食用農產品監管立法模式的重構

霍敬裕

（合肥工業大學文法學院，安徽 合肥 230011）

“民以食為天，食以安為先”。食用農產品作為食品消費的前端，其安全風險通過加工銷售而顯性化。按照“從產地到餐桌”的產業鏈順序[1]，食用農產品由初級農產品成為食用消費品，需經過產地環境、農業生產、產品加工、產品流通等多個環節[2]，每個環節均對食品安全監管提出挑戰[3]。作為食用農產品安全監管依據，目前我國有兩部主要法律：一部是《中華人民共和國農產品質量安全法》（以下簡稱《農產品質量安全法》），該法對包含食用農產品在內的農產品進行專門規范，2006年出臺后尚未進行過修改；另一部是《中華人民共和國食品安全法》[4]（以下簡稱《食品安全法》），該法對食品生產、流通以及銷售全流程予以監管，2009年頒行后于2014年進行了重大修訂，并對兩法銜接中食用農產品的監管進行設定。此外，還有多部相關的法律和行政法規。依此立法模式，食品、農產品實行分段監管，源于農業的初級產品（即食用農產品）應當遵守《農產品質量安全法》的規定；食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布等應當遵守《食品安全法》的規定。然而，制定時間和背景的差異導致以上兩部法律在食用農產品的定義、監管主體、監管對象以及法律責任等基本方面存在較大差異，造成食用農產品的種植、養殖環節管理適用法律依據不足，分段監管的銜接也較為混亂，難以達到食用農產品安全生產長效機制和支撐體系建設的預設目標。《農產品質量安全法》在立法上存在的先天不足已經引起了立法部門、行政管理部門和學術界的重視，其修改完善已經列入工作議程，甚至引發了該法存廢的熱議。筆者認為，有必要厘清食用農產品的立法定位，探尋食品源頭監管的制度設計，以期實現我國食用農產品安全監管制度的一致性、完整性、科學性。

1 現有立法模式的不足

1.1 食品、食用農產品、農產品三者的概念界定模糊

《食品安全法》明確食品為各種供人食用或者飲用的成品和原料，但在總則中，考慮到與《農產品質量安全法》的銜接，進一步對食用農產品概念予以界定，即“食用農產品是指供食用的源于農業的初級產品”。對此，有學者提出需明確食品與食用農產品在內涵、外延的關系，如果食品本身可包含食用農產品，則兩者適用的監管規則一致；若只是部分重合，則應界定兩者的邊界。在財政部、國家稅務總局共同出臺的《關于印發〈農業產品征稅范圍注釋〉的通知》以及商務部、財政部、國家稅務總局統一發布的《關于開展農產品連鎖經營試點的通知》附件《食用農產品范圍注釋》中，已將食用農產品進一步明確為“可供食用的各種植物、畜牧、漁業產品及其初級加工產品”[5]。

《農產品質量安全法》中并未吸收上述法律文件已出現的“食用農產品”定義，僅在第2條中將農產品界定為初級農產品，即“包含未經加工的和經過簡單處理的植物、動物、微生物及其產品”。可是普通農產品與食用農產品的差別還是很大的，普通農產品可以用作工業原料，也可以用于美化環境、保護生態等。作為食用的農產品，其種植、養殖毫無疑問應當執行高于普通農產品的標準，將食用農產品與普通農產品一并規范，必然導致二者的立法理念、立法原則的沖突。

上述概念的含混不清，也帶來執法主體的確認難題。例如，食品安全執法中，農業與食藥監管部門長期糾結于豆芽、豆腐究竟是食用農產品還是食品的問題。2011年沈陽市查獲“毒豆芽”后，負責食用農產品監管的農業行政管理部門認為，農業部門只對《農產品質量安全法》中規定的食用農產品進行監管，即限于在農業活動中獲得的動物、植物、微生物，而豆芽菜是食用農產品的加工品，不屬于初級農產品，因而不歸屬農業部門管理。很多地方食藥部門則認為，豆芽屬于食用農產品，應當由農業部門來管理[6]。

1.2 食用農產品安全標準與食品安全標準存在差異

《農產品質量安全法》確定的食用農產品安全標準與《食品安全法》確定的食品安全標準存在差別，在二者交叉的領域究竟按照食用農產品安全標準還是食品安全標準存在爭議。

仍然以上述豆芽菜的執法為例，實際執法中執法主體不同，則其執法的依據、標準也不相同，從而使得違法責任認定出現差異。如果豆芽菜在法律上被定義為食用農產品，那么依據農產品管理規則，施用植物生長調節劑、殺菌劑都是允許的；可是豆芽菜如果被定義為食品，那么植物生長調節劑、殺菌劑則被禁止使用。經過反復協調，在全國大多數地方，豆芽已歸由食藥監管部門管理，豆芽添加有毒有害物質被界定為嚴重違法行為。最高院的相關司法解釋將豆芽添加有毒有害物質入刑后，全國已經有近千人因為在豆芽生產銷售中使用植物生長調節劑、殺菌劑被判承擔刑事責任。

1.3 農業部門管理目標的雙重性導致食用農產品質量安全監管的從屬性

農業部門既承擔指導、扶持產業發展的職責，同時又需履行監管農產品質量的職責，這兩種職責間存在一定的沖突。農業部門受制于農業產業發展為先的傳統思維，保證食用農產品的供應數量安全必然成為管理者的優先關注點，質量安全性的規范制定與執行未能達到食品監管部門的重視程度。

1.4 對食用農產品違法行為處罰過寬

在處罰機制上，《農產品質量法》對食用農產品的處罰失之于寬，達不到“四個最嚴”的要求，處罰的力度與《食品安全法》相距甚遠。主要表現有以下4 點：一是處罰標準偏低，通常是2 000～20 000 元；二是處罰數額并沒有與違法所得掛鉤，而是大小企業一個標準；三是處罰并沒有與《食品安全法》較好地銜接，更多側重的是農產品和生產環境的監管，而對產地的檢驗檢測、產地準出制度和產地追溯違法責任尚不明晰；四是處罰對象的范圍較窄，沒有設定新型農業生產主體生產銷售不合格農產品情形的處罰條款。

1.5 生產經營主體責任不明確

食用農產品的監管應是“從田間到餐桌”的完整鏈條，基于食用農產品本身具有生產環境復雜、污染源多、生鮮農產品易變質的特點[7]，需對生產主體、流通主體和銷售主體實施差別化的激勵機制、動力機制及監管機制。美國、日本及歐盟等國家和地區的食品監管體系已經關注到農戶、企業等微觀主體的參與行為，并從立法層面確立了農產品生產經營企業、行業協會、農戶在農產品質量安全中的責任主體地位[8]，通過嚴格審批生產許可和包裝標識、加強檢驗檢測體系建設以及發展農產品質量安全認證等具體制度的實施明確了主體認定的要素[9]。與此相比，我國食品安全立法中對責任主體的關注仍顯不足。《農產品質量安全法》中對提供農產品的主體責任采取區別對待的方式，將自然人身份的農戶劃歸為非強制性法律責任主體，非自然人身份的企業、農民專業合作社等承擔強制性責任；這就意味著分布廣、人數眾多的農業生產基本單位——農戶，游離在法律責任監管體系之外。然而，在平均土地經營規模和適用技術推廣方面，我國農戶普遍存在“兩高兩低”——生產成本高、交易成本高、設施農業低、產品競爭力低的典型不經濟現象[10]。實踐中發現，碎片化的農戶生產行為會對產地環境維護、田間管理等環節產生負的外部性作用[11]，食用農產品在供應體系源頭受到污染，容易引發食用農產品質量安全問題。雖然2014年出臺的《農業部關于加強農產品質量安全全程監管的意見》中提出，通過建立生產大戶、家庭農場等生產經營主體建立生產記錄檔案的引導制度與農產品生產經營散戶品牌創建和規模化生產鼓勵措施并舉的方式，依托集體化、企業化的模式逐步實現農產品全環節可追溯。然而，該意見以行政指導與行政鼓勵作為農產品食品安全監管的方式與《食品安全法》的“史上最嚴”有相當大的差距，究其源頭，以《農產品質量安全法》為原點的立法和執法思維仍為較多保留發展農業生產，保護生產者利益的傳統思維，而非以食品安全為核心進行監管制度設計。

2 《農產品質量安全法》的立法模式之爭

馬克思主義法學對法律制度的衡量，是以人民大眾對生產力和生產關系的要求作為標準，其中生產力是最根本的標準[12]。立法模式的良劣，首先看其是推動生產力的發展，還是阻礙生產力的發展，即是否能夠為經濟增長和社會財富的增加創造良好的法律環境[13]。作為食品的源頭和加工載體，食用農產品在督察中暴露出的問題，使得理論界與實務界重新審視監管立法模式，兼收并蓄的立法改良抑或是推倒重來的立法革新均難以面對嚴格監管的挑戰。

2.1 廢止《農產品質量安全法》，加強《食品安全法》等相關立法

共治不等于善治，食品的兩段式監管能否改為食藥監管部門一家的全程監管，一直是困擾食用農產品生產經營者與監管者的突出難題[14]。因此，有學者提出直接廢止《農產品質量安全法》，將其相關內容納入《食品安全法》，加強《食品安全法》的相關立法，將食用農產品恢復到其食品的屬性，納入到大食品監管。其理由是《農產品質量安全法》在立法的時候已經考慮到是部過渡法律，在食用農產品、普通農產品等基本概念上存在模糊性，在制度設計上更多體現農業生產的保護原則，而非食品安全風險的預防原則，留下較多過渡性的特征；這部法出臺后，面臨與各類新制度進行有效銜接的困境。《食品安全法》重新修訂后，與《產品質量法》形成對初級農產品和加工農產品的閉合管轄，《農產品質量安全法》的立法使命已經終結，如果繼續存續，只會造成立法資源的浪費和執法低效，而《食品安全法》的執法效果未能達到立法目標，兩法斷裂是一個重要因素，食品源頭監管依據交叉且模糊，使得后續監管只是隔靴撓癢。因此，廢止《農產品質量安全法》并非免除監管主體的責任，而是為了實現食品源頭監管體制的高度一致性和科學性。

2.2 保留《農產品質量安全法》，對其予以完善

與激進的廢止之法不同，另有觀點認為：直接廢除《農產品質量安全法》不妥，應對其予以完善。原因在于，該法規范的對象不僅包括食用農產品，還對普通農產品進行調整，且偏重于規制農產品產地環境、農業投入品等的外部性標準。并且，在立法之初，基于照顧農業生產，而對生產經營不符合安全標準的農產品的行為，采取教育為主、處罰為輔的思路，設立的行政處罰較輕，范圍也偏窄，而《食品安全法》所調整的食品，不僅包括食用農產品，亦包括加工食品。因此，可以維持現行的兩段式監管體制[15]，在《農產品質量安全法》的修訂過程中，進一步明確監管部門職責，嚴格規定食用農產品的生產經營責任主體。其主要考慮到食用農產品監管體制的改革非一蹴而就，受制于部門協作、地區發展不均衡和固有思維模式的多重因素，而理想中的立法未必契合現階段監管力量的配備。孤立地將《農產品質量安全法》合并至《食品安全法》中，則會忽視兩法在調整對象上的交叉性，前者對各監管部門的分工是按段劃分的，后者則是根據農產品的品種確定監管部門的管轄范圍的，這種不同的分工方式容易造成理解的困難和職能上的交叉。鑒于食用農產品的安全問題日益嚴重的現狀，有必要明確“兩法并行，相互補充，各有側重”的基本思路，在《農產品質量安全法》修訂中，引入風險預防與合作的原則，保留食用農產品源頭治理的立法思路，以此鞏固《農產品質量安全法》在整個農業法體系中的地位[16]。

3 合并式立法模式的提出

筆者認為，《農產品質量安全法》采用將食用農產品納入到一般農產品管理的立法模式，在立法理念、監管體制等方面存在先天缺陷，零星的修補無法從根本上解決食用農產品監管問題。同時，直接廢止《農產品質量安全法》對食用農產品的監管也非良策，涉及食用農產品的種植、養殖等諸多規范不可能由食品安全類法律全部包含，而重新單列則對立法資源造成不必要的消耗。綜上考慮，將《農產品質量安全法》中關于食用農產品管理的相關內容歸并到《食品安全法》中，以統一食用農產品和食品的管理是切實可行的方案。并且，這種立法法案已經有了立法先例，例如：《中華人民共和國產品質量法》出臺后，為將食品的監管與一般工業產品的監管予以區別，專門制定了《食品安全法》。

3.1 合并式立法的可能性：調整對象存在交叉

從立法本意上看，2005年制定的《農產品質量安全法》與《產品質量法》、《食品衛生法》（2009年6月1日）在調整對象上是不交叉的。在《關于〈中華人民共和國農產品質量安全法（草案）〉的說明》中特別列明：考慮到我國現行的食品衛生法不調整種植業和養殖業，產品質量法主要調整經過加工、制作、用于銷售的工業產品，為了做好與《食品衛生法》、《產品質量法》等有關法律的銜接，減少和防止農產品與食品的交叉，草案沒有使用聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization，FAO）、世界衛生組織（World health Organization，WHO）及國際食品法典委員會（Codex Alimentarius Commission，CAC）通用的農產品概念，而是按照“農業部門負責初級農產品生產環節的監管”進行立法。但是，隨著我國《食品安全法》的出臺與修訂，對于初級農產品的產地環境、投入品控制等全程控制呈現擴大趨勢，食用農產品的監管已成為兩法的交叉點。并且，《農產品質量安全法》中對初級產品的規定相較于我國農業法體系中農林牧副漁的大農業概念，則更傾向于對種植產品、動物產品、水產品三大類食用農產品安全進行規范的狹義農業范圍。同時，農產品質量安全的概念，本源于“食物安全”的概念，1974年在羅馬召開的世界糧食大會中，FAO首次提出“食物安全”的概念。之后，FAO在1996年的“食物保障”條款中，又首次提出了質量安全的概念：包括食物在數量上滿足人們生活的需要，且在質量上安全衛生、無毒無害[18]。到20世紀末，我國的農產品生產數量出現了總量平衡的格局，質量安全就替代數量安全成為我國農產品發展的首要問題[2]，從理念革新上為食用農產品回歸食品監管預設了前提。

3.2 合并式立法的必要性：理順食品監管體制

2004年9月1日發布的《國務院關于進一步加強食品安全工作的規定》確定我國食品安全采取分段監管為主、品種監管為輔的方式。這種鏈式監管看似完備，但是由于管理的主體廣泛，實則協調困難，容易出現管理混亂的現象。2013年機構改革后，設立了食品安全委員會，食品安全主要集中在食品藥品監督管理部門和農業部門，基本形成了兩段監管。這種模式與日本有些相近，日本設立了食品安全委員會、厚生勞動省和農林水產省，分別負責對食品安全風險評估和協調、實施食品安全風險評估、政策指導與監督，風險信息溝通與公開，生鮮農產品及其粗加工產品的安全性、其他食品及進口食品的安全性等。農藥、獸藥殘留限量標準則由后兩個部門共同制定，3 個部門對日本農產品的質量安全分工負責，各自有序地發揮著作用[19]。

《食品安全法》并非是食藥監管部門一家的執法依據，也涉及到農業、衛生、質監等部門。將食用農產品的監管納入了《食品安全法》中，在執法體制上不會造成混亂，反而會使得食品安全的執法體制更加順暢。目前的兩法并立實際造成了食用農產品生產、經營分而治之的局面，缺乏從田間到餐桌的全鏈條式管理，不僅是對立法資源過度地使用，更不利于監管效率性、科學性的提升。

3.3 合并立法模式的現實性：統一立法

《農產品質量安全法》意在統攬農業領域農產品安全，但囿于食用農產品安全監管法律制訂時間跨幅長、執行部門間交叉多、執行部門內跨幅大、執法主體不統一等多重屏障，關鍵性條文較為原則和寬泛，且其立足于農業發展的思想使得在產品質量方面側重對產地、環境、化肥農藥、產品包裝等外部環境的要求，而忽視了對食品本身的營養性、安全性、物理化學指標等監管，造成該法在農產品質量安全的標準與監督等方面的規定過于空泛和缺乏可操作性，而后續出臺的法律、法規在立法廣度、深度的延展，為兩法的合并創造了前提。

《食品安全法》及其實施條例中，亦對制定食用農產品的質量安全標準、公布食用農產品安全有關信息、食用農產品市場銷售以及農業投入品管理作出了詳細規范，在對食用農產品的監管上具有立法目的、規范對象的統一性。

4 合并立法模式的構建

將食用農產品管理納入到《食品安全法》，并非是法條的簡單拼接，而應是對食用農產品監管理念、資源配置的整合與統一，實現食品從種植、養殖環節到餐桌的全程嚴格監管。

4.1 統一食品安全標準

食用農產品與食品的安全評價標準力求統一，避免多標準并存的局面。新的食品安全國家標準應當由衛生與計劃生育委員會、農業部門、食藥部門參加的食品安全標準委員會來統一制訂。制定食品安全國家標準，應當依據食品安全風險評估結果并充分考慮食用農產品質量安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果，并重視公眾參與立法的作用，廣泛吸收生產經營者和消費者的意見。

4.2 統一處罰標準

有了食用農產品違法行為處罰過低的前車之鑒，應在合并立法中體現“四個最嚴”的要求，統一食用農產品生產經營中違法行為的處罰標準與對食品生產經營違法行為的處罰標準，在沒收違法所得、罰款的起點和倍數方面取得一致。

4.3 協作監管

《食品安全法》在規定多部門監管農產品后續流通的職責上較為原則，各地食藥監、農業執法部門在執法過程中存在監管空隙[20]。與此相比，發達國家在農產品規制的過程中，基本完成了管理規范重疊的清理與整合，通過建立部門之間協調合作機制避免了效率低下、監管越位和缺位的局面[21]。將食用農產品的監管整合進《食品安全法》后，可考慮建立以全程監管為基礎的監管協同制度。各階段政府部門之間及時披露信息，以綜合執法的方式解決“多治水、無人負責”的低效能狀態[22]。更進一步，可逐步探索初級農產品生產加工的綜合監管體制，提高監管的系統性與綜合調整性，通過全程監管，能夠預先評估和防范可能出現問題的環節，在預判的基礎上，實現對問題食品的追溯和召回[23]。

4.4 多主體監管

食用農產品的生產經營者作為市場經濟主體，追求利益最大化是經濟理性的體現[24]。單純通過政府監管或市場調節的方式都不會取得最佳監管效果，需要通過政府和非政府合作型的監管手段才能獲得[25]。政府有必要作為監管主體建立完善的制度機制去約束其行為以實現其自律。與此同時，通過融合行業和企業自我監管、第三方監管、分級監管等多角度的監督方式，形成食用農產品生產經營者的“負面清單”，增強政府對重點生產經營者的督察[26]。從國外經驗來看，加拿大農產品質量安全監管采取的是“分級管理、相互合作、廣泛參與”的模式。德國政府則鼓勵具有行業自治性質的組織在職業安全健康方面發揮獨立而具體的作用。從19世紀70年代開始，德國逐漸形成了政府監管和同業公會監管并行的雙軌制，政府通過法律授權同業公會制定更為具體的事故預防規程，而同業公會也為企業提供事故預防的培訓和咨詢工作[27]，通過自我監管規范行業發展，構建市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管互為支撐的綜合監管體系，充分發揮社會多元共治的作用[28]。值得注意的是，政府監管需慎重考量介入農業生產的力度和方式，更宜從廣義的“大監管”觀出發，重視社會層面主體的監管作用，構建社會化、市場化、民主化的食品安全監管平臺，將農產品生產經營行業組織賦予監管主體的功能，而非只是監管對象或權利的空白陪襯。

4.5 大數據監管

《農產品質量安全法》中未將農戶認定為農產品質量安全保障的強制性責任主體，高度分散的監管模式極易產生高成本低效率的監管不作為[29]，而大數據溯源的引入可使溯源工作有效貫穿整個食品生產鏈條，完成食用農產品監管的完整閉環。同時，“透明農業”的發展可有力督促食用農產品質量安全的自檢自控[30]，將大數據引入立法的過程中，一方面需要政府對食用農產品的數據收集、分析程序予以規范化；另一方面也應對立法模式的科學性、合理性予以考證。為此，將食用農產品管理納入到《食品安全法》之后，可吸收食品互聯網銷售監管的經驗，構建食用農產品大數據信息平臺，實現各級監管部門之間的信息共享[31]，化解食品監管與農業監管間的信息不對稱難題[32]。

5 結 語

社會治理法治化的有效實現不能脫離社會基礎而談[33]，行政機關如何管理社會和社會如何自律已成為提升政府社會治理能力時必須認真思考的問題。我國食品安全監管開始進入一個新的發展階段[34]，需要應對全程質量控制下食品源頭安全監管的挑戰。現行《農產品質量安全法》確定的食用農產品監管制度在實際運行中達不到預期的效果，究其本因，在于并列式的立法理念、執法體制難以形成監管鏈條的整合力。將食用農產品列入大食品安全監管中，《農產品質量安全法》可以更專注農業的生產方式、經營方式、增長方式的規范與指引，推進我國傳統農業向現代農業快速轉型。