基于排污權交易的汾河流域生態補償法律機制研究

牛一嵐，趙 程

（東華理工大學 文法學院，江西 南昌 330013）

汾河隸屬于黃河水系，全長713公里，流域面積達到39721平方千米，發源于山西省忻州市寧武縣，是黃河的第二大支流，也是居住在黃土高原的山西人民賴以生存的水源，汾河流域水環境的好壞直接影響到山西省的發展。而一直以來，以煤炭能源采掘以及重工業的發展導致山西省內的生態環境出現非常嚴重的破壞，不斷被爆料出來的污水直排也嚴重破壞了整個汾河流域的水質，因此對汾河流域進行治理刻不容緩。

一、汾河流域生態補償制度的理論依據

（一）權利和義務對等原理

法律的兩大核心內容即是權利和義務。馬克思主義辯證觀認為，權利和義務的對立統一表現為兩者相互依存、相互轉化、相互對應的存在。每一項權利都有自己相對應的義務，這個義務可能是權利人自己的，也可能是權利人以外其它第三人的，這些義務的履行保證權利的實現。權利人承擔義務，義務人享受權利，在法律關系中權利主體與義務主體是同一人的情況極為常見。

根據此原理的角度來看，在汾河流域的生態補償實施過程中，受污染區域所在地區或其主管部門在承擔著保護修復生態環境、維持生態平衡義務的同時卻被剝奪了設計符合自身條件發展經濟脫貧致富的權利。而在工業污染物的生產者在將這些具有危害性和污染性的工業廢棄物排入汾河后，依然繼續享有著經濟利益和社會聲譽，享受著沒有被這些廢物破壞的生態環境，與此同時沒有承擔或者承擔了相對不等量的義務。這就嚴重地違背了權利義務的對等性原理，使得權利主體過多享受權利帶來的好處，而義務主體卻在犧牲自我的情況下承擔更多的義務，這樣的情況不利于兩大主體利益的協調，也有損于改善生態環境、保護生態平衡。因此，應當及時建立汾河流域生態補償法律機制，賦予生態保護的義務主體受償權，從而達到平衡權利主體（受益主體）和義務主體（保護主體）的權利義務關系。生態受償權的設立，平衡了受污染區域建設的代價利益分配，保證了生態保護的主體在努力維持和改善生態環境、維持生態平衡的同時得到了本應獲得的各方面利益。[1]

（二）公民環境權理論

早在1960年以后，工業化進程日益加快，大量的煤炭、石油、工業垃圾污染等導致全球性的環境質量變差，環境危機出現在人們的面前。隨著人們素質的普遍提高和法律意識的增強，人們開始對與自身生存息息相關的環境是否擁有權力展開了關注和討論。關于公民是否有權力要求自己在良好的環境中生活，其法律依據是什么這樣的問題，美國密歇根大學的薩克斯教授在1960年提出了著名的“環境公共財產論”、“環境公共委托論”觀點。薩克斯教授認為，作為人類生活所必須且無法占為私有的空氣、陽光、水等環境要素不應該繼續作為所有權的客體而存在，不應該再繼續被當做是“自由財產”，它們的存在應該是全體國民的“公共財產”，任何人沒有任何理由可以對其進行占有、支配和損害；為了更加合理的支配和保護環境要素的公共財產，應當按照信托的原理，由廣大公民作為信托人，國家作為受托人接受廣大公民的委托進行管理。這個理論公開地提出，國家是全體國民的受托人，應代表全體國民的意志，對其負責，受其監督，應妥善地管理、保護和修復受損的環境。同時，由于環境問題的復雜性和廣泛性等因素，國家在作為受托人行使環境管理的委托時，享有一定的自由裁量權。而自由裁量權本身就是一個很難界定其使用是否得當的問題，如果過度使用，必然會損害到委托人中弱勢群體的利益，也就同時損害了公眾的環境利益。基于以上的環境背景，公民環境權理論于上世紀五六十年代誕生。公民環境權的誕生是基于廣大民眾對于政府公權力的不信任，以及用公民權利來限制國家權力的思想。公民環境權是指環境利用人依法對環境容量資源占有、使用和收益的權利，其認為每一個生活在地球上的人類都有在良好的生態環境中生存的權利，這個權利應當受法律保護。[2]此后的1972年聯合國人類環境會議在瑞典首都斯德哥爾摩召開，標志著公民環境權在國家上得到承認，進而才成為一種基本權利逐步被世界各國所接受。會議通過了《人類環境會議宣言》，宣言指出：“人人有在尊嚴和幸福的優良環境里享受自由、平等和適當生活條件的基本權利。”這樣的表述使得許多國家意識到環境權作為公民基本權利之一，需要得到尊重和保護，于是在后來的許多年里，一些國家開始修改憲法或相關法律條文，將公民享有公平的生存環境的表述列入其中。

（三）環境正義理念

上世紀八十年代，以美國為首的西方國家中“環境正義運動”的開展推動了環境正義和公平理念的誕生。“環境正義”強調，環境保護有兩個重要角度，一是消除破壞環境的行為，二是尊重并保障所有公民的基本生存權。它重點關注了被人為破壞了的自然環境，同時也指出，環境問題存在主要原因是生物鏈中強勢族群對弱勢群體的迫害，導致強勢族群可以肆無忌憚的掠奪自己想擁有的一切，導致原本的生態平衡被打破。基于這樣的出發點，“環境正義”認為，現實生活中并不是完全針對于所有人，同樣對于自然環境的理解也沒有絕對客觀和統一的觀點。每一個環境問題的出現，有受害者也有獲益者，對不同的人群會產生或利或弊的影響。對于弱勢群體來說，自然環境意味著只有遵循自然規律，以合法性合理性為基本條件，才能在社會主體之間公平地分配環境權利與義務，當強勢群體強行破壞自然規律進行掠奪時，權利和義務也就無法公平的分配。環境公平包含了機會公平和結果公平兩重含義，是與環境正義相關聯的價值原則。唯有保持在公平的環境下，才能使不同利益主體的合法權利和自身利益得到維護和保障。離開公平，也就等于失去了可持續發展的路徑。“環境公平”理念則剛好是生態補償制度的具體化，只有對已破壞的環境進行補償，使人們的生存權得到保障，經濟和社會才能可持續發展。

二、排污權交易介入生態補償的可行性

（一）生態補償概述

起初的生態補償指的是自然生態系統本身對于非自然干擾的敏感度和自體恢復能力，后來在其他學科的影響下，研究方向逐漸專業化、細致化、全面化，在各領域中逐步演變成具有專業特色的促進生態環境保護的經濟手段和法律機制。

在上世紀90年代前期，生態補償通常表現為對生態所造成的破壞進行付費賠償，征收生態環境補償費就是最好的例子。到了90年代后期，生態補償開始傾向于鼓勵提高恢復生態環境、保持生態平衡的積極性，通過利益驅動、獎勵機制以及協調機制來實現生態補償的環境效益。其中就包括了中央財政基金體系、地方財政環境政策、得益者與損益者補償調節機制、環境保護與消除貧困相聯系的機制等。當前我國已經開展實施的生態補償中，實施禁牧補助、實行草畜平衡獎勵、實施牧草良種補貼、實施牧民生產資料綜合補貼等都是在草地生態補償中比較常見的措施和方法。在流域生態補償的實踐中，補償政策通過國家的大型項目開展實施，包括1995年開始實施的退耕還林還草項目、1998年開始實施的天然林保護工程、森林生態效益補償項目等。在中央的項目之外，地方之間的生態補償實踐也在探索中前進：河北潮河水調入密云水庫，為北京市提供水源供給，為保障水源質量，河北省政府與北京市政府投入大量資金進行工程改造和水質維護工作。浙江東陽與義烏市的水權交易也開創了為我國水權制度改革的先河，打破了行政手段對水權分配的壟斷；德清縣以資金模式建立生態補償機制；金華市則開啟異地扶貧開發模式進行生態補償。[3]

（二）排污權交易介入汾河流域生態補償的可行性

從生態補償的終極目標來講，無論概念如何表述，中心思想始終是對已經破壞的生態環境進行修復或補給，使人類生產生活活動進行的同時盡可能最小限度的損害生態環境，達到環境和社會相和諧的可持續發展。

排污權交易制度的經濟理論基礎主要來源于庇古理論。“庇古理論”是由英國的馬歇爾和庇古提出，又稱為“外部性理論”，它指的是市場作用之外的經濟活動的副作用，包括兩種：有益的即為外部經濟性，有害的即為外部不經濟性。顧名思義，環境污染就屬于典型的外部不經濟性。“排污權交易”制度的設計表明了企業試圖把外部不經濟性內部化的過程。[4]

排污權交易即是在提高排污量較大企業的排污成本下，使企業不斷革新技術，提高生產效率來保護生態環境。排污權的交易不僅僅是指將指標富余的排污企業有償轉移到指標缺額的企業中，更是將轉移的成本提高，從而使得富余指標的企業獲得收益的同時，獲取一部分用于生態恢復的補償資金。在山西現在的經濟形勢下，第三產業尚未發展成熟，重工業與煤炭挖掘依然是產業支撐，而依河而建的企業更是數不勝數，當排污權無法交易，而企業必須有更多污染需要排放時候，便只能劍走偏鋒將污染物對河流進行直排。排污權交易的介入將大面積減少該種情況的發生，同時因為較高的排污指標交易費用，也可以更好對生態環境進行補償，治理汾河水域的河水狀況。

三、汾河流域生態補償制度的構建

（一）排污權交易模式下的補償主體

生態補償中，排污權交易模式的主體主要有三部分，分為：補償主體、受償主體以及實施主體。

補償主體即是對已經損害的生態環境進行修復而付出代價的主體，在排污權交易的模式下，就是購買排污指標的主體，也就是排污超標企業。補償主體在購買排污指標的同時，將付出高于初始排污指標成本的價格，以此來回籠資金進行生態補償。[5]受償主體就是被污染河流的下游居民，以及在不斷進行生態環境的保護而喪失了自身發展的機會的主體，這類主體得到補償將包含在生態補償范圍內，受償內容除了資金外，還可以是政策補償、就業補償、教育補償等。在汾河流域中，排污企業將污染物排入河流，受影響最嚴重的是河流下游的沿岸居民以及因此而受到發展限制并為此做出抗爭努力的當地政府，因此受償主體在此應該定義為以汾河流域下游政府為首的單位和個人。實施主體即是將生態補償落實到位的單位或個人。在以排污權的交易為模式的生態補償下，交易的顯性標的是排污權或排污指標，隱性標的是生態環境破壞主體的有償轉移。因此，在隱性主體轉移，顯性指標交易的情況下，作為國家代表的政府更有權威性和公平性。

（二）生態補償中的排污權交易方式

在以排污權為模式的汾河流域生態補償中，除了以資金的方式進行生態補償外，還有排污權交易帶來的交易方式轉變，不僅僅是從基金庫提取資金進行環境修復，更重要的是在生態總體可承受范圍內增加超標企業的排污成本。

設立汾河流域水資源交易所，搭建排污權的交易平臺。一個排污權交易能否完成取決于三方主體：排污權轉移方、排污權需求方以及排污權交易中心，交易中心的搭建將會是一個指標轉移場所，作為一個官方創建的權威機構，交易所可以更好地整合供求資源，做好同類污染物總量控制的決策以及指標轉移。現行的山西省排污權交易中心是指僅對空氣污染物進行交易，針對流域內水資源的排污權和排污內容轉移還需要建立并完善。[6]

（三）生態補償中的排污權交易程序

以排污權的交易為中心的生態補償，即時進行完整的排污權交易。排污轉移方將本年度或本時間段內多余的指標在交易所進行申報，交易所在一定時間內對排污指標進行審核，符合條件的指標將通過網站、電臺、報紙等新老傳播媒體的方式進行公示。

有需求的企業可以對所公示的交易權進行認購，認購條件有三：

第一，本企業在三年內沒有污染物排放超標的情況發生。這項條件旨在保證企業在排污權交易的模式下保證技術和設備的更新，而不是通過簡單的低成本換取高利潤的方式進行單純的盈利性制造，每一個企業都應該有自己的社會責任。

第二，本企業的排污必須是經過處理的合格污染物，不可以是直排。水的自凈功能有一定的限度，污染物超過可處理的標準則變成需要人工干預的垃圾，成為生態系統自循環的負擔，變成破壞生態環境的污染物，因此需要拿到排污指標必須排放的污染是自然環境可以承受范圍內的。

第三，認購數量規定上限。每一個企業在某種元素的需求過大時，將會導致整個供需市場的不平衡，為保證整個市場的有效運轉，每一個企業在每種污染物的認購中必須遵守數量上限的規定。

在對排污權進行認購后，交易中心對認購主體的資質進行審核，審核通過即可進行交易。如某種污染物排污指標需求過大，則可以采取拍賣的方式進行排污權交易。而在整個過程中所產生的高于市場平均價格的資金，將會進入汾河流域生態補償基金庫，進行水質的凈化。

四、總結

對于生態環境破壞的危害認識已經得到廣大學者和社會的廣泛關注，而對生態補償的研究是當前也是將來一段時間內的研究熱點。排污權交易模式下的生態補償將會是一個對汾河流域來講比較行之有效的方式。而在排污權交易已經相對完善的今天，這種方式的投入實施也會以更快的進度推進生態補償的開展。