，對社會資本合法權益的獲取不夠重視，造成PPP融資項目運行不暢，最終造成社會資本的利益受損，同時也造成了政府公信力的降低。PPP融資立法要突出對社會資本的權利保護，通過法律的確定性來增強社會資本對PPP融資項目的信賴，從而激發社會資本的參與熱情。鑒于PPP協議合同具有行政合同與民事合同的雙重屬性，在社會資本與政府組織產生爭議時，要設立一個多元的協議糾紛解決方案。例如在2009年8月，北京市政府收回了鳥巢的經營權[7]。實際上，中信放棄經營權的行為是預期收益難以完成投資回報的一種市場選擇，雖然有違約的事實，但這種基于一定條件而設計的退出機制對社會資本的權利產生了保護作用。大型體育場館不僅有經營獲取利潤的經濟功能，還有提供公共服務的社會功能。運用PPP融資進行大型體育場館項目建設時，政府組織充分保障社會資本的權利方能提高社會資本的參與度。要通過豐富贏利模式和渠道[8]，綜合運用財政補貼、稅收減免、優惠政策以及退出機制等方式來切實保護社會資本的權利。

4 結語

PPP融資不僅有利于緩解政府的財政壓力，還有利于轉變政府的職能,盤活經濟發展的活力，是我國轉變經濟發展方式的重要依仗。大型體育場館建設往往存在資金缺乏、運營困難、管理落后等典型問題，極易落入“蒙特利爾陷阱”。運用PPP融資被證明可以有效規避上述狀況，但孱弱的法制保障對社會資本進入大型體育場館建設領域產生了阻滯作用。為了更好地發揮PPP融資在我國大型體育場館建設中的作用，首先需要穩定PPP融資的政策環境，其次要加快PPP融資的立法工作，最后要加大對社會資本的權利保護，為PPP融資提供法制保障。

[參考文獻]

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[7]鄭志強,陶長琪,冷毅.大型體育設施供給PPP模式的合作博弈分析[J].體育科學,2011(5):27-32.

[8]丁云霞,張林.國外和我國臺灣地區公共體育設施運用PPP模式的實踐及其啟示[J].山東體育學院學報,2017(2):38-41.