基于財政政策供給側改革視角的精準扶貧對策研究

■周 山

做好新時期扶貧開發工作，確保十九大報告提出的到2020年在現行標準下農村人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，進而解決區域性整體貧困是我們黨提出的莊嚴承諾。目前脫貧工作最難、最艱巨的任務在農村，尤其是貧困地區的農村，由于受自然歷史等條件限制貧困地區的基礎設施落后，脫貧工作難度大、進展緩慢，面對十九大提出任務要求，如何實現財政政策供給側改革，進而實現高效供給，在政府投入作為扶貧開發中承擔主體和主導作用的背景下顯得格外重要。

一、當前財政政策在助力精準扶貧中存在的不足

（一）財政扶貧政策制度設計上存在缺陷，部分扶貧對象識別不精準。

財政資金通過轉移支付向貧困地區傾斜，貧困地區不但能夠免費得到無償的財政資金，而且可以獲得各種各樣的財政、稅收等優惠政策，但是由于在制度設計上缺乏科學有效的貧困地區識別和退出機制，已經脫貧地區為了繼續享受政策紅利卻不愿意“摘帽”，現實中存在著部分貧困縣卻在申請小康縣、百強縣的怪相；當前識別貧困對象的方式仍然存在識別不精準，且缺乏動態管理機制情況，導致已脫貧的貧困人口沒有退出，返貧的沒有及時納入，真正需要得到幫扶的貧困對象沒有及時得到幫扶，背離了精準扶貧宗旨。

（二）地方政府的財力有限與財政扶貧資金運作效率不高現象并存。

貧困地區地方財政收入有限，用于實現脫貧的基礎設施建設投入的資金更是有限，影響了貧困地區脫貧的可持續性，加大了脫貧攻堅難度；而與此同時財政扶貧資金常常被分散到財政、發改、農業、林業、民政、扶貧等部門，從項目立項、申報、爭取、計劃下達到資金撥付等往往缺乏整合統籌，各自為政，造成了扶貧項目多頭立項、分散使用和反復投入現象，扶貧資金碎片化、分散化現象嚴重，有限的扶貧資金未能形成合力，運作效率不高。

（三）財政扶貧項目缺乏科學性、扶貧資金使用不規范影響了扶貧效果。

1.扶貧項目缺乏精細化管理。

部分扶貧項目缺乏科學論證，未能對項目的可行性、效益性以及是否做到因地制宜做出全面考慮，很多項目前期調查流于表面形式，缺乏與扶貧對象溝通，對項目實施風險估計不足，由于缺乏科學論證造成部分立項項目安排了預算，但卻無法形成支出或形成無效支出，導致部分扶貧資金大量閑置、滯留國庫或者損失浪費；除此之外，部分扶貧項目還存在著只重視前期立項、建設，而對項目建成后維護管理和運營以及收益分配等事項不重視，造成了不少扶貧項目沒有真正發揮效益，損失浪費現象比較嚴重。

2.財政扶貧資金監管不到位。

根據2017年審計署公布的全國158個貧困縣財政扶貧資金審計結果顯示，部分扶貧資金陽光化管理沒有嚴格落實，導致日常監管不到位，發生騙取套取、違規使用、借機牟利3.81億元，其中部分貧困縣將扶貧資金用于彌補日常公用經費不足、市政建設等非扶貧項目，擠占了本來就稀缺的扶貧資源；在實際扶貧資金使用過程中，一些基層財務人員在報賬時往往只注重審核發票的合規性而對于項目基礎信息和真實性不關注，部分項目為了更多地獲取財政扶貧資金，存在著通過虛報工程量、降低工程質量來達到多獲得收入、降低成本的目的，扶貧項目竣工驗收時由于財政扶貧資金項目驗收制度設計上的缺陷以及專業工程審計力量的缺乏，導致套取財政扶貧資金案例頻頻發生。

（四）財政扶貧與金融扶貧未能形成合力。

在當前政府投入依舊在扶貧中占據主體和主導地位，金融扶貧的撬動作用未能充分發揮，導致財政資金和金融扶貧在供給側未能真正形成合力，當前貧困地區資金需求和財政投入資金有限的矛盾仍然是扶貧開發中的主要矛盾。由于貧困戶難以提供借款資金必要的抵押物、擔保物以及信用意識淡薄，不按時償還本金的現象經常出現，加上扶貧貸款收益低，違約風險較大。雖然政府提供財政貼息但是本金形成壞賬的風險未能有效化解，貧困地區的金融機構缺乏支持扶貧貸款的內在動力。

（五）缺乏科學的財政扶貧資金績效考核和審計機制。

盡管各級財政對扶貧資金的投入越來越大，扶貧事業取得了不小成就，但是由于缺乏科學的績效考核體系導致部分項目只注重貧困地區短期利益和眼前經濟利益的改善，并沒有從可持續脫貧視角統籌規劃使用財政扶貧資金，造成當期數據指標脫貧，過后又返貧現象；而審計機關對于財政扶貧資金審計在實務中往往更多地關注財務收支使用情況，真正意義上的績效審計還不是重點，更多地還是關注財政扶貧資金使用的真實性、合規性，也制約了財政扶貧資金使用效果的提升。

二、提升財政政策供給側質量的對策

（一）精準識別扶貧對象。

要通過嚴格的事前評估、民主評議、村內公示等方式精準識別扶貧對象，并做到建檔立卡，詳細記錄家庭收入、貧困原因、脫貧方式等，并做到聯網實時更新，通過信息精準帶動精準扶貧，充分運用大數據平臺，加強人保、財政、公安等部門信息共享，定期對納入貧困人口信息進行核查評估，建立貧困人口進入退出機制，做到動態化管理，打破過去財政扶貧資金“撒胡椒面”的管理方式，做到財政資金精準發力。

（二）加強財政涉農資金統籌整合力度。

加強對貧困地區基礎設施建設的轉移支付力度，建立貧困地區一般性轉移支付穩定增長機制，重點解決制約貧困地區經濟發展的瓶頸因素，為實現貧困地區脫貧夯實基礎；當前財政涉農資金和扶貧資金多頭管理、使用分散、交叉重復已經嚴重制約著精準扶貧的效率和效果，必須要深入推進涉農領域資金改革，推進審批權限下放，充分賦予地方自主統籌涉農資金的權利，將各級財政安排用途相近的涉農資金統一管理、統一組織實施、統一組織驗收，真正做到“多個渠道引水，一個龍頭放水”以及地方政府在精準扶貧中財權、事權的統一。

（三）加強財政扶貧項目和資金使用的管理。

1.精準安排扶貧項目。

扶貧項目立項前要做好前期規劃和可行性研究，科學地進行評估論證，與貧困家庭進行座談交流，充分了解困難群眾最關心最急迫需要解決的問題，提高扶貧項目選取的科學性、針對性和精準性；積極推進項目庫管理，提升入庫項目的質量和可操作性，充分發揮項目庫作用，將項目庫項目作為年度資金安排、使用以及績效考核的依據，未進入項目庫的項目不能作為扶貧項目實施，縣級政府不予立項，及時根據脫貧情況和貧困地區產業發展狀況進行動態調整。

2.強化財政扶貧資金監管。

財政部門要加強對財政扶貧項目報賬監管，嚴格審查報銷憑證的合規性，對于每一個扶貧項目都要做到專戶管理、專款專用、專賬核算，對于財政扶貧資金形成的資產要明晰產權，明確具體的管護主體和責任以及后續維護經費的來源途徑，讓扶貧項目真正成為能夠帶動貧困人口發家致富的好項目；審計部門要充分發揮在工程審計中的專業優勢，通過政府購買服務委托社會中介力量對扶貧項目工程量和造價進行審計等方式來彌補審計力量不足，堅決識別騙取套取、違規使用財政扶貧資金以及借機牟利行為，充分與紀檢監察機關積極配合，形成監管合力，確保扶貧資金使用安全和高效。

（四）充分利用財政扶貧資金撬動金融資本扶貧。

充分發揮財政和金融資本的協同效應，設立扶貧貸款風險基金，用財政扶貧資金支持商業銀行堅守風險管理底線，變直接投入財政資金為撬動金融資本參與扶貧，提升金融資本助力扶貧事業的內生動力，從而真正從制度設計層面解決貧困地區貸款難的問題。

（五）建立科學的財政扶貧資金績效評價體系。

強化“花錢必問效，無效必問責”的財政績效評價體系，扶貧、財政部門根據項目實施情況建立相應的績效考評機制，充分運用定量、定性以及約束性事項等方式來考核扶貧項目產生的效果以及帶來的經濟、社會、生態效益；審計部門要充分認識扶貧資金績效審計的重要意義，強化績效審計理念，做到資金、項目和政策績效審計，通過績效審計著力解決擠占挪用、損失浪費、損害群眾利益的問題，保證國家扶貧政策落實到位。

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