“301調(diào)查”，美國揮舞大棒上百次

本報駐美國、德國特約記者　陳圣源　青木　本報記者　白云怡 ●王會聰　盧昊

“流氓301——特朗普撣去蒙在美國又一項過時貿(mào)易法律上的灰塵？”美國總統(tǒng)特朗普以中國侵犯知識產(chǎn)權(quán)為由，宣布將對價值600億美元的中國進口商品加征關(guān)稅，其依據(jù)是所謂“301調(diào)查”報告。上世紀80年代，美國曾頻繁揮舞這個大棒，以至于其諸多貿(mào)易伙伴至今耿耿于懷。對于美國來說，“301調(diào)查”是其“終極武器”，它由美國自己發(fā)起、調(diào)查、裁決、執(zhí)行，本質(zhì)上是單邊保護主義行為。對其他國家來說，“301調(diào)查”是“過去的亡靈”，記錄著美國對國際規(guī)則的破壞和踐踏。

日本學者驚呼“過去的亡靈復(fù)活”

“在過去的日美貿(mào)易摩擦時代，‘301條款是迫使日本痛苦地飽嘗辛酸且大有來頭的措施。”在特朗普宣布針對中國的貿(mào)易舉措后，《日本經(jīng)濟新聞》回顧說，上世紀80到90年代，美國也曾以“301條款”為武器，不斷要求日本改善貿(mào)易結(jié)構(gòu)。

該報道提到，上世紀80年代中期，日本半導(dǎo)體號稱世界第一，感到危機的美國企業(yè)向美國貿(mào)易代表辦公室（US?TR）投訴日本主力產(chǎn)品傾銷。USTR隨即抨擊日本市場“結(jié)構(gòu)性封閉”，并亮出“301條款”。拗不過美國糾纏不休的壓力，日本在1986年簽署《日美半導(dǎo)體協(xié)定》，承諾自主限制出口和在日本市場接受外國造半導(dǎo)體，“這被認為是日本半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)走向沒落的原因之一”。

引發(fā)美國對日進行調(diào)查的“東芝—哥尼斯堡事件”也很著名。1987年，美國政府得到密報，日本東芝集團向蘇聯(lián)銷售9軸數(shù)控機床，被蘇聯(lián)方面用于潛艇制造，于是美國有了以“國家安全”為由解決日美貿(mào)易不平衡的機會。“資本家太過貪婪，以至于連我們準備用來絞死他們的絞索都會賣給我們”，一名美國參議員甚至拿出蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人列寧的話來批判日本。

第二年，美國國會以壓倒性多數(shù)通過包含“超級301條款”的“綜合貿(mào)易法案”，從而針對日本的衛(wèi)星、超級計算機和木材制品啟用“超級301條款”。在美國的強壓下，日本不得不放棄自主開發(fā)衛(wèi)星的計劃。“為了他們（美國人），我們失去了最好的發(fā)展時機”，一名日本經(jīng)產(chǎn)省官員憤憤不平地說。

但日本人能怪誰？有統(tǒng)計稱，到1989年，美國總計已向日本發(fā)起24例“301調(diào)查”。正如《日本經(jīng)濟新聞》所總結(jié)的，在所有情況下，都以日本屈服的形式解決，從而向美國提供了“只要以301條款加以威脅，就會管用”的慣例。在1995年世貿(mào)組織（WTO）成立前夕，美國再次啟動“超級301條款”，對進入美國的日本產(chǎn)品征收懲罰性關(guān)稅。1995年，上臺伊始的美國總統(tǒng)克林頓一心要打開日本市場，其貿(mào)易談判代表坎特單方面宣布，根據(jù)“301條款”，對來自日本的豪華轎車征收100％的關(guān)稅。

從某種意義上說，當年的遭遇給日本人留下了持久的心理陰影。一提起日美貿(mào)易戰(zhàn)，很多有經(jīng)歷的日本官員都能憶起當時美方談判代表咄咄逼人的樣子。日本佳能全球戰(zhàn)略研究所經(jīng)濟學家瀨口清之回憶當年情形時表示，美國借助自己所掌握的法律規(guī)則體制，單方面認定日本傾銷后就采取措施，讓日本一直受到不公正待遇。日本外交史專家井上正已也稱，即使在日美關(guān)系蜜月期，那些在貿(mào)易戰(zhàn)中遭美國單邊壓制的記憶仍不時在日本人腦海中浮現(xiàn)。難怪這次美國拉開同中國的貿(mào)易戰(zhàn)序幕后，瑞穗綜合研究所首席研究員菅原淳一感嘆“過去的亡靈復(fù)活了”。

如果說日本人面對美國一直是妥協(xié)，歐洲人則同美國進行過圍繞“301”存廢的較量。1998年11月25日，美歐“香蕉貿(mào)易大戰(zhàn)”期間，歐盟向WTO爭端解決機制起訴美國，要求就“301條款”的合法性進行裁定。該案受到國際社會廣泛關(guān)注。巴拿馬、墨西哥、日本等國要求作為有利害關(guān)系的第三方參加磋商。但專家組經(jīng)過9個多月審理，卻作出了一個令人吃驚的裁定。▲

歐盟憎恨美“流氓武器”

“301調(diào)查”源自美國《1974年貿(mào)易法》中第301條“對外國政府一些貿(mào)易慣例的反應(yīng)”。上世紀70年代，由于貿(mào)易赤字不斷擴大，美國方面開始怪罪外國“貿(mào)易不公平措施”，于是美國國會在1974年通過“貿(mào)易法案”。相關(guān)條款授權(quán)美國貿(mào)易代表對他國的“不合理或不公正貿(mào)易做法”發(fā)起調(diào)查，并可在調(diào)查結(jié)束后建議總統(tǒng)實施單邊制裁。

最初的“301條款”中，“知識產(chǎn)權(quán)保護”并不是展開調(diào)查的理由之一，1984年、1988年，在美國制藥企業(yè)推動下國會兩度修改“301條款”，增加了“知識產(chǎn)權(quán)保護”方面的內(nèi)容。修正后的“301條款”俗稱為“超級301條款”。“超級301條款”還將原先的貿(mào)易報復(fù)權(quán)，由總統(tǒng)轉(zhuǎn)到貿(mào)易談判代表辦公室，從而使貿(mào)易的談判者與報復(fù)的執(zhí)法者合二為一。根據(jù)“超級301條款”的規(guī)定，美國貿(mào)易代表辦公室干脆每年都拉一張清單出來，將它認為“有問題的”國家和地區(qū)張榜公布并限期改正，否則“301”伺候。

自1974年立法以來，美國政府共開展123次“301調(diào)查”，其中大多數(shù)調(diào)查集中在WTO成立前的里根時代。在里根時代，美國動用“301調(diào)查”達49次之多，以至于“301調(diào)查”變得臭名昭著。當時的美國政府在相關(guān)行業(yè)和工會組織并未聲稱遭到威脅時就發(fā)起此類調(diào)查，而美國現(xiàn)任貿(mào)易代表萊特希澤當時就在里根政府內(nèi)任職。

1995年后，美國大量訴諸WTO的貿(mào)易爭端解決機制解決與他國的貿(mào)易爭端。據(jù)彼得森國際經(jīng)濟研究所統(tǒng)計，算上最新中國“強制技術(shù)轉(zhuǎn)移”“知識產(chǎn)權(quán)保護”的調(diào)查，2001年后美國進行過的“301調(diào)查”寥寥可數(shù)，比較出名的是2013年針對烏克蘭“知識產(chǎn)權(quán)保護”展開調(diào)查。可以說，在特朗普重拾這個“大棒”之前，“301調(diào)查”這一單邊措施已基本退出歷史舞臺。

在遭受美國“301調(diào)查”的國家和地區(qū)中，除了日本，歐洲也很“特殊”。德國科隆大學經(jīng)濟學者羅多夫?qū)Α董h(huán)球時報》記者表示，美國多次動用“301”大棒，至今讓歐洲人耿耿于懷。歐洲企業(yè)也因此患上“恐美癥”，一聽到美國要進行“貿(mào)易戰(zhàn)”，就會憂心忡忡。不過，相比日本等單個國家，面對美國，歐盟有集團優(yōu)勢。

其實“301調(diào)查”最早源于美國一次受歐洲“欺負”。1962年，美國與歐洲爆發(fā)“雞肉大戰(zhàn)”，由于不滿關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（WTO的前身）的調(diào)查，美國國會通過了《1962年貿(mào)易擴張法》，直接授權(quán)總統(tǒng)對歐洲進口商品征收報復(fù)性關(guān)稅。可以說，美國的初衷就是制定一項可以采取單邊報復(fù)行動的法律。今年3月初特朗普宣布加征鋼鋁關(guān)稅，所依據(jù)的就是《1962年貿(mào)易擴張法》。

歐洲也是美國“301調(diào)查”拉鋸時間最長的對象。1985年，歐共體（歐盟前身）以食品安全為由，宣布禁止進口和銷售美國含激素牛肉，1987年美國對歐共體發(fā)起“301調(diào)查”，1989年美國實施報復(fù)性關(guān)稅懲罰。1999年3月，美國單方面對歐盟成員國價值5.2億美元的產(chǎn)品征收100%的懲罰性關(guān)稅，以報復(fù)歐盟限制香蕉進口，由此引發(fā)前文所提的歐洲對“301條款”的起訴。

最終裁定結(jié)果是：“301條款”“很難說違反協(xié)定”。對此，美國認為自己贏了，歐盟也認為自己沒有輸。原因是裁定表面上看駁回了歐盟的起訴，實際上明確強調(diào)了美國的義務(wù)，即“301條款”必須服從WTO多邊爭端解決的原則。但明眼人都看得出來，這個裁定帶有政治色彩，縱容了美國的霸權(quán)，留下了隱患。德國《明鏡》周刊就稱，“301條款”是一個經(jīng)濟強國的單邊主義行動，是“WTO規(guī)則籠子里的野獸”。▲

美曾五次對中國動用“301條款”

對外經(jīng)貿(mào)大學WTO研究院院長屠新泉28日接受《環(huán)球時報》記者采訪時說，WTO禁止成員根據(jù)自己的判斷和所謂調(diào)查，單方面對其他成員進行限制和懲罰，“已經(jīng)降低的關(guān)稅不能隨便再提高，這是一個明確約束。”

屠新泉表示，WTO還要求所有成員對其他成員給予最惠國待遇，“這次美國單獨針對中國提高關(guān)稅，顯然違反了有關(guān)原則。”屠新泉說，上世紀末美國曾公開做出承諾，“301調(diào)查”將完全遵守WTO規(guī)則，“1998年歐盟向WTO起訴301條款時，正是因為美國做出了這樣的公開承諾，WTO才沒有直接裁定301條款違背世貿(mào)準則。”

歷史上，美國曾5次對中國動用“301條款”，其中1991年4月、1994年6月以及1996年4月先后3次對中國知識產(chǎn)權(quán)實施“301調(diào)查”，最終通過談判分別達成3個知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議。1991年10月美國對中國發(fā)起市場準入的“301調(diào)查”，主要針對中國對美國商品進入中國市場設(shè)置“不公平”壁壘問題，在1992年談判達成協(xié)議。2010年，美國針對中國清潔能源政策措施啟動“301調(diào)查”，雙方最終通過談判達成一致。

自美國去年8月末宣布針對中國展開“301調(diào)查”以來，不少美國媒體、專家、機構(gòu)直言不諱地批評特朗普政府濫用“301調(diào)查”。彼得森國際經(jīng)濟研究所學者查德·鮑恩撰文稱，在“301調(diào)查”中，美國政府“身兼數(shù)職”，充當警察（將外國政府列為罪犯）、檢察官（發(fā)起法律訴訟）、陪審團（按照“證據(jù)”裁決）和法官（宣判外國人接受美國報復(fù)性懲罰）。

北京大學經(jīng)濟學院教授曹和平對《環(huán)球時報》記者說，知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查是一個彈性很大的“軟門檻”，被濫用的可能性很大，“只要對方想卡，沒有卡不到的”。“一部手機可以有五六千個專利，只要美國政府或企業(yè)說其中一個存在糾紛，就可以展開調(diào)查。一天沒調(diào)查完，就沒法正常銷售。”曹和平說：“WTO相關(guān)規(guī)則不能阻止一個國家利用國內(nèi)法展開知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查，因為這不被認定為貿(mào)易保護主義。所以我一直認為，知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查是美國等西方國家產(chǎn)品競爭力下降后所設(shè)置的一個‘后門門檻。”

德國新聞電視臺稱，美國政府正在制定新貿(mào)易戰(zhàn)略，但實質(zhì)是“301條款”將大行其道。作為上世紀全球貿(mào)易政策的制定者，超級大國美國現(xiàn)在要摧毀全球貿(mào)易秩序。德國《商報》認為“這是危險的道路”，在全球化的今天，“301條款”已經(jīng)不合時宜。WTO雖不完美，有時沒有牙齒，但它有一個無與倫比的優(yōu)勢——妥協(xié)的能力。

值得注意的是，“301條款”能大行其道，與美國的國力直接相關(guān)。但“301條款”最紅火的時候往往都是美國經(jīng)濟不振、債臺高筑之時。就像印度Live?mint網(wǎng)站近日一篇文章所言：“貿(mào)易戰(zhàn)是美國影響力衰弱的征兆”。

曹和平表示，近年來中國對知識產(chǎn)權(quán)的保護越來越完善。中國2017年提交4.89萬件專利申請，僅次于美國。他說，中國是唯一申請量年增長率達到兩位數(shù)的國家，專利申請量3年內(nèi)有望趕超美國。“我很想看看，未來當越來越多的美國人需要購買有中國知識產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)品時，他們對待這個問題的態(tài)度還是不是依然像今天這樣？”▲