存款保險制度應對金融體系順周期性研究

鄧啟峰

摘 要：2008年國際金融危機后，國際社會認為金融體系的順周期性是系統性風險積累和金融危機爆發的一個重要原因。存款保險制度作為金融安全網的重要支柱之一，理應在應對金融體系的順周期性方面發揮重要作用。本文通過梳理金融體系順周期性的產生機理，結合存款保險制度的作用機制，探討存款保險制度應對金融體系順周期性的措施。

關鍵詞：存款保險；順周期性；金融穩定

DOI： 10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.09

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）01-0052-06

一、金融體系的順周期性

金融體系的順周期性是指金融體系與實體經濟之間的正向反饋機制，對經濟繁榮期和蕭條期形成放大作用，加劇經濟的周期性波動，導致并增強系統性金融風險。金融體系順周期性的產生機理，主要表現在以下四個方面。

（一）金融機構經營行為的順周期性

金融機構信貸行為必然受經濟周期的影響，反過來又放大了經濟周期的影響。具體來看，由于信貸雙方“信息不對稱”，抵押物作為第二還款來源，就成為貸款人決定是否貸款的主要考量因素。在經濟繁榮期，資產價格上升，抵押物價格上升，風險降低，信貸擴張；在經濟蕭條期，資產價格下降，抵押物價格也下降，風險上升，信貸收縮。同時，從行為金融學角度看，貸款人的“良好預期”、“災難短視”，產生“羊群效應”，導致貸款人在經濟繁榮期，過于樂觀，降低貸款標準，許多凈現值為負的項目也能獲得融資；而在經濟蕭條期，又過于悲觀，提高貸款標準。例如，在2008年國際金融危機之前，美國金融業忽視借款人的收入和資產負債情況，認為房價的上漲，即使借款人收入不足以償還本息，但通過再融資和將房子賣出去也能夠償還貸款，由此發放“次級混合型可調利率抵押貸款”，但最終事與愿違。危機爆發后，美國金融業又過度悲觀，銀行間市場流動性枯竭，即使普通的信用卡貸款、助學貸款和汽車貸款，也近乎停滯。此外，銀行經理的激勵約束機制也鼓勵和縱容了過度投機行為。銀行出風險，經理人應該少發甚至不發獎金，甚至將之前發放的獎金給扣回來。但由于“委托-代理”問題、風險爆發的滯后性以及風險責任不夠清晰，銀行經理人總是有手段逃避責任。例如，一筆大額不良貸款，可能通過借新還舊、重組等手段轉化為正常貸款。

（二）資本監管的順周期性

資本是銀行股東為支持銀行放貸和其他投資活動而投入的金額，在有限責任公司制度下，資本也是銀行股東承擔損失的最高限額。假設：2家銀行，貸款總額均為1億元，甲銀行的股東投入500萬元，乙銀行的股東自己投入2000萬元，其他都是公眾存款。第一種情形：2家銀行都賺了100萬元，甲銀行股東的投資回報率是20%，乙銀行股東的投資回報率是5%。第二種情形：2家銀行產生不良貸款，損失達1000萬，甲銀行資不抵債，500萬元股本全部損失，存款保險承擔剩余的500萬元損失；而乙銀行股東會損失其投資的一半，存款保險基金不產生損失。在這兩種情形下，都是甲銀行股東的結局更好，第一種情況下，其資本回報率更高，第二種情形其損失也更少。因此，銀行股東從自身利益出發，希望資本越少越好。

巴塞爾銀行監督管理委員會早在1988年就提出了銀行的資本充足率不得低于8%。但在2008年國際金融危機前，巴塞爾銀行監督管理委員會制定了“新巴塞爾協議修訂框架”，允許大型銀行運用模型計量投資的違約率和違約損失率，大幅提高了資本監管的風險敏感度，使得規則本身表現出順周期性，從而加劇了經濟周期乃至金融體系的波動。例如，經濟繁榮期，根據模型計算的貸款拖欠率和違約率很低，需要的資本水平較低；但蕭條期，根據模型計算的貸款拖欠率和違約率上升，需要的資本水平較高。從我國的情況看，實證研究表明，城商行的資本補充滯后于資產擴張，經濟形勢越好，資本緩沖越低，其資本緩沖呈現順周期性。因此，銀行業應該在所謂的“黃金時代”積累較多的資本以防潛在損失。危機后，我國監管部門頒布了《商業銀行資本管理辦法（試行）》和《商業銀行杠桿率管理辦法（修訂），通過對資本補充、風險計量、杠桿率等方面的規定，一定程度上抑制了資本監管的順周期性。

（三）貸款損失準備（撥備）的順周期性

貸款損失準備是金融企業根據資產質量計提的準備金，其順周期性的基本邏輯是：在經濟繁榮期，信貸擴張，大部分借款人能夠按時支付貸款本息，從而導致準備金計提減少，從而進一步刺激信貸擴張和經濟增長；在經濟蕭條期，不良貸款率上升，要求提取更多的撥備，反過來增加了市場的風險厭惡情緒，信貸進一步收縮。從國內外情況看，多數研究表明，貸款損失準備與經濟周期具有極強的負相關關系，即順周期性。

（四）公允價值會計準則的順周期性

相對于歷史成本計量，公允價值計量由于實時反映資產負債的動態價值，順周期性顯著。在經濟繁榮期，資產價格出現非理性上漲，公允價值計量導致銀行賬面利潤增加，資產負債表優化，并引發信貸擴張和資產價格上漲；在經濟蕭條期，資產價格下跌，公允價值計量將迫使銀行確認估值損失、賬面價值縮水，資產負債表惡化，進而侵蝕銀行資本，甚至破產。在2008年國際金融危機中，各金融機構按照公允價值計量的抵押類證券出現了大量賬面損失，扭曲了投資者的預期，形成了“價格下跌—資產減計—恐慌性拋售—價格進一步下跌”的惡性循環。

二、存款保險制度在應對金融體系順周期性中的作用

存款保險制度建立的目標是通過建立法制化、常態化的存款人保護機制及市場化的風險防范和化解機制，形成“優勝劣汰”的市場競爭機制，從而促進儲蓄轉化為投資的效率和質量，提高經濟發展的質量。

（一）存款保險本身就是逆周期的經濟制度

1.通過征收保費“以豐補歉”，發揮逆周期調控作用

從工作原理來看，存款保險基金管理機構通過向投保機構收取保費，形成存款保險基金；在投保機構資不抵債被接管、撤銷及宣告破產時，向存款人償付受保存款。也就是說，存款保險制度不僅通過強制保險，實現風險在跨機構之間的分散；而且，通過“以豐補歉”，從而實現風險跨周期分散。即在經濟繁榮期、銀行經營狀況較好的時期，征收較多的保費，為將來可能出現的金融風險準備足夠的資金；而不是在金融風險爆發后才去征收保費，加劇金融機構的“惜貸”行為。為此，2014年11月的《有效存款保險制度核心原則》，進一步明確“存款保險制度運作成本必須由投保機構自身承擔，應建立事前積累的存款保險基金，以確保及時償付存款人，實現金融風險和損失跨期分攤”。

2.通過風險差別費率和早期糾正，約束投保機構的順周期行為

針對投保機構的順周期經營行為，存款保險基金管理機構可以通過風險差別費率和早期糾正措施進行約束。由于信息不對稱、羊群效應等產生的投保機構順周期性行為，存款保險制度可以根據投保機構的狀況對部分順周期性嚴重投保機構實行較高的存款保險費率，尤其是風險評級時，關注貸款標準和信貸集中度的變化，對貸款標準有所放松和信貸集中度過高的投保機構，降低其風險評級等級，從而約束部分機構的順周期行為。同時，對風險突出、威脅和影響存款保險基金和存款安全的投保機構，存款保險機構還可以通過早期糾正的方式，要求投保機構補充資本、降低杠桿等，提高投保機構吸收損失、抗風險的能力。

3.通過收購承接等風險處置措施，增強金融體系化解順周期風險的能力

在金融危機中，設計良好的存款保險制度，只要投保機構的資本充足率低于2%，存款保險就通過收購與承接等方式“重組”問題金融機構，在大概率情況下不僅能夠保障受保存款不受損失，而且能夠保障非受保存款和其他債權不受損失，破產只是破股東的產，因而既提高了金融體系的效率，又保障了金融穩定。在這種方式下，不良資產被迅速處置及化解，產生的損失由原有股東承擔，好的資產及業務得以延續，新生的投保機構資產負債表保持健康，有效抑制了投保機構在金融危機中的“惜貸”行為。在2008年國際金融危機中，美國存款保險公司（FDIC）處置了400多家投保機構，不僅沒有發生擠兌，而且有效化解了金融體系的存量風險，保障了金融體系的健康和借貸能力。與此相反，日本在20世紀90年代泡沫經濟破裂后，并未及時處置不良資產，而是由政府進行資金支持，由于市場和股東損失金額的不確定性，銀行不愿意一邊看不良資產在資產負債表上惡化，一邊繼續放貸，銀行“惜貸”行為盛行。

（二）設計不佳的存款保險制度也會產生順周期性

1.未建立事前積累的存款保險基金或存款保險基金不足，不能有效實現存款保險制度跨周期分散風險的職能

通過征收保費建立事前積累的的存款保險基金是存款保險制度應對順周期性的基本工具。但從各國實踐看，仍然有部分國家沒有建立事前積累的存款保險基金，只能采取由財政兜底或者事后收取特別保費的方式彌補成本，導致存款保險制度不能發揮“以豐補歉”的作用，反而加重了危機時期金融機構的負擔，甚至拖累了整個國家的財政體系。例如，2008年國際金融危機中，部分歐洲國家沒有建立事前積累的存款保險基金，只能被迫采取國有化方式處置問題機構，不僅沒有抑制金融風險的蔓延和擴大，反而引發了歐債危機。

即使建立了事前積累的存款保險基金，也存在存款保險基金在繁榮期積累不足，蕭條期多收保費的順周期問題。例如，2008年國際金融危機前，1996年美國國會通過的存款保險基金法案規定“在FDIC的儲備金超過其承保存款量1.25%的前提下，如果經審查一家銀行的運營狀況是良好的，FDIC不能從該銀行收取任何保費”，由于在經濟繁榮期銀行經營狀況良好，導致90%以上的銀行不再交任何保費，FDIC無法在銀行巨額盈利時期積累足夠的基金。2006年，FDIC重新開始向所有銀行收取保費，但由于金融危機的爆發，導致存款保險基金見底。2009年底出現歷史性的209億美元的赤字，FDIC迅速將費率水平提升至20個基點，并預收三年的保費（約460億美元）和一次性特別保費（約55億美元），給金融機構帶來較重的壓力。

2.對投保機構的風險評級含有順周期因素

對投保機構進行風險評級是實行風險差別費率的基礎，投保機構風險高、則費率高，風險低，則費率低。雖然對投保機構的評級主要針對單個投保機構之間的個體差異，但對單個投保機構的風險評級仍含有順周期性因素。在經濟繁榮期，銀行盈利能力、資產質量提高，能夠保持較高的資本充足水平，其風險等級就較高，因而其就能維持較低的費率；在經濟蕭條期，銀行不良資產較多，提取撥備后會產生較大的虧損，進而侵蝕銀行的資本充足率，導致其風險等級降低，也必須按照較高的費率水平交納保費。對投保機構的風險評級含有順周期因素，也是存款保險基金產生順周期性波動的重要原因。

3.“付款箱”模式的存款保險制度不能有效抑制金融體系的順周期性

從應對金融順周期性的角度看，存款保險制度必須具有處置金融風險的職能，才能在金融危機中維護銀行體系資產負債表的健康，提升銀行體系對實體經濟的信心，保障儲蓄向投資的順利轉化，防止形成“銀行惜貸—經濟惡化—銀行進一步惜貸—經濟進一步惡化”的惡性循環。如前所述，美國FDIC在危機中運用存款保險基金支持健康機構收購倒閉機構的資產，同時承接存款，倒閉機構無法被收購的不良資產主要讓股東承擔損失的做法，及時清理了金融體系的不良資產，保障了金融體系的借貸能力。但與此相反，英國等歐洲國家“付款箱”模式的存款保險制度，不具有處置金融風險的職能，在2008年的國際金融危機中，不能有效應對投保機構的倒閉，只能通過“國有化”處置倒閉金融機構，如英國2007年北巖銀行的倒閉，不僅花費了納稅人的資金，造成社會公眾極大的憤怒，而且由于倒閉金融機構的處置時間拖延太長，不良資產未能有效處置，嚴重影響了銀行體系的信心與預期，導致銀行體系“惜貸”，進一步惡化了經濟形勢。

三、結論及政策建議

綜上所述，存款保險本身就是逆周期的經濟制度，建立事前積累的存款保險基金，具有早期糾正和風險處置職能的存款保險制度，能夠有效降低銀行體系的順周期性。2015年5月1日，我國《存款保險條例》（簡稱《條例》）正式實施。從《條例》來看，我國實行的不是“付款箱”式的存款保險制度，建立了事前的存款保險基金，有權從投保機構獲得一手數據信息，對投保機構可以實行風險差別費率，存款保險基金管理機構不僅具有對問題投保機構倒閉后的事后風險處置職責，而且擁有必要的早期糾正職責。一旦銀行出現問題，存款保險基金管理機構將及時介入并采取早期糾正措施，必要時則由存款保險基金管理機構接管處置，這種風險最小化的存款保險制度能夠比較有效的應對金融體系的順周期性。

參照借鑒國際經驗，我國存款保險制度在應對金融體系順周期性方面仍然存在一些不足：一是未明確存款保險基金的最低儲備率。從《條例》來看，沒有明確規定存款保險基金的規模，這樣做雖然保持了一定的靈活性，但也容易遭受金融機構及有關方面的壓力，從而導致經濟繁榮期由于投保機構經營狀況較好、少收甚至不收保費，而在經濟蕭條期又因為投保機構的經營壓力較大保費不敢設置過高。二是費率核定未充分考慮逆周期等宏觀審慎因素。傳統的風險差別費率定價模型是對投保機構自身的倒閉風險進行定價，而部分機構在經濟繁榮期擴張速度非常快，資本充足率、盈利能力和資產質量等指標也非常好，基于單個機構風險狀況的差別費率機制就會核定此類機構的費率較低，但實際上此類機構隱藏的風險并不小，因此不能單靠投保機構的風險監管指標來核定費率，還要充分考慮投保機構是否存在順周期行為。三是存款保險制度框架下的投保機構市場化退出機制尚未完全建立。在我國允許銀行業機構破產的前提下，通過存款保險制度建立兜底機制，能夠合理分攤問題金融機構破產的成本，使問題金融機構市場化退出成為可能。但存款保險基金管理機構在問題金融機構破產處置過程中的地位、作用及權力尚不明確，《條例》與關于問題金融機構風險處置的相關法律法規怎樣銜接仍存在不確定性。為此，本文建議在以下幾個方面完善存款保險制度。

（一）設立存款保險基金最低儲備率，但不能變相設置最高儲備率

汲取美國FDIC在1996—2006年期間對90%的投保機構不收保費的教訓，建議我國存款保險保險基金應設立存款保險基金最低儲備率為受保存款的1.5%，防止經濟繁榮期多數銀行不用交納保費，從而錯過存款保險基金進行儲備的最佳時機，同時，不能像美國FDIC1996—2006年一樣，變相設置最高儲備率。

（二）建立逆周期的存款保險費率核定機制

考慮費率核定機制中的資本充足率因素時，不僅應考慮資本充足率的高低，而且要為資本充足率設定影響費率的最高限額，如在投保機構其他條件不變的情況下，資本充足率超過監管要求（如10.5%）達到15%后，就不應再對費率產生影響，也就是說30%和15%的資本充足率（假定其他條件不變）決定的費率水平不變。同時，將廣義信貸和同業負債等指標加入存款保險費率決定因素中，嘗試建立動態性、前瞻性和逆周期的存款保險費率核定機制。如投保機構廣義信貸和同業負債增長過快（假設其他條件不變），應對其按較高的費率收取保費；反之則收取較低的保費。

（三）圍繞存款保險制度建立健全銀行機構市場退出法律機制

風險最小化的存款保險制度能夠及時處置不同規模的銀行倒閉風險，有效抑制金融體系的順周期性。為此，我國應在《條例》的基礎上，進一步明確存款保險基金管理機構作為倒閉機構的接管組織和清算人職責，賦予其更換倒閉機構高級管理層、終止合同、轉讓和出售資金及負債、債務減計或將債務轉換為股權、設立臨時性過橋銀行等職責，不僅確保銀行關鍵業務不中斷，而且要快速有效處置金融風險，由投保機構的股東及普通債權人承擔損失，形成“優勝劣汰”的良性競爭局面，從而提高整個金融體系的效率。■

（責任編輯：李興發）

參考文獻：

[1]李文泓.關于宏觀審慎監管框架下逆周期政策的探討[J].金融研究，2009（7）.

[2]胡建生，王非，何健.逆周期資本監管的困境、缺失及出路[J].審計與經濟研究，2013（1）.

[3]張琳.城商行資本補充困境與資本補充順周期性[J].中南財經政法大學學報，2015（4）.

[4]周曄，張萍，高賽.“商業銀行貸款損失準備具有順周期性嗎[J].經濟與管理研究，2015（1）.

[5]周小川.關于改變宏觀和微觀順周期性的進一步探討[J].中國金融，2009（8）.

[6]宣昌能.國際存款保險制度進展的簡要述評[M].北京：清華金融評論，2015.