高校政府采購管理工作的“雙控”體系研究

吳冠儀

(上海交通大學 招投標與政府采購辦公室，上海 200240)

0 引 言

隨著我國高等教育事業的快速發展，高校設施建設和教學科研儀器設備的采購規模不斷增大，政府采購逐漸成為廉政風險易發和多發的領域。保證該領域的任何活動在法律的范圍內進行，是提高資金使用效益、保障高校穩步發展的基礎，也是高校反腐敗和廉政建設的一項重要課題。打鐵還需自身硬，遏制高校招投標和采購領域發生的腐敗，建立采購部門工作人員自律的自控體系和健全內部各工作環節的內部控制系統尤為關鍵。目前，高校政府采購部門關于這兩個層面的“雙控”體系建設尚未完善，影響外部監督機制作用的有效發揮[1]。針對高校的特殊性，從政府采購的具體業務工作著手，選取工作流程中的關鍵節點，研究高校政府采購管理工作的“雙控”體系建設，是高校政府采購部門“永遠在路上”的一項重要工作。

1 高校政府采購的特殊性與廉政風險分析

高校除承擔著人才培養、科學研究、社會服務任務外，還是國家創新、創造的搖籃。這一功能決定了高校政府采購與其他國家機關、事業單位等部門的政府采購工作相比，具有4個與廉政風險相關的顯著特性。

1.1 采購計劃來源分散

隨著高校政府投入的增大，高校設施建設、儀器設備采購的總量不斷增加。應對學科建設發展的需要，不同的學科、專業對科研儀器設備的需求各不相同，甚至不同的研究層次對同一專業領域的科研設備使用要求也不相同，很多使用功能和性能指標都是專門設計的，甚至有些設備沒有定性，沒有國家統一標準，需要專門研究定制，市場供應面相對狹窄。采購計劃需要根據不同學科、不同專業、不同科研的具體要求來制定，儀器設備采購的品種多、數量少是采購計劃來源分散和難以形成大規模集中采購[2-5]的主要原因。由于供應商不重視，投標商家數量不足，難以組織起有效的競爭。要實現政府采購價格比市場平均價格偏低的政策功能更是困難。因而，招標質疑率低，外部監督約束力不強，容易造成相關工作人員放松廉政風險的警惕性。

1.2 經費來源多元化

高校采購經費來源多元化，主要包括校級可支配預算和校級非可支配預算。前者主要來源是財政撥款和政策性收費，其相對穩定和可預見。后者的來源是縱向科研經費、橫向科研經費，需通過申報、競爭、獲批才能獲得，具有不確定性。給預算和采購計劃編制帶來較大不確定性，造成超預算采購現象。

1.3 采購時效要求高

高校投入政府采購的資金，除了正常的基本建設或設備維持費投入部分可以準確做出年度預算和采購計劃之外，其他申報的專項建設資金和專項科研設備由于經費數額和到賬時間難以確定，編報準確的年度預算和采購計劃并不現實。許多高校的設備使用部門通常要求資金到賬后立即實施計劃，以免因拖延經費使用被劃撥單位收回，由此造成年度采購計劃頻繁變更的原因[6]。此外，由于招標采購受到法律規定的相關時限要求，導致環節多、戰線長，帶來計劃落實的不確定性，增加外部監督的工作量。

1.4 專業化政府采購隊伍尚未形成

受人員編制限制，目前精通高校招標專業人才缺乏，各二級院系(所)的招標工作具有很強的專業性，為保證招標儀器設備的專業標準，政府采購部門對一定額度的儀器設備，采取“重心下移”的采購辦法，即“誰買設備誰招標”的方式，采購儀器設備的教師負責相關的招標，屬于廣義的招標人員，不太熟悉招投標法規、業務欠精通，工作中存在較大主觀性，甚至有時違規操作而不知，專業層面抗風險能力有待提高。

2 政府采購管理“雙控”體系建設的重要性

政府采購是一項政策性、程序性、實踐性很強的工作。《政府采購法》等法律、法規對執行政府采購的方式、程序、合同簽署、行政監督及法律責任等做出規范，但這些規定過于宏觀，對高校內部運行的各環節難以有效監管，容易形成制度的真空和廉政風險。

2.1 提高采購人員廉潔自律的“自控”能力

由于高校具有采購計劃來源分散這一特點，在政府采購的實際操作過程中，各二級學院、行政機關、實驗室都會發生不同程度的采購行為，造成采購主體分散。廉政風險涉及人員較多、波及范圍較廣，只有保證發生采購行為的個人、集體，工作中守住廉潔底線和紀律紅線，才能避免采購工作“帶病運行”[7]。建立廉潔自律的“自控”體系，增強采購行為人廉政拒腐能力是高校政府采購制度建設的緊迫任務。

2.2 采購部門“內控”機制亟待完善

構成學校非可支配預算的縱向和橫向科研經費的不確定性，導致預算和采購計劃編制的不確定性，是造成超預算采購不可避免的原因。提高超預算采購經費的投資效益和廉政風險防范，是高校政府采購部門未能很好解決的難題，面對新情況、新問題，盡快完善采購部門“內控”機制，有效發揮“內控”機制的制度保障、監督管理和警示作用，才能確保投資安全、效益，促進學校在良好的廉政生態環境中穩步發展。

2.3 政府采購向專業化縱深防腐

高校政府采購腐敗產生的內部因素與外部環境，如果離開具體的采購工作，腐敗只能存其因，不能成其果。因此，采購中各環節的控制是重點，建設一支素質優良、法律意識強、操作專業化的采購隊伍則是重中之重。熟悉業務流程中產生腐敗的關鍵節點，工作中知其警戒，預防“未腐”，營造“不想腐”的政治生態，是縱深化防腐的目標。通過自控形成“不敢腐和不能腐”的機制，從而斷絕腐敗之緣，讓腐敗有其因而無其果。

3 構建高校政府采購工作“雙控”體系

根據財政部《行政事業單位內部控制規范(試行)》文件精神，政府采購部門個人和單位都須加強內涵建設。個人的內涵建設即廉潔自律的“自控”體系建設，單位的內涵建設，即彌補高校政采缺乏成熟經驗和制度不健全的“內控”機制；圍繞招投標和政府采購工作關鍵環節存在的潛在風險點和不足，建立完善以風險防控、廉政建設為目標的“雙控”體系是干中積累經驗，促進高校政府采購工作走向成熟，提高管理水平、實現陽光采購、高效廉潔、優質服務的具體探索。

3.1 夯實以德養廉的基礎

高校政府采購工作是由具體的采購人來完成，打鐵強身使采購部門的工作人員拒絕帶病工作，建設廉潔自律的自控體系是保障；廉政文化建設、敬畏法律、珍惜政治生命是該體系的有機組成部分。

3.1.1重視廉政文化建設

廉政文化建設是高校政府采購人員內涵建設不可或缺的途徑。其建設內容包括對廉政文化的認同、踐行和發展。

廉政文化的認同是其建設的思想基礎，離開對廉政文化的認同談廉政文化建設是不可能的。通過潛移默化、形式多樣、豐富多彩、自然親切、警鐘長鳴等教育形式，從中華民族優秀文化中汲取廉政的精神營養，借鑒歷史上反腐敗的有益經驗，避免政府采購人員受腐敗之侵的思想偏離；結合“兩學一做”“八項規定”，明確廉政文化建設的方向；學習、觀看十八大以來黨中央反腐倡廉紀錄片，以切身的體驗感受黨中央以刮骨療毒、壯士斷腕的勇氣反腐，堅固廉政文化建設的信心。

廉政文化的踐行是廉政文化建設的關鍵，將廉政文化的內化與個人修身密切相連，通過正心、節欲、慎獨、自省，提高廉政自律能力；遵循公私分明、忠誠干凈、謹言慎行、勤政廉明，強化廉政踐行能力[8]。

廉政文化的發展是廉政文化生命力的源泉，面對“互聯網+政府采購”時代，腐敗形式不斷變化，要善于研究和運用微信、微博等網絡科技手段，明辨是非、強化道德觀念、增強新形勢下的反腐倡廉意識，鞏固拒腐防變的思想道德防線，做以廉為榮、以貪為恥良好社會風尚的踐行者。

3.1.2自覺敬畏法律

法律意識不強，法律知識貧乏，紀律觀念淡薄是一些政府采購人員腐敗犯罪的主要原因。

法律必須被敬畏，否則將形同虛設。敬畏法律的自覺是杜絕犯罪的堅實行為底線，敬畏法律的自覺包括知法、懂法、用法三個方面。

知法是懂法、用法，不觸法律紅線的前提。養成“泛在學習法律”的好習慣，隨時隨地跟進行業、專業法律、法規變化，是全面知法的前提。

懂法是用法的基礎。是將法律法規與政府采購的具體工作環節有機聯系在一起，必備的工作能力，而非對法律、法規在理論層面上的紙上談兵。因此，要求每一位政府采購人員都要養成工作中聯系法律的良習。

法律只有運用，才有其生命力。謀劃工作要學會運用法治思維、具體工作要在法律的范圍內把“權力關進制度的籠子里”。工作中敬畏法律、捍衛法律的尊嚴，做自覺運用法律、以法促廉、在政策高水平線上開展工作的實踐者。

3.1.3珍惜政治生命

與自然生命一樣，政治生命也會在紛繁復雜的環境中“生病”，需要政府采購人員精心呵護。拒腐防變、清正廉潔是政采人的立身之本，珍惜手中的權力、時刻牢記自己手中的權力是為人民服務的工具，而不是謀取私利的手段。牢固樹立共產主義的世界觀、人生觀和價值觀，在行使權力過程中，尤其不能為私情、親情、人情所累。講人情是中華民族的傳統，但人情的表達要合法、合紀、合規、合理，情不可越規、越紀、越德、越法。始終要如臨深淵、如履薄冰，時時嚴于律己，處處慎獨慎微，時刻建立濫用職權與法律制裁之間聯系，自覺防止權力異化。工作中從自身抓起，小事防微杜漸，大事才能清醒守法，在政治生命中走正路、走穩路、走好路，切不可拿自己的安全和一輩子前途做代價，造成錐心之痛的悔恨。

3.2 完善政府采購過程中的內控體系

采購部門是高校中廉政的高風險部門，內控建設就是通過制定制度、實施措施和執行程序，對高校采購的風險進行防范和管控[9]。按照《財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》(財會[2016]11號)精神，從學校層面和業務層面對政府采購部門“內控體系”建設，提出了建立政府采購管理制度；政府采購合規；落實政府采購政策；政府采購方式變更等建設內容。結合對目前高校政府采購部門的工作特點和廉政風險分析，完善“內控體系”建設。

3.3 完善政府采購管理制度

目前，大多數高校都制定針對本校招投標與政府采購的管理辦法以及相應的實施細則，并形成針對本校內部控制的一系列行為規范。然而，按照國務院最新關于對高校科研儀器設備和政府采購下放自主權的要求，2016年下半年相繼出臺中辦發(2016)50號文和財庫(2016)194號文，高校的政府采購管理制度也應相應調整以適應新的需要。

招投標與政府采購辦公室通過采購實務的具體實踐，在原有管理制度的基礎上，在采購預算程序、變更政府采購方式審批流程、科研儀器設備的定義、進口科研儀器設備采購權等方面，對“上海交通大學執行政府采購開展招標投標活動實施意見”“上海交通大學貨物招標采購實施細則”“上海交通大學變更招標采購方式審批管理細則”等文件進行了補充和完善。高校只有定期“回頭看”總結所做過的工作，才能提高各項管理制度的適用性、規范性和可操作性，使管理理念符合時代的脈搏，實現制度引領人的行為、制度凝聚人心、制度把權力關進籠子里的良好勢態。

3.4 強化辦事流程，確保政府采購合規運行

高校政府采購流程不規范、不到位就無法保證政府采購項目的合法性、公開、公平、公正性，甚至出現違規、違法等現象，導致質疑、投訴甚至處罰。高校應充分發揮電子化對規范采購與招標投標行為、減少投訴、提高采購效率、加強大數據運用等方面的作用，建設功能完備、接口開放的模塊化、擴展采購與招投標服務平臺和監管平臺，實現對采購全領域、全行業、全過程的電子化服務管理和監控，建立管理有序、流程規范、滿足學校集中采購和項目單位自行采購的不同需求的業務管控模式。

為了提高招標質疑約束力，學校正在建設“陽光數字采購網”[10-11]。在該網絡建設過程中，相關職能部門可進行有效對接，做到管理信息化，推進設備采購管理向管理數據共享、追蹤設備管理等深層次發展。同時，主動為學校紀委、監察、審計，以及財務、基建等相關職能部門開通管理賬號，分配各自查看權限，方便相關部門了解、跟蹤、監控招標項目進展，實現全過程公開、透明。特別是在開標環節，安裝遠程監控終端，紀委監察處等監管部門可以遠程監控評標實況，加強事前事中監督，切實做到招標全過程公開、透明，切實鏟除滋生腐敗土壤。

3.5 實施工作問責制度

圍繞在招標采購方式上不合理規避公開招標、非公開招標變更采購方式失當導致違規操作、招標采購效率低下等潛在風險點，抓住依據項目規模屬性確定招標采購方式、嚴把項目論證后的招標采購申請審核關、選好經辦人等關鍵控制點，嚴格遵守國家政府采購法、招標投標法，嚴格執行校內各項法規，建立招標組織方式、招標方式和標段劃分審核機制，實施工作問責制，強化辦事人員的責任意識、利用問責的威懾力促進辦事人員盡快養成廉政拒腐的良習，把工作中的權利當做沉甸甸的責任，保證招標采購方式的合法合理。

3.6 建立政府采購大數據庫

為了從根本上防范和控制繁變更采購計劃和超預算采購風險，高校應建立政府采購大數據庫，利用大數據提供的信息[12]，實行政府采購項目論證制度及項目建設和管理的預算與績效考核制度，使政府采購項目的論證、審批和執行有據可依，項目的變更有跡可循，超預算采購有界可控。

高校負責招投標與政府采購的部門應與財務部門建立定期溝通機制。匯總近幾年本校超預算采購種類、金額的大數據，利用大數據的變化趨勢，做好超預算采購預案。要求釆購預算編制人員結合大數據提供的信息，做到最大化地把釆購預算編細致、編精確、編實，將超預算的不確定性降低到學校資金可控制的范圍內，降低超預算采購引發資金運轉不暢和廉政風險等不良后果。

此外，還應建立政府采購計劃變更數據庫，收集近幾年政府采購計劃變更信息，匯總變更的種類、金額、時間等要素，并進行統計分析，繪出變更趨勢圖，以此對本年度采購計劃變更情況進行預測，并將預測信息與審計和紀檢等相關部門共享，簡化外部監督、審計工作量[13]。

3.7 借鑒“負面清單”管理模式

為提高政府采購文件編制質量，除規范采購行為，建立健全采購文件審核制度化、標準化的工作流程外，高校可探索實施“負面清單”管理模式[14]，明晰相關政策、法規等不能操作的事項和不可逾越的底線，以彌補政府采購管理處于正面清單管理模式現狀下，從業人員因對政府采購相關政策理解上的差異、政策把握不當，違規操作造成腐敗的不足。如根據高校自身特點制定三類負面清單：貨物類、服務類、工程類。負面清單應列明禁止和限制使用的重點審核內容，其中，貨物類和服務類負面清單包含資格條件禁用條件、商務條款禁用內容、采購需求禁用內容及評分辦法和評分標準四項內容；工程類負面清單有資格條件禁用條件、商務條款禁用內容、評分辦法和評分標準三項內容[15]。

高校政府采購“負面清單”應在搜集法律法規、典型質疑和投訴案例的基礎上，征求采購單位與評審專家、供應商的意見并經過多次論證，以確保“清單”的全面性、實用性，促進政采隊伍專業層面抗廉政風險能力[16]。

4 結 語

綜上所述，針對高校中廉政高風險的采購部門，建立“自控體系”，促進政采人廉政意識由內而外的自覺，實現廉政意識“入腦、入心”，夯實以德養廉的基礎；完善“內控體系”建設，通過對部門工作回頭看、強化工作流程、實施工作問責制、建立政府采購大數據、實施負面清單等措施，營造內部廉政拒腐的政治生態環境。在順應反腐敗斗爭壓倒性態勢已經形成的大勢下，不斷完善“雙控體系”建設，以積極的態度接受紀律檢查等部門的監督和檢查，對高校形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的政治生態將大有裨益。