著力促進政府和社會資本合作（PPP）可持續發展

■涂時昌

2014年國務院、發改委、財政部下發關于開展政府和社會資本合作（以下簡稱PPP）的有關文件以來，特別是地方政府融資被嚴令禁止以后，由于地方財力有限，各級地方政府便把PPP作為當地建設的主要抓手，只要有建設的需要，第一個想到的就是PPP。于是，不是政府公共服務范圍內的項目成了PPP項目，無運營的項目成了PPP項目，無現金流的項目成了有現金流的PPP項目等等。為了地方建設，地方政府的保證收益、保底承諾、全額回購出現在PPP項目合同中，有的甚至以PPP的名義，出具承諾函、擔保函、安慰函等借道變相融資，PPP成了地方政府違規舉債的新通道，變相融資的新渠道，加重了地方政府債務負擔，加大了債務風險，完全偏離了吸引民營資本或社會資本，去撬動國有資產或國有企業的改革創新，以及提升效率效能，拉動經濟增長，減輕地方政府債務負擔，防范地方政府債務風險的初衷和本意。著力促進PPP可持續發展，成了當務之急。

促進PPP可持續發展，要著力解決好思想問題、項目問題、管理問題、主體問題和隊伍問題。

一、加大宣傳力度，統一思想認識

黨的十九大提出，“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。全國財政工作會議要求著力支持打好防風險攻堅戰，重點是有效防控地方政府債務風險，堅決制止違法違規融資擔保行為，嚴禁以政府投資基金、PPP、政府購買服務等名義變相舉債。當前我們的首要任務就是要在大力、廣泛、深入地宣傳好十九大和全國財政工作會議精神的基礎上，認真學習，深刻領會，全面把握十九大和全國財政工作會議精神，統一思想認識。深刻認識PPP是轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新增長點以及“穩增長、調結構、促改革、惠民生、防風險”的重大改革舉措，而不是地方政府融資的新渠道，更不是違規舉債的通道，徹底打消中央政府會“買單”、會“兜底”的“幻覺”，為 PPP可持續發展奠定思想行動基礎。認認真真、扎扎實實地貫徹、落實好十九大和全國財政工作會議精神，嚴禁各類借PPP模式變相舉債融資的行為，堅決防止把PPP模式異化為地方政府新的融資平臺，打好防風險攻堅戰。

二、嚴格入庫標準，打造好項目庫

一是堅持在公共服務領域范圍內選擇項目，做到“四優先，一審慎”。即：強制性項目（即垃圾處理和污水處理項目）優先；存量項目（即已經建設完成的公共服務和基礎設施項目）優先；社會付費項目優先；現金流全覆蓋的項目優先；審慎實施政府全付費項目。二是堅守底線原則，觸及底線不立項。選擇打造項目庫時要確保PPP項目當年的累計支出，不超過當年財政一般公共預算支出的10%；不借PPP之名變相舉債；不實施無運營、無考核、社會資本不承擔風險的PPP項目；社會資本方必須按時足額繳納項目資本金、不以債務性資金充當資本金或由第三方代持社會資本方股份。三是按互利共贏的原則謀劃項目，充分考慮項目資源的優勢與劣勢、機遇與挑戰，做到好中差互相結合，綜合平衡。比如：旅游公路建設，可以把公路建設和公路沿線的城鎮規劃、土地開發、產業發展結合起來；再比如：可以把體育館、大劇院，城市河流、湖泊、景觀等已建設完成的項目打造成經營性或準經營性的PPP項目。努力把項目打造成符合可持續發展要求的PPP項目，建立可持續發展的PPP項目庫。

三、強化PPP全生命周期管理

不管是國家投資的項目，還是PPP項目建設，都有其自身的建設規律，都必須遵守。PPP項目全生命周期包括項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交“五大步”，“十九小步”，程序多樣，結構復雜，不能急于求成，要環環相扣，穩步推進。項目識別階段，一要做實做好項目前期準備工作，提高項目的科學性、規范性和可行性。各項規劃、許可、評價、勘察設計要走在前面，決不能搞邊勘察、邊設計、邊施工的“三邊工程”；二要做好物有所值評價、財政可承受能力論證。物有所值評價和財政可承受能力論證是PPP項目實施的必經之路，也是堅守PPP項目當年的累計支出，不超過當年財政一般公共預算支出的10%底線的法規要求。項目準備階段，一要在完成設計和預算的基礎上做好項目財政預算評審，財政預算評審是堅持“估算控制概算，概算控制預算、預算控制決算”原則的制度安排，是降低建設成本，提高資金使用效率，防控風險的客觀要求；二要組建好管理架構，編制并審核好PPP項目實施方案。項目采購階段，一要把好社會資本準入關。按《政府采購法》和《招投標法》做好項目采購；二要按財政部《PPP項目合同指南（試行）》做好PPP項目合同設計。項目執行階段，一要把好項目建設質量和進度關。保證項目按質按量按期完成；二要把好項目建設成本關，在保質保量的前提下，把項目建設造價控制在合同造價之內；三要把好項目產出（產品、服務）質量和定價關。項目的產出要達到項目預期，要滿足公共服務的需要，要社會、公眾、政府皆滿意，價格要與當地的經濟發展水平相適應；四要把好資金財產管理關。要嚴禁不法抵押、融資，嚴防抽逃資金、隱匿轉移財產；五要建立健全績效考核機制。不論項目獲得回報的方式是使用者付費，還是政府付費或可行性缺口補助，都要“事前設定績效目標、事中開展績效跟蹤、事后實施績效評價”，全面實施績效管理。項目回報要以項目績效評價結果為依據，綜合考慮項目產出質量、可用性指標、產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率等因素，做到項目回報與公共服務績效考核掛鉤。尤其是政府付費或可行性缺口補助項目，更要建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制，項目建設成本與運營成本均應根據績效考核結果支付，且建設成本中參與績效考核的部分占比不得低于30%，既避免固化政府支出責任，又保證合作期內財政支出連續、平滑，避免某一時期內財政支出壓力激增。項目移交階段，要按規定進行項目整體評估，明確項目產權、明確債權債務等權屬關系，按規定的條件和程序辦理好項目移交、項目產權登記和資產入賬等，建立好PPP可持續發展的監管機制。

四、積極引導多元社會資本參與

已經立項的或是已經進入省、國家項目庫的PPP項目，一個明顯的特點是：很少看見民間資本的身影。國家規定除法律法規明確禁止準入的行業和領域外，一律向民間資本開放。因此，只要國家法律法規沒有明確禁止，每一個PPP項目采購招標文件中都應增加“支持鼓勵民間資本參與”的規定表述，從政策、法規、環境等各方面，積極支持民間資本參與，支持民間資本控股PPP項目；對投資規模大、合作期限長、工程技術復雜的項目，鼓勵民營企業相互合作，或與國有企業、外商投資企業等合作，通過組建投標聯合體、成立混合所有制公司等方式參與PPP項目，充分發揮不同企業比較優勢；鼓勵民間資本成立或參與投資基金，將分散的資金集中起來，由專業機構管理并投資PPP項目，獲取長期穩定收益，提高民營資本參與率；鼓勵民營企業、混合所有制企業、外商投資企業、國有企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與PPP項目，鼓勵“民企+國企”、“民企+外企”、“國企+外企”等多種聯合體形式參與PPP項目。為PPP可持續發展培育除政府以外的多元多樣化的主體、公平的市場，引入充分的競爭。

五、強化專業培訓，提高能力水平

一是要培訓好地方政府領導，尤其是分管PPP的領導。PPP是政府與社會資本合作，領導的重視和支持是PPP成敗的關鍵。培訓首先要讓政府及其領導知曉PPP，掌握PPP的政策，知道什么項目可以做PPP，什么項目不可以做PPP，什么情況下可以做PPP，什么情況下不可以做PPP；知曉PPP的程序、步驟，不急于求成，不把PPP項目做成“三邊工程”。取得政府及其領導對PPP的高度重視和大力支持，為促進PPP可持續發展奠定領導基礎。二是要培訓好PPP從業隊伍。采取請進來和走出去相結合的方式，邀請 PPP的專家、學者、教授，講授、講解 PPP；組織PPP從業人員到高等院校、有資質的專業培訓機構以及有實施PPP成功經驗的地方去學習PPP，通過PPP專業理論的學習和專業技能的培訓，深刻理解PPP的實質、內涵，熟悉PPP的政策法規、實施范圍、步驟、操作的流程和管理的方法等，悟深悟透PPP，解決PPP的疑難問題，使PPP從業人員對各類PPP的要求心中有數，對各種PPP項目的操作了然于心，不斷提高PPP從業人員的專業素養，提升PPP從業隊伍的專業操作技能和PPP執行力，為促進PPP可持續發展提供人才和專業技能保障。