新常態下中國財政可持續發展的難點與對策

●李順明 楊清源

黨的十八屆三中全會將財政提升為國家治理的層面，對財政工作賦予新的地位和職責。黨的十九大報告則強調，加快建立現代財政制度，著力形成財政、貨幣、產業與區域互為支撐的經濟政策體系，切實發揮國家發展規劃的導向作用。從黨中央兩次對財政工作的戰略定位來看，都說明了財政可持續發展對實現“兩個百年”目標具有非常重要的地位。目前，雖然我國經濟增長企穩回升，但地方財政不充分不協調發展、政府性債務風險持續增大，加上“美國優先”思想引發的國際貿易爭端不斷加劇，在這樣一個特殊的歷史背景下，探索中國財政可持續發展成為一個熱點和難點問題。

本文在分析新常態下推進中國財政可持續發展的必要性基礎上，從客觀角度闡述中國財政可持續發展面臨的各類新挑戰，并結合未來國內外經濟發展形勢變化和國家實際情況的特點，提出推動中國財政可持續發展的粗淺建議，供有關部門和學術界商榷。

一、新常態下推進中國財政可持續發展的必要性

（一）高質量經濟發展要求財政可持續發展

近年來，我國為應對2008年以來國際經濟形勢持續低迷、國內產能結構性過剩而內需相對不足等方面的不良影響，通過深入推進供給側結構性改革、降稅清費、落實“一帶一路”倡議以擴大對外開放與深化國際產能合作等重大舉措，取得了經濟企穩回升、財政收入穩步增長的良好效果。

黨的十九大報告明確指出，我國經濟已經由高速增長階段向高質量發展階段轉變，社會主要矛盾也轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾，因此，全黨和各級政府必須研判國內外形勢的變化與實際國情，堅決貫徹落實新的發展理念，按照高質量發展新要求，通過擴大開放、推進創新等手段，加快建設現代化經濟體系，不斷完善社會主義市場經濟體制，健全財政、貨幣、產業和區域等經濟政策協調機制，實施區域協調發展和鄉村振興戰略，推動經濟健康持續發展，為到2020年全面建成小康社會、到2035年基本實現社會主義現代化和到本世紀中葉建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國奠定堅實的基礎。

當前國家財政調控經濟取得的成功經驗和黨中央在新時期所提出的新奮斗目標，證明財政可持續發展對于國家治理的重要性。要保障高質量經濟發展，需要繼續深入推進供給側結構性改革，發揮創新引領作用，通過鄉村振興戰略破解“三農問題”，實施區域協調發展戰略推動地方財政經濟均衡發展，完善社會主義市場經濟體制和全面開放構筑現代經濟體系。要實現上述目標，就必須培育壯大財政收入來源，更需要財政支出規模和政策與經濟發展趨勢保持相應的協調性，這就需要財政實現可持續發展。

（二）財政收支矛盾不斷擴大要求關注財政可持續發展問題

黨的十八大以來，為應對國際經濟危機造成國內外經濟持續低迷的負面影響，我國通過加大積極財政政策的力度、推動供給側結構性改革、依托“一帶一路”倡議擴大對外開放等重大舉措，扭轉了經濟增長速度下滑局面，實現了經濟穩步增長的勢頭，進一步增強了財政的實力。據有關統計數據表明，我國國內生產總值由2012年的519332億元擴大到2017年的827122億元，年增速保持在6.9%左右。與此同時，全國財政收入由2012年的117210億元增加到2017年的172567億元，5年間增長了47%。

但是，隨著財政支出責任和范圍的逐年擴大，而且國家連續多年推行支持調結構、穩增長、促改革、惠民生等重大舉措的積極財政政策，加上由于經濟增速下滑、結構性減稅等方面造成的財政減收問題，導致財政收支缺口不斷擴大。2012—2017年間，財政收支缺口不斷擴大，分別為8000億元、12000億元、13500億元、16200億元、21800億元和23800億元。值得注意的是，財政收支缺口增長最快的是2016年，比上年增加了5600億元。

財政收支矛盾的不斷擴大，對于發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用必將產生一定的不良影響，也將難以為“兩個百年”奮斗目標提供相應的財力保障。因此，推進財政可持續發展，保持財政收入穩定增長，就成為實現中華民族偉大復興的中國夢的客觀需要。

（三）財政收入質量下降趨勢倒逼財政可持續發展

近年來，我國為了構筑良好的營商環境，不斷激發市場活力，在清理不合理收費基礎上，積極推進“營改增”和結構性減稅等舉措，加上新《預算法》明確了“依法組織財政收入，應收盡收，不收過頭稅，不隨意減征、免征、緩征”的有關要求，致使稅收收入占比略有下滑，財政收入質量呈下降趨勢。

據有關數據測算，2012—2017年全國稅收收入占財政收入的比重分別為85.8%、85.6%、84.9%、82.5%、81.7%和83.6%。這說明稅收收入占財政收入的比重逐年下降，在2016年觸底到81.7%后，2017年有較大幅度提升，增幅達1.6個百分點，但與2012年相比卻低了2.2個百分點。

財政收入質量逐年下滑，表明財政收入來源的穩定性不強，難以為經濟高質量發展、保障和改善民生等提供財力保障。因此，推進財政可持續發展，有助于提升財政收入質量，也有助于增強財政在國家治理中的貢獻能力。

二、新常態下中國財政可持續發展面臨的困難與挑戰

（一）民生需求的日益增長加大了財政支出壓力

黨中央、國務院歷來高度重視保障和改善民生的工作，先后在黨的十六大、十七大、十八大和十九大提出了“發展依靠人民，發展為了人民，發展成果由人民共享”的重大承諾。2012年11月15日，習近平總書記在講話中強調：“在前進的道路上，我們必須站在維護最廣大人民根本利益的高度，多謀民生之利，多解民生之憂，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上取得持續進展。”黨的十九大報告指出，當前我國社會主要矛盾呈現為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，各級政府要從優先發展教育事業、提高就業質量和人民收入水平、加強社會保障體系建設、堅決打贏脫貧攻堅戰、實施健康中國戰略等方面保障和改善民生水平。

為保障和改善民生水平，滿足人民日益增長的美好生活需要，從中央到地方財政投入民生的資金規模不斷擴大、比重逐年提高。2016年全國17個省（市、自治區）民生投入占支出比重超過了75%，主要用于脫貧、就業、養老、教育、保障性住房和醫療等優先領域，以提升民眾的幸福感和獲得感。

民生投入力度的不斷加大，不僅會推動國家 （地區）財政支出規模逐年擴大，更是給本身財政實力不強的后發展地區帶來支出壓力，最后給財政可持續發展帶來現實問題與重大挑戰。

（二）生態文明建設拓寬了財政的職責范圍

黨的十八大報告率先提出了生態文明建設的要求，豐富了“五位一體”的治國方略。為推進生態文明建設工作，習近平總書記在不同重大場合作出“綠水青山就是金山銀山”“像保護眼睛一樣保護生態環境”“像對待生命一樣對待生態環境”“保護生態環境就是保護生產力”等一系列的重要論述。

當然，推進生態文明建設，不僅需要從環境承載能力調整經濟增速和優化產業結構，不可避免地影響財政收入的增長，而且還需要投入大量的人力、物力和財力保護和修復生態環境，在一定程度上給財政支出帶來新壓力，從而雙向地給財政可持續發展帶來壓力。

（三）地方債務規模居高不下易引發財政風險

近年來，受事權下放、公共服務需求不斷擴大、地方自身發展需要、盲目投資和財力不足等方面的影響，地方政府債務呈現出逐年擴大的趨勢，而國家也明確了不為地方政府債務兜底的要求，相應地造成潛在的財政風險，影響財政的可持續發展。

據財政部預算司公布的數據表明，2018年1—5月全國累計發行地方政府債券8766億元，用于彌補計劃內的收支新缺口、置換債務或再融資。截止到2018年5月末，全國地方政府債務余額達166272億元，雖然控制在全國人大批復的地方債務限額209974億元范圍之內，尚有較大的發債空間，但值得注意的是，1—5月累計發行的8766億元地方債券中，171億元屬于新增債券，8595億元是置換債券或再融資債券，這說明地方政府沒有新增財力償還舊債，從側面表明地方政府靠借債維持政權運轉或事業發展，引發地方政府債務性風險的可能性較大。

（四）地區間財政經濟不平衡不充分發展成為常態

由于經濟基礎、區位優勢、資源稟賦和管理理念等因素的影響，我國地區間財政經濟不平衡不充分發展的趨勢愈發明顯，相應地也給財政可持續發展帶來影響。

1、經濟發展水平差異較大。從經濟總量來看，2017年廣東省排名第一，達89879億元；排名靠后的有寧夏、青海和西藏，分別為3454億元、2463億元和1311億元。廣東省的經濟總量分別是上述三省的26倍、35倍和67倍。從人均GDP來看，排名第一的是天津，達到11.56萬元；第二的是北京，為11.47萬元；廣東省排名第8位，為7.33萬元；云南省排名第30位，為3.14萬元；甘肅省排名最后，僅有2.75萬元（以上數據根據各省國民經濟和社會發展統計公報數據測算而得）。經濟發展水平的差異，影響不同地區的聚財能力，影響財政可持續發展的后勁。

2、地方政府財政實力不平衡。從財政收入總量來看，2017年一般公共預算收入排名前三的有：廣東省為11315億元，江蘇省為8171億元，上海市為6642億元；排名后三位的有：寧夏417億元，青海246億元，西藏186億元。從財政自給率（財政自給率=一般公共預算收入/一般公共預算支出）來看，上海市為88.01%，北京市83.04%，江蘇省77%，甘肅省 24.66%，青海省16.08%，西藏11.05%。地方財政實力的不同，其自給能力將有差異，必然會給財政可持續發展帶來負面影響。

（五）國際貿易爭端加劇對財政可持續發展產生不良影響

自特朗普入主白宮以來，為了兌現其在競選時所作出的承諾，盡快擺脫持續國內低迷的經濟態勢，通過推出“美國優先”戰略來實現經濟增長和促進就業的目標，繼宣布退出前總統奧巴馬力推的跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定（即TPP）后，又宣布退出應對全球氣候變化的《巴黎協定》，接著退出聯合國教科文組織、伊核問題全面協議和聯合國人權理事會，引發世界各國廣泛爭議。同時，在美國大肆退群的同時，他還極力推出減稅計劃引發了世界各國稅收競爭的隱患，并不顧國際社會反對再宣布實施向進口美國的鋼材和鋁分別征收25%和10%的關稅以及其他歧視性條款等等，導致中國連續推出對等條件的反制措施，而歐盟、墨西哥、加拿大等國家和地區掀起一股針對美國產品加征報復性對等關稅的浪潮，特朗普政府再反復向多國政府發出進一步發動經濟制裁的威脅，國際貿易爭端愈演愈烈。

國際貿易爭端的不斷加劇，將對中國經濟發展帶來難以估量的負面影響，不僅會給財政收入增長帶來不確定性，也增加了為應對貿易保護主義挑戰的財政支出新責任，從而給財政可持續發展造成新的困難。

三、新常態下推動中國財政可持續發展的對策建議

（一）加快推進財政立法，切實提升財政工作的權威性

黨的十八屆三中全會提出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。財政上升到國家治理層面后，必然要按照全面依法治國的要求強化依法理財的思想。

不過，在實際財政工作中，有相當一部分地方的財政收入計劃、財政支出結構、財政資金投向等方面重大安排往往出現因領導換屆、領導個人政績考量而不斷調整問題，或者因時局變化而“頭痛醫頭腳痛醫腳”，導致財政工作計劃缺乏戰略性、前瞻性，最終影響經濟社會發展。

為此，必須樹立法治理念，通過財政立法將財政活動全面納入法治軌道，提升財政工作的法律權威性，按照公共利益至上、法定授權等原則，堅持依法理財，杜絕少數領導以個人意志干預財政收支計劃、財政資金安排受制于部門利益等不良現象，增強“錢從哪里來，用到哪里去”觀念，強化預算約束，為財政可持續發展營造法治氛圍。

（二）完善中央與地方分配關系，夯實財政可持續發展基礎

實施20多年的分稅制財政體制雖然在相當長一段時期激發了中央和地方兩個積極性，而且運行中所出現的中央與地方財政關系不協調問題也通過一系列改革不斷予以調整，但財權上收、事權下放以及地方經濟發展不平衡的基本現狀，導致地方收支缺口和政府性債務逐年擴大。為破解這一困局，2014年6月中央政治局會議審議通過了 《深化財稅體制改革的總體方案》，確定了調整優化中央與地方財政關系的路線圖，但由于深層次問題較為復雜以及地方經濟發展水平差異懸殊，暫時無法從根本上建立事權與支出責任相適應的財政制度。

據業內專家認為，造成地方債務規模不斷擴大的原因是財政體制問題。在現行分稅制財政體制下，為配合“營改增”工作，中央與地方增值稅的分享由原來的75：25分成調整為“五五分成”，但作為地方主要收入來源的營業稅因此退出歷史舞臺，進一步加劇了地方政府尤其是后發展地區政府財政收支困難。2017年，全國財政收入17.25萬億元，其中：中央8.11萬億元，地方9.14萬億元（總收入15.67萬億元）；中央本級支出2.99萬億元，對地方稅收返還和轉移支付6.52萬億元。也就是說，地方有41.6%的支出來自于中央轉移支付資金，如果在財政分配和運行中出現問題，地方政府靠借債的可能性就會擴大，并影響財政可持續發展。

現行《預算法》規定，收入預算由約束性管理轉為預期性管理，重點關注預算支出規模控制和政策實施效果。黨的十九大報告也提出“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央與地方財政關系”。為此，應該結合《預算法》和《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》的有關要求，在適當穩定現有收入劃分格局的基礎上，進一步劃清中央與地方政府的事權界限，屬于中央管的涉及全國性、普惠性的事權由中央財政承擔支出責任，屬于區域性的事權由地方財政承擔支出責任，屬于跨區域、具有外部性的事權按照不同地區承受能力、受益程度由中央和地方分別確定支出責任，對于中央委托地方管轄的事權由中央通過轉移支付直接撥付給地方，以便在滿足人民日益增長的美好生活需要、推動經濟社會穩定發展的基礎上減輕地方財政的負擔，化解地方政府性債務風險，夯實財政可持續發展的基礎。

（三）科學編制財政預算，發揮預算穩定經濟社會發展的功能

如前所述，經濟是財政的基礎，財政則反作用影響經濟。財政影響經濟的重要手段就是財政預算的安排。財政預算的科學性、合理性、可行性對經濟發展的可持續有至關重要的影響。因此，科學編制財政預算，不僅有利于穩定經濟社會發展，也能推動財政可持續發展。

1、合理編制收入預算。現行《預算法》規定，收入預算由約束性轉向為預期性管理，依法組織財政收入，確保應收盡收，不收過頭稅。在收入預算編制中，充分考慮國家（地區）經濟發展規劃的重點和目標，結合國家宏觀調控的工作安排，分析國內外政治經濟形勢變化的特點對經濟發展的影響，按照產業結構和收入影響因素合理確定收入預算規模，提高收入預算的預見性、合理性和可行性。

2、科學編制支出預算。支出預算編制應該遵循“保工資、保運轉和促發展”的理財思想，按照控制預算支出規模和提高預算效果的要求，結合國家（地區）經濟發展規劃的戰略安排、宏觀調控總體要求，依據規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目安排計劃確定重點支出方向，參考上一年（期）預算執行情況、項目支出績效評價結果，堅持統籌兼顧、保障基本公共服務需要、集中財力辦大事原則，處理好政府與市場、社會的關系，厘清財政支出責任，科學確定財政支出方向、重點和結構，保障政權機構正常運轉和經濟建設、民生發展的資金需要，為經濟社會可持續發展提供財力保障。

（四）服務經濟高質量發展，夯實財政收入增長的基礎

在國家大幅減費降稅的背景下，2018年前5個月財政收入出現了快速增長的勢頭，初步證明我國進入了經濟發展與財政收入協調增長的良性循環局面。因此，當前及今后財政工作的重點應該放在提振實體經濟、激活內需市場和提高國際競爭力等方面。

1、提振實體經濟。在世貿組織（WTO）允許的政策范圍內，規范降稅減費舉措，合理運用財政補貼、財政貼息等手段，引導金融資本和民間資金扶持實體經濟，支持傳統產業技術改造升級，發展高端裝備制造業、智慧農業、全域旅游業、現代服務業，加快形成新技術、新產品和新業態的經濟新格局，夯實經濟發展基礎，不斷拓寬財政收入的來源。

2、激活內需市場。按照合理滿足人民群眾日益增長的美好生活需要的目標，著力健全社會保障體制，優化教育資源配置，完善保障性安居工程建設模式，打造“勞有所得、學有所教、老有所養、病有所醫、住有所居”的良好社會格局，免除人民群眾的后顧之憂。同時，加大各級政府及其職能部門的協調力度，合理規范市場秩序，增強人民群眾的消費信心和消費欲望。

3、提升科技產品國際話語權。受“美國優先”貿易保護主義的影響，我國中興、華為兩大品牌在國際市場上先后受到不同程度的沖擊。為此，我國應該在遵循知識產權保護原則的基礎上，按照創新驅動發展理念，運用符合國際規則的財政手段支持基礎研究，實現前瞻性基礎研究和原創性引領成果取得重大突破；支持應用基礎研究，推動科技成果轉化為現實生產力，提高生產效率和科技產品話語權，引領市場消費潮流，減輕國際貿易保護主義帶來的負面影響。

（五）規范財政支出管理，營造財政收支均衡發展的良好格局

在滿足政權機構運轉和民生支出需要的基礎上，管控財政投資規模，科學制定并管好財政補貼政策，用活PPP模式，營造財政收支均衡發展的良好格局。

1、防范沖動投資意識，控制財政支出規模。目前，不少地區推動新城區建設和市政建設時，沒有科學的規劃，也沒有考慮財政承受能力，導致寅吃卯糧現象時有發生。建議各地區充分考慮地方資源稟賦、人口規模、產業發展布局等要素，科學制定經濟社會發展規劃，按照財政可承受能力制定城鎮發展規劃，領悟“功成不必在我”的治國理政觀念，保證國民經濟和社會發展規劃的合理延續性，杜絕投資沖動意識、“政績工程”和“面子工程”現象，實現財政支出規模的有序增長，防范地方政府性債務風險。

2、科學制定并管好財政補貼政策，發揮財政資金在國家治理和推動經濟社會發展的作用。為了執行特定時期的經濟社會政策，我國近年來先后對新能源產業、光伏、棚戶區改造等項目予以財政扶持，但由于少數人鉆政策漏洞、項目審核把關不嚴等問題，導致騙補現象時有發生，財政資金沒有發揮應有的作用。建議國家有關部門在出臺補貼政策時，進行多方論證，從戰略性、全局性和長遠性角度合理制定財政補貼政策，并運用績效管理的技術和方法規范管控，確保資金得到有效利用。

3、用活PPP模式，引導社會資金推動社會公共設施建設。慎重選擇PPP項目，科學制定運作模式，在彌補財政資金缺口的同時引導社會資金參與社會公共基礎設施建設，防范出現財政違約風險。

（六）合理探索橫向轉移支付機制，促進區域經濟協調發展

目前，中央對地方和省以下財政管理體制經過不斷改革與調整，在協調地方財力差異、實現地方基本公共服務均等化目標方面發揮了積極作用，但是受國民經濟核算體系、財力與經濟發展緊密聯系等方面的影響，地方各自為政現象不可避免，在一定程度上造成產業結構趨同、資源浪費等問題，不利于區域協調發展目標的順利實現。

建議各級地方政府在中央對地方和省以下財政管理體制的基礎上，充分考慮資源稟賦、區域布局、上下游產業鏈接度、市場拓展、人力資源流動等方面的因素，協調構建橫向轉移支付機制，對資源流出地予以相應的財力補償，逐步消除“地方保護主義”現象，打造資源合理整合、產業科學布局、聯動創新發展、市場穩步拓展的經濟群新模式，促進區域經濟協調發展，形成財政可持續發展的長效機制。■

（作者單位：廣西財經學院、南寧職業技術學院）