完善和規范投資審計的思考

■鐘儒沁

為進一步完善和規范投資審計工作，落實《審計署關于進一步完善和規范投資審計工作的意見》（審投發〔2017〕30號），推動投資審計工作持續健康發展，更好地發揮投資審計監督的職能作用。筆者認為：

一、認真落實全國人大法工委對投資審計的研究意見

2017年2月，全國人大法工委印發《對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》，將地方性法規中明確以審計結果作為政府投資或者政府投資為主的建設項目竣工結算依據分為三種情況：一是直接規定審計結果應當作為竣工結算的依據；二是規定建設單位應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據；三是規定建設單位可以在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據。

全國人大法工委明確指出，地方性法規規定的第一、二種情況，在法律上存在兩個問題：一是擴大了審計決定的效力范圍，即將適用于被審計單位的審計決定擴大適用于被審計單位的合同相對人，限制了施工企業正當的合同權利；二是限制了民事權利，超越了地方立法權限，這兩種情況都應當予以清理糾正。地方性法規規定的第三種情況，即規定建設單位可以在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據的，不存在與法律不一致、超越地方立法權限的問題。

針對以上存在的問題，審計機關必須自查自糾，予以糾正。

二、當前投資審計應規范的方面

1.在審計結果運用上，存在審計結果作為竣工結算依據的做法。在投資建設活動中，負責政府投資和以政府投資為主建設工程的建設單位與施工單位是平等的民事主體，雙方簽訂的建設工程合同屬于民事合同。審計法規范的是審計機關與被審計單位的行政監督關系。審計監督作為公權力，不能介入平等主體的民事權利，除非它們在合同中約定以審計結果作為竣工結算的依據。

2.在項目計劃管理上，存在“凡投必審”的現象。地方政府規定投資項目達到一定的金額都要送審計機關審計，有的甚至規定所有投資項目都要審計機關審計。巨大的投資審計工作量，嚴重超出審計機關和審計人員承受能力。在審計程序上，有的審計機關開展投資審計實行所謂“簡易程序”。

3.在審計內容上，承擔了一些超越投資審計監督職責的事項。如有的代替建設單位承擔工程結算審核、征地拆遷費用審計（核定）；有的參與投資項目概（預）算編制、標底審核、材料價格認定、隱蔽工程驗收簽字等決策和管理環節，有的開展招標控制價審計，超越了審計權限。

4.在審計目標上，定位在工程造價的核減金額。由于各種原因所致，一些審計機關開展投資審計時，把主要精力放在審減項目投資額、結算款上，忽視工程建設中的管理漏洞、責任缺失等，偏離了審計監督的內在要求。

5.在防控風險上，廉政風險存在隱患。一些地方強制要求將投資審計結果作為竣工結算的依據，部分審計機關甚至直接參與施工單位結算、決算的確認和審核，使得審計機關和審計人員深度介入建設單位與施工單位的利益糾葛，成為施工單位乃至社會中介機構等利益相關方“公關”、“圍獵”的對象，存在嚴重的廉政風險。

三、完善和規范投資審計的相關建議

1.各級政府法制部門應組織人大法制工委、財政、審計和相關建設單位對投資審計的有關規范性文件進行清理糾正。認真落實全國人大法工委印發《對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》。文件中“對地方性法規中直接規定以審計結果作為竣工結算依據和規定建設單位應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據的條款，應當予以清理糾正”的規定，必須落實到位。平等民事主體在合同中約定采用審計結果作為竣工結算依據的，審計機關應依照合同法等有關規定，尊重雙方意愿。

2.各級政府應支持審計部門在法定職責權限內開展審計工作。大力支持審計機關今后不再參與工程項目建設決策和審批、項目概（預）算編制、征地拆遷、工程招標、標底審核、物資采購、材料價格認定、隱蔽工程驗收簽字、質量評價、工程結算等管理活動，確保審計機關依法、獨立開展監督。

3.審計機關要主動向當地政府匯報，加強與相關部門之間的溝通和協調。審計機關年初在安排項目計劃時，要根據本地區公共投資項目實際情況，按照圍繞中心、服務大局、突出重點、量力而行的原則，統籌制定年度投資項目計劃，做到審計計劃與審計力量匹配，不得規定所有的投資項目或一定金額以上的投資項目都必須經審計機關審計。

4.審計機關要按照國家審計準則要求，嚴格執行審計項目計劃，履行規定流程和審批復核程序，嚴格審計報告和公告制度。加強對政府投資為主，關系全局性、戰略性、基礎性的重大公共基礎設施工程的審計監督，緊緊圍繞重大項目審批、征地拆遷、環境保護、工程招投標、物資采購、工程結算、資金管理等關鍵環節，合理確定審計重點，運用先進技術方法，提高審計工作質量和效率。

5.審計機關在投資審計工作中確有必要購買社會服務的，應當規范中介機構的準入機制，嚴格遵循公平、公正、公開原則選取中介機構，并對中介機構出具的結果報告進行必要的復審和抽審，并建立有效的付費機制和中介機構考核和獎懲機制。要加強全過程監管，對弄虛作假、惡意串通等嚴重失信和違反職業道德的社會中介機構、執業人員要加大通報和責任追究力度。

6.審計機關和審計人員要嚴格遵守審計“八不準”等廉政紀律、保密紀律、工作紀律，堅守審計職業道德，不得利用審計職權、個人影響謀取私利。堅持公開透明，加強對審計權力運行監督、加強審計項目廉政回訪等監督檢查，抓好廉政制度貫徹落實工作，切實防控廉政風險和審計風險。