陜西省未成年人社會保護制度建設的現狀、問題與對策

◎ 楊 瀟 高 靜

近年來，陜西省民政部門開展了未成年人保護工作試點，推進了農村留守兒童和困境兒童關愛保護工作，同時也遇到了管理體制、運行機制上的一些問題。本文通過對陜西省未成年人保護試點工作的調查研究，提出完善未成年人社會保護制度的對策建議。

一、陜西省未成年人社會保護工作基本情況

陜西省未成年人保護試點工作經過各方面的積極努力，取得了明顯成效。

一是建立了未成年人社會保護體制構架和組織體系。目前，陜西省已經形成政府部門未成年人社會保護機構、協調性未成年人社會保護組織和非政府組織三大體系。

二是形成了政府行政部門主導的未成年人社會保護制度運行機制。在政府部門的主導下，陜西省明確了未成年人社會保護相關部門、基層組織、社會組織、專業機構、各類志愿者的工作職責和協作程序，形成政府負責、民政牽頭、部門協作、社會參與的未成年人社會保護工作機制。

三是建立了未成年人社會保護工作流程和體系。咸陽市民政局將未成年人社會保護相關政策及工作流程制成“未成年人保護工作框架圖”，對流浪未成年人、農村留守兒童、困境兒童、孤兒（棄嬰）、殘疾兒童等基本情況和社會保護的機構數量、管理流程、工作思路、任務要求等進行了詳盡的說明和規定。興平市民政局結合本市實際情況制定了“接案—預估—計劃—介入—評估—結案—跟進”的未成年人保護工作流程和體系，建立了發現、報告機制。

四是制度建設不斷推進。2014年，陜西省民政廳出臺了《陜西省民政廳關于開展未成年人社會保護試點工作的通知》，以困境未成年人作為重點干預幫扶和救助保護對象。2017年，陜西省政府辦公廳印發《陜西省人民政府關于加強困境兒童保障工作的實施意見》，提出對困境兒童要保障基本生活、保障基本醫療、強化教育保障、強化監護責任、加強殘疾兒童福利服務。2017年9月，陜西省民政廳、教育廳等部門在全國率先出臺《關于進一步做好全省孤兒高等教育生活保障等有關工作的通知》，對孤兒大學生給予生活補助、學費資助、就業補助及其他資助。

五是完善了工作制度。建立了工作例會制度、工作協商協調制度、年度項目推進計劃制度、情況告知單和效果反饋單制度、學校周邊環境監督舉報制度、工作評估和考核辦法、年度專項工作報告等工作制度。

二、陜西省未成年人社會保護制度建設存在的問題

由于未成年人社會保護涉及的內容復雜，統籌協調難度大等，陜西省未成年人社會保護制度主要存在以下問題。

一是責任主體不明確。未成年人社會保護由各個組織、各個部門齊抓共管的工作格局，造成各組織、各部門依據各自職責分工設置機構，導致責任主體不明確，將本應作為整體的未成年人保護工作進行條塊切割，在制度安排、服務供給、信息共享等方面呈現“碎片化”狀態。

二是管、辦不分。目前，各級民政部門集未成年人社會保護管理和服務功能于一身，不但承擔著建立規章、部門協調、審批考核等行政職能，而且還為各類困境未成年人提供收養教、救助等具體服務，導致管、辦都不能做到很專業。

三是運作機制不通暢。首先，綜合協調機構一般由各單位、組織的分管領導作為代表組成，以聯席會議形式運作。這種工作機制因不同時期的常規性或臨時性的任務需求而處于不穩定狀態，綜合協調能力與具體運作實效難以保證。其次，受地區差異、經濟條件、文化環境與社會關注等因素的影響，各地的未成年人社會保護服務遞送還具有一定的臨時性，缺乏長效機制。再次，政策的制定者或執行者同時充當政策的評估者，上級的監督與考核往往依賴下級的總結與匯報，導致工作評價淪為相關工作人員的“自評估”，缺乏科學合理的評價標準和評價指標體系。

四是制度內容不健全。《未成年人保護法》《民法》《婚姻法》等法律操作性不強，缺乏相應的具體制度和措施。專項政策不完善，沒有給予執行機構以代表政府的公職身份，沒有對機構工作人員進行賦權，存在約束力不大、強制性不夠等問題。目前救助站能夠提供的未成年人社會保護服務內容還以臨時性照料為主，很難解決困境未成年人家庭關愛缺少、親情缺失的問題。

五是未成年人社會保護專業人才缺乏。陜西省的未成年人社會保護中心都是在原有救助機構的基礎上成立的，和救助機構是兩塊牌子、一套人員，存在人員編制不足的問題。由于未成年人社會保護工作分散在政府和黨群團體的各個部門中，缺乏專門的未成年人社會保護組織機構，從事未成年人社會保護的工作人員的專業能力參差不齊。由于未成年人社會保護工作對象的特殊性、人才培養、保障機制不健全等原因，較難吸引專業人才從事未成年人社會保護工作。在基層單位，普遍存在未成年人社會保護工作由街道辦（鄉鎮）主管文化教育的專員、團委干部或其他人員兼任，有的經常更換工作人員，對未成年人社會保護工作投入的精力及熟悉程度等頗為不足。

三、完善未成年人社會保護制度的對策建議

（一）建立獨立的未成年人社會保護責任主體機構

一是成立未成年人社會保護領導小組。建議在國家成立由國務院秘書長為組長，民政部門牽頭，教育、衛計、財政等部門參與的未成年人社會保護領導小組。與此對應，省級成立由陜西省政府秘書長為組長，民政廳，教育、衛計、財政等部門參與的未成年人社會保護領導小組。各層級領導小組的目標定位是具有主導性和協調、組織相關部門發揮職責的權力機構，而不是協商層面的協調、聯絡機構。

二是在民政部門成立未成年人社會保護局（科）。在國家層面，建議民政部成立未成年人社會保護局或兒童權益保障局。與此對應，省民政廳成立未成年人社會保護局或兒童權益保障處。各市及其下轄縣（區）民政局在現有機構的基礎上成立未成年人社會保護或兒童權益保障管理機構。依據未成年人社會保護的要求規定未成年人社會保護局或兒童權益保障局的職責：負責擬定未成年人社會保護發展規劃、工作方針、政策，制定未成年人社會保護制度，指導、監督未成年人社會保護業務機構（含社會力量辦業務機構）的運行、管理并擬訂建設、服務標準及管理規范；開發未成年人保護和留守兒童信息系統；協調未成年人保護國際合作項目等。

三是在當前及未來一段時間，未成年人社會保護還將以困境未成年人等特殊群體為工作重點的情況下，以民政部門的各級未成年人社會保護機構或兒童權益保障機構作為未成年人社會保護領導小組的常設辦公和決策執行機構，定位為責任性組織機構，負責領導小組重要會議議題的確定、有關未成年人社會保護制度文件的起草，指導、推動、督促各單位執行、落實未成年人社會保護有關政策措施等。

（二）探索管、辦分離的運作模式和機制

按照黨的十九大報告提出“推進政事分開、事企分開、管辦分離”的要求，探索各級民政部門將未成年人社會保護行政職能與服務職能進行分離。兩項職能分離的具體做法是：廳（局）保留未成年人社會保護行政職能，將未成年人救助服務職能歸并給兒童福利院，或對未成年人救助、福利服務機構進行整合、合并，命名為“未成年人社會保護服務中心”。

一是管、辦分離后，各級未成年人社會保護行政部門主要在未成年人社會保護領導小組和民政廳（局）的領導下，承擔與教育、衛計、公安、婦聯等機關、機構的協調、行政審批、單獨或與其他機關聯合發布相應工作指導意見、建立規章制度、對未成年人社會保護服務機構進行工作指導、協調、監督和考核等工作，對于運營不規范的未成年人社會保護服務機構可以行使停業、整頓等權利。

二是“未成年人社會保護服務中心”成為獨立的、專門的服務機構，該機構定位為獨立的公益性的法人組織，為未成年人提供生活照料、心理輔導、康復訓練等多樣化的服務項目。

三是管辦分離后，未成年人社會保護行政部門還可行使對社會力量舉辦的未成年人社會保護機構的行政管理和監管權。在體制內的資源不能滿足或不能更好滿足未成年人社會保護需求的情況下，需要未成年人社會保護局（科）引導不同社會主體廣泛參與，特別是吸納社會志愿者或通過購買服務等方式引導各類專業社會組織的力量參與未成年人社會保護工作。社會力量參與未成年人社會保護工作需接受未成年人社會保護局（科）的業務指導和管理監督。

（三）完善、拓寬未成年人社會保護制度內容

一是完善未成年人社會保護法規和專項政策。從權責分工來看，現行未成年人社會保護法律、法規的制定者主要為中央或省級相關部門，縣（區）級部門主要負責法律、法規的執行。各級政府部門都可根據當地實際情況制定未成年人社會保護專項政策。在未成年人社會保護實踐層面，執行部門在工作中不僅做好法律、法規的執行工作，也要針對執行中碰到的新任務、新問題及時總結、反思，做好未成年人享有社會保護和社會福利方面的基礎資料收集和分析工作，為本級政府部門出臺相關專項政策和配套措施提供依據，為上級部門制定、修改和完善相關法律、法規提供參考資料，積極推動國家早日出臺《兒童福利法》。

二是推動適度普惠型未成年人社會保護向普惠型未成年人社會保護轉變。首先，未成年人社會保護制度的保護對象惠及全體兒童。我國未成年人社會保護制度的保護對象從面向部分兒童向面向全體兒童發展的特征比較明顯。從未成年人社會保護需求和未成年人社會保護工作的角度看，惠及全體兒童和重點保障困境兒童并不矛盾，二者之間也不是完全的替代關系，可以同時推進，建議民政部門在保障重點未成年人群體的同時，為全體未成年人提供社會保護。其次，拓寬未成年人社會保護服務內容。《未成年人保護法》總則第三條規定未成年人享有生存權、發展權、受保護權、參與權、受教育權等權利。國家對未成年人上述權利的維護可以通過未成年人社會保護服務內容體現出來。建議從生存權、發展權、受保護權、參與權、受教育權等方面，凝練工作內容，面向全社會，積極開展針對全體未成年人的社會保護宣傳等活動。針對家庭開展監護指導工作，對問題家庭進行監護干預，提升家庭撫養和教育能力。

三是探索推廣家庭寄養、模擬家庭制度。基于對兒童權益的考慮，建議對于孤兒或監護人無力撫養的未成年人優先考慮家庭寄養、模擬家庭模式。具體辦法是：政府對寄養家庭（模擬家庭）提供家庭津貼；申請寄養的家庭必須接受審查，即由政府部門、專業社工實地審核申請家庭是否符合未成年人的需要，經相關專家、社工和兒童等各方同意后方可進行寄養；在寄養期間，政府部門和相關機構定期派專人探訪。

（四）加強未成年人社會保護人才隊伍建設

一是科學核定人員編制。各級政府編制部門要按照未成年人社會保護機構服務范圍、未成年人社會保護需求量等因素，科學核定未成年人社會保護機構的人員編制。未成年人社會保護機構應按照專業特長、資格條件等合理配備人員，按照國家有關規定落實未成年人保護機構工作人員的工資傾斜政策。在基層，要充實未成年人社會保護工作的人力配置，最好有專職人員及專項經費，使未成年人社會保護工作能夠專業化、長期化，防止短期化、業余化、兼職化，具體做法為村級設信息報送員，鄉鎮設信息錄入員，縣局設信息管理員。通過充實基層人力配置，從根本上解決“發現難”問題，實現動態管理常態化，確保事有人干，政策落地。

二是提高現有工作人員業務素質。選派工作能力強、責任心強的人員開展未成年人社會保護工作。選調具有社會工作、教育、心理、法律等專業學歷的人員充實到未成年人社會保護工作一線。招聘社會工作專業的大學生。培訓現有工作人員，提高其未成年人社會保護服務的素質和能力。

三是積極吸納社會工作者。社會工作者可以依靠自身的專業知識和技術服務為身處困境、急需幫助的未成年人群體提供專業的幫助和服務，還可以在困境未成年人的價值觀引導和心理疏導方面發揮積極作用。因此，在未成年人社會保護工作中，政府應積極宣傳社會工作的理念，通過政府購買社工服務、設置社會工作崗位、開發公益崗位等方式引入專業社會工作人才，將社會工作者引進、吸納到未成年人社會保護領域，優化未成年人社會保護人才隊伍結構。