完善和規(guī)范投資審計(jì)的思考

■鐘儒沁

為進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作，落實(shí)《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見(jiàn)》（審?fù)栋l(fā)〔2017〕30號(hào)），推動(dòng)投資審計(jì)工作持續(xù)健康發(fā)展，更好地發(fā)揮投資審計(jì)監(jiān)督的職能作用。筆者認(rèn)為：

一、認(rèn)真落實(shí)全國(guó)人大法工委對(duì)投資審計(jì)的研究意見(jiàn)

2017年2月，全國(guó)人大法工委印發(fā)《對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見(jiàn)》，將地方性法規(guī)中明確以審計(jì)結(jié)果作為政府投資或者政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)分為三種情況：一是直接規(guī)定審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為竣工結(jié)算的依據(jù)；二是規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)；三是規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。

全國(guó)人大法工委明確指出，地方性法規(guī)規(guī)定的第一、二種情況，在法律上存在兩個(gè)問(wèn)題：一是擴(kuò)大了審計(jì)決定的效力范圍，即將適用于被審計(jì)單位的審計(jì)決定擴(kuò)大適用于被審計(jì)單位的合同相對(duì)人，限制了施工企業(yè)正當(dāng)?shù)暮贤瑱?quán)利；二是限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，這兩種情況都應(yīng)當(dāng)予以清理糾正。地方性法規(guī)規(guī)定的第三種情況，即規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)的，不存在與法律不一致、超越地方立法權(quán)限的問(wèn)題。

針對(duì)以上存在的問(wèn)題，審計(jì)機(jī)關(guān)必須自查自糾，予以糾正。

二、當(dāng)前投資審計(jì)應(yīng)規(guī)范的方面

1.在審計(jì)結(jié)果運(yùn)用上，存在審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的做法。在投資建設(shè)活動(dòng)中，負(fù)責(zé)政府投資和以政府投資為主建設(shè)工程的建設(shè)單位與施工單位是平等的民事主體，雙方簽訂的建設(shè)工程合同屬于民事合同。審計(jì)法規(guī)范的是審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的行政監(jiān)督關(guān)系。審計(jì)監(jiān)督作為公權(quán)力，不能介入平等主體的民事權(quán)利，除非它們?cè)诤贤屑s定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。

2.在項(xiàng)目計(jì)劃管理上，存在“凡投必審”的現(xiàn)象。地方政府規(guī)定投資項(xiàng)目達(dá)到一定的金額都要送審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，有的甚至規(guī)定所有投資項(xiàng)目都要審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)。巨大的投資審計(jì)工作量，嚴(yán)重超出審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員承受能力。在審計(jì)程序上，有的審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展投資審計(jì)實(shí)行所謂“簡(jiǎn)易程序”。

3.在審計(jì)內(nèi)容上，承擔(dān)了一些超越投資審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的事項(xiàng)。如有的代替建設(shè)單位承擔(dān)工程結(jié)算審核、征地拆遷費(fèi)用審計(jì)（核定）；有的參與投資項(xiàng)目概（預(yù)）算編制、標(biāo)底審核、材料價(jià)格認(rèn)定、隱蔽工程驗(yàn)收簽字等決策和管理環(huán)節(jié)，有的開(kāi)展招標(biāo)控制價(jià)審計(jì)，超越了審計(jì)權(quán)限。

4.在審計(jì)目標(biāo)上，定位在工程造價(jià)的核減金額。由于各種原因所致，一些審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展投資審計(jì)時(shí)，把主要精力放在審減項(xiàng)目投資額、結(jié)算款上，忽視工程建設(shè)中的管理漏洞、責(zé)任缺失等，偏離了審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)在要求。

5.在防控風(fēng)險(xiǎn)上，廉政風(fēng)險(xiǎn)存在隱患。一些地方強(qiáng)制要求將投資審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，部分審計(jì)機(jī)關(guān)甚至直接參與施工單位結(jié)算、決算的確認(rèn)和審核，使得審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員深度介入建設(shè)單位與施工單位的利益糾葛，成為施工單位乃至社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方“公關(guān)”、“圍獵”的對(duì)象，存在嚴(yán)重的廉政風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善和規(guī)范投資審計(jì)的相關(guān)建議

1.各級(jí)政府法制部門(mén)應(yīng)組織人大法制工委、財(cái)政、審計(jì)和相關(guān)建設(shè)單位對(duì)投資審計(jì)的有關(guān)規(guī)范性文件進(jìn)行清理糾正。認(rèn)真落實(shí)全國(guó)人大法工委印發(fā)《對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見(jiàn)》。文件中“對(duì)地方性法規(guī)中直接規(guī)定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的條款，應(yīng)當(dāng)予以清理糾正”的規(guī)定，必須落實(shí)到位。平等民事主體在合同中約定采用審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)依照合同法等有關(guān)規(guī)定，尊重雙方意愿。

2.各級(jí)政府應(yīng)支持審計(jì)部門(mén)在法定職責(zé)權(quán)限內(nèi)開(kāi)展審計(jì)工作。大力支持審計(jì)機(jī)關(guān)今后不再參與工程項(xiàng)目建設(shè)決策和審批、項(xiàng)目概（預(yù)）算編制、征地拆遷、工程招標(biāo)、標(biāo)底審核、物資采購(gòu)、材料價(jià)格認(rèn)定、隱蔽工程驗(yàn)收簽字、質(zhì)量評(píng)價(jià)、工程結(jié)算等管理活動(dòng)，確保審計(jì)機(jī)關(guān)依法、獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)督。

3.審計(jì)機(jī)關(guān)要主動(dòng)向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)之間的溝通和協(xié)調(diào)。審計(jì)機(jī)關(guān)年初在安排項(xiàng)目計(jì)劃時(shí)，要根據(jù)本地區(qū)公共投資項(xiàng)目實(shí)際情況，按照圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點(diǎn)、量力而行的原則，統(tǒng)籌制定年度投資項(xiàng)目計(jì)劃，做到審計(jì)計(jì)劃與審計(jì)力量匹配，不得規(guī)定所有的投資項(xiàng)目或一定金額以上的投資項(xiàng)目都必須經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)。

4.審計(jì)機(jī)關(guān)要按照國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則要求，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，履行規(guī)定流程和審批復(fù)核程序，嚴(yán)格審計(jì)報(bào)告和公告制度。加強(qiáng)對(duì)政府投資為主，關(guān)系全局性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性的重大公共基礎(chǔ)設(shè)施工程的審計(jì)監(jiān)督，緊緊圍繞重大項(xiàng)目審批、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、工程招投標(biāo)、物資采購(gòu)、工程結(jié)算、資金管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，合理確定審計(jì)重點(diǎn)，運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)方法，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。

5.審計(jì)機(jī)關(guān)在投資審計(jì)工作中確有必要購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)格遵循公平、公正、公開(kāi)原則選取中介機(jī)構(gòu)，并對(duì)中介機(jī)構(gòu)出具的結(jié)果報(bào)告進(jìn)行必要的復(fù)審和抽審，并建立有效的付費(fèi)機(jī)制和中介機(jī)構(gòu)考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制。要加強(qiáng)全過(guò)程監(jiān)管，對(duì)弄虛作假、惡意串通等嚴(yán)重失信和違反職業(yè)道德的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、執(zhí)業(yè)人員要加大通報(bào)和責(zé)任追究力度。

6.審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員要嚴(yán)格遵守審計(jì)“八不準(zhǔn)”等廉政紀(jì)律、保密紀(jì)律、工作紀(jì)律，堅(jiān)守審計(jì)職業(yè)道德，不得利用審計(jì)職權(quán)、個(gè)人影響謀取私利。堅(jiān)持公開(kāi)透明，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督、加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目廉政回訪等監(jiān)督檢查，抓好廉政制度貫徹落實(shí)工作，切實(shí)防控廉政風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。