行政審批制度改革辨析

臧 悅

一、行政審批制度改革發展歷程

目前，我國行政審批制度改革主要經歷了三個階段：一是培育自由市場為核心的簡政放權。二是自我管束為核心的規范權力運行。三是提升服務品質為核心的政府治理①。2000年，中關村科技園區管委會推出了國內首個網上行政審批系統，網上政務大廳模型初現。2001年，國務院啟動了行政審批制度改革,全面部署開展行政審批制度改革。2003年，《行政許可法》頒布實施。2008年，國務院下發《關于深入推進行政審批制度改革工作的意見》。同年，成都武侯區成立了全國首個行政審批局，最早實行“審管分離”制度。2013年以來，中央政府高度重視簡政放權改革，承諾五年內國務院部門行政審批事項壓減三分之一，實際上僅用兩年就實現了這個目標。2013年9月起，先后在上海等省市設立11個自貿試驗區，先行先試，“雙隨機、一公開”監管、“證照分離”、“一照一碼”、負面清單管理等舉措有力地促進了貿易和投資便利化。

2014年起，為了落實黨中央、國務院關于“簡政放權、放管結合、優化服務”改革工作的決策部署，全國部分省市迅速行動，以推進行政審批制度改革為突破口，短短幾年時間取得了顯著成效。其改革的共同點是樹立了“以人民為中心”的改革理念，以規范流程、簡化程序、壓縮時限、優化服務、提高效率為目標，聚焦與老百姓和企業生產生活密切相關的領域，如市場準入、投資建設等。其改革進程一般遵循以下幾個步驟：第一步是清理并取消非行政許可審批事項。第二步是以“梳理公布清單，建設網絡平臺”為核心內容，設計改革架構。各省市相繼公布政府權力清單、責任清單、企業項目投資負面清單等，上線運行集政務公開、行政審批、便民服務等功能于一體，覆蓋省市縣鄉（鎮）的政務服務網，省市縣三級絕大多數審批服務事項能夠網上辦理，實現線上線下、虛實一體、協同發展。第三步是實施部門間流程再造和權力重構，設立行政審批局，分批次開展相對集中行政許可權改革試點。2016年5月，李克強總理在全國推進“放管服”改革電視電話會議上強調，要將設立行政審批局的改革經驗向地市一級推廣。如今，行政審批局已在全國多地開花，各地都在探索符合自身特點的行政審批改革，積累了豐富的實踐經驗。

在此基礎上，先進省市形成了各具特色的行政審批改革品牌。2014年，天津市濱海新區行政審批局因“一枚公章管審批”，受到國務院的高度肯定。2016年底，浙江提出“最多跑一次”改革，通過“一窗受理、集成服務、一次辦結”，實現政務服務模式創新。2017年6月，江蘇省提出在全省建立“不見面審批服務體系”。通過統一的審批平臺實現信息共享，通過相對集中行政許可權實現職能整合，通過集中批、聯合審、區域評，最大限度優化審批流程、提高審批效率。2018年5月，中辦、國辦印發了《關于深入推進行政審批服務便民化的指導意見》，向全國推廣江蘇、浙江等地行政審批改革經驗做法。

二、行政審批制度改革的疑點、堵點及成因分析

對于當下行政審批制度改革中存在的疑點，亟需予以厘清，梳理出阻滯行政審批制度改革進程的原因，是為了打贏改革攻堅戰樹立靶心。

1.厘清關于行政審批制度改革的“疑點”

（1）相對集中許可權，為什么是“相對”而不是“全部”？行政許可權的集中不是片面追求大而全的絕對集中，專業性較強且法律有明確規定許可權行使主體的審批事項，不宜簡單地集中并轉到一個部門②。哪些許可權可以納入到行政審批局，在當前階段，應堅持問題導向，優先解決企業和群眾辦事最難最煩的領域和環節，如將市場準入、投資建設、復雜民生辦事三個領域作為主攻方向，各地（區）可根據自身實際，在此基礎上在其它領域探索集中行使有關權力。

（2）行政審批局與政務中心之間是什么關系？行政審批制度改革之初，各地都建立了政務服務中心，集中受理行政審批事項，推行“一站式辦公”的運行模式。但是，各地的政務中心普遍存在“人到權不到”的情況，審批權依依舊在主管部門，因此只是“物理聚合”。隨著大數據時代的加速到來，網上審批也可以達到行政審批物理集中的效果。行政審批局是相對集中行政許可權的一種實踐模式，將政府各部門的行政許可權交由一個部門行使，設立的目的是最大限度降低行政審批時限、進行政府審批流程再造。改革的核心是將原本屬于審批部門之間的外部行政活動轉換為一個單位內部的行政行為，即變行政審批由體外循環為體內循環，推進審批職能“化學融合”。

2.分析造成行政審批制度改革主要“堵點”的原因

由于以審批為軸心的計劃經濟時期的政府管理模式有強大慣性，當前行政審批中存在的“堵點”仍表現為“時間長、收費多、蓋章多、中介多、提供材料多”的“一長四多”。按照行政許可法，只有行政機關才有許可權，但現實中卻形成行政機關設法立權、事業單位審查評估、行業協會考試認證、資質企業壟斷收錢的“套娃結構”，構成一個利益鏈③。改革試點雖然亮點紛呈、成效明顯，但是成效只是階段性的、初步的，與高質量發展水平要求和人民群眾的期盼相比，仍存在不小的差距。分析其原因，主要有以下幾個方面：

（1）思想不夠解放。有些政府工作人員身體進入新時代，而思想還停在“過去時”。我們從計劃經濟走來，習慣于重批輕管、以批代管，對審批很迷戀、對監管很迷茫、對服務很冷漠。由于改革涉及到權力和利益的重新分配，有些部門不愿意打破既有的權力格局，依然習慣于依賴行政手段，而對法律、市場、技術等手段運用不夠，對事中事后監管重視不夠，導致有些行政審批事項取消后，出現變相審批，相應的監管和服務也跟不上。有些部門將改革片面理解為編制和機構的變動，將監管不力的原因簡單歸結為人力不足。

（2）機制不夠健全。具體表現為三個方面：第一，各地審批制度制定標準口徑不一，導致處于不同區域的企業對接時出現問題，無形中增加了企業制度性交易成本。第二，與行政審批改革相配套的法律法規不健全，“形式審查制”導致虛假證明、虛假材料泛濫。法律法規對行政主管部門的監管責任規定得不夠具體，監管責任不嚴，追責力度不大，部門之間缺乏聯動監管的法律舉措。第三，橫向集中行政許可與縱向行政管理體制構成矛盾，增加了工作對接和協調的難度。設立行政審批局打破原有政府職能的邊界，一些地區成立行政審批局后，沒有“職責同構”的上級主管部門，帶來同級審管部門、上下業務部門間權責關系模糊，可能會導致審批與監管相互脫離或割裂。

（3）信息不夠開放。信息技術是推進行政審批改革最重要的手段，大數據時代，部門間信息共享在技術上已非難事，“信息孤島”、“數據壁壘”現象依舊存在，最大問題出在部門間權力利益分歧上。有些部門通過不開放端口把權力固化在本部門，不同的部門你查一遍我查一遍，讓企業不堪重負。部門間政務信息資源共享依然困難、跨部門協同應用覆蓋面還不夠寬泛。涉企及各類監管、信用信息分散在銀行、工商、公安等部門，無法共享使用，導致大量經濟數據不能發揮作用。

三、以“五化”深入推進行政審批制度改革

阻礙改革成效的障礙，可以通過對行政審批改革實施標準化、便民化、無縫化、系統化、互動化地改造來破題。

1.提升標準化水平

一是審批標準統一化。統一地方審批標準。中央政府應及時將各地自行制定和實施的審批標準進行統一，加快推進地方標準的互認④。二是項目設置合理化。實現審批“從部門為中心”向“以申請人為中心”轉變，形成一個按項目生命周期排列的完整的“項目檔案”。制定行政審批項目清單，明確項目名稱、設定依據、審批機關、審批層級、辦理時限等基本要素，最大限度便利企業創業、群眾辦事。三是審批流程標準化。行政審批局實行受理、審查和批準環節相分立的審批方式，強化分類審批標準化，進行流程再造，建立一個責任明晰、運轉協調高效的審批機制。四是評價標準科學化。對于改革成效的評價，當前多數是依賴體制內的自我評價，評價指標主要集中在保留、取消、下放的審批項目數量、提速率、辦結率等方面。要完善行政審批制度改革的績效評價機制，探索構建關于營商環境的評價體系，設計政務環境評價指數，并引入第三方參與評估，注重服務對象體驗。

2.提高便民化程度

首先，建設建好“一張網”。 行政審批制度改革的落腳點是將建設服務型政府落到實處，通過建設“互聯網+”政務服務，擴容網上政務服務平臺，推動信息數據跨地區、跨部門、跨層級開放共享，構建網上辦事大廳、實體辦事大廳、移動客戶端、自助終端機相結合的便民服務，實現線上線下良性互動。群眾、企業和審批人員可以快捷地獲取審批信息。通過使用移動審批APP，實現審批人員在移動過程中通過手機進行審批。群眾通過智能自助終端和政府服務微信公眾號等，實現“一次認證、全網通行”，變“群眾來回跑”為“系統協同辦”，通過就近辦、同城辦、快捷辦、異地辦，可以隨時咨詢、查詢審批相關事宜。

其次，推行網上聯動審批。行政審批局組建運行后，原有政府信息服務平臺難以支撐審批電子化運行，需要開發統一的審批平臺軟件。第一步確定共享信息的審批部門，厘清需要共享的信息類型與內容，第二步做好部門專網和獨立信息系統的整合接入工作，形成統一高效的多級網上聯動審批系統，通過信息數據實時交換、共享，實現市級各部門之間以及市、縣、鎮三級網上聯動審批，最大限度提高審批效率。

再次，深度推進大數據分析，對存量數據資源進行分析研判，發掘和釋放數據資源的潛在價值，把握和預判公眾辦事需求。

3.實施無縫化改造

美國著名管理學家拉塞爾·M·林登提出“無縫隙政府”的概念，他認為無縫隙組織以一種新的思維方式和組織形式對傳統的官僚制進行改革，這一治理理念對行政審批制度改革具有重要的啟發意義。一是由單一環節監管向全過程監管轉變。政府部門不應只是關注“入口”的審查，而要對市場主體行為的全過程進行有效的監管和提供精準、便捷、高效的服務。二是從重事前審批到重事中、事后監管轉變。健全審管銜接機制，由較高層級政府建立議事協調機制，加強部門間的協調配合，確保審批、監管無縫對接。理順審批部門與職能部門的責任邊界，明晰審批職能剝離后政府部門干什么、如何干的問題。過去是“誰審批，誰監管”，改革后變成“誰審批，誰負責；誰主管，誰監管”。審批局承擔審批行為的法律責任，職能部門對事中事后監管和相關服務負責。三是創新監管方式。健全“雙隨機一公開”抽查機制，根據隨機抽查事項清單，健全市場主體名庫和執法檢查人員名庫，探索跨部門聯合抽查機制，隨機抽取抽查人員及抽查對象，并公布抽查結果。四是建立立體多元的監管體系。以線上線下無縫對接的監管制度鏈為保障，形成寬進嚴管、信用監管、企業自治、行業自律、社會監督、政府有效治理的監管體系。五是完善信用體系建設。政府帶頭守信，將失信行為納入問責范疇。加快推進涉企信息共享，構建守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，一處失信，處處受制。

4.注重系統化提升

首先，打破條塊分割推進大部門制改革。一是深化綜合行政執法體制改革，將職能相近、對象相同、執法方式相似的執法部門進行歸并整合，解決多頭執法、多層執法等問題。二是設區市的各市（區）普遍推行相對集中行政許可權改革，成立行政審批局，并將垂直管理部門與政府具有審批職能的部門進行業務整合。其次，行政法規、地方性法規及時細化補位。把改革中形成的成熟經驗制度化，及時修改或廢止不適應發展要求的相關法律法規。如在商事制度改革中，出臺細化責任條例，對出具虛假證明、虛假信息等行為明確違法成本。將網上審批納入行政許可法律框架，研究制定網上審批的法規及標準，明確審批人員及申請人的權力和責任。同時，建立一套切實有效的容錯、糾錯機制。再次，清理規范涉審中介。梳理審批前置中介服務項目，清理沒有法定依據的項目，對保留下來的項目實施目錄化管理，依清單收費，通過信用等級評價方式加強對涉審中介的管理，引導其健康有序發展。最后，政府部門“減少審批”的同時要“增加服務”。通過向社會力量購買公共服務，為其發展壯大補給動力。通過改變公共服務的提供方式，來提升公共服務的品質。

5.重視互動化研究

實施改革的全過程中，對于行政審批權為什么要下放、下放到什么程度、怎么下放、基層承接能力如何等等方面都要深入基層調研，廣泛征求意見，增強政策的可操作性，并做到跟蹤問效、持續改進，在上下互動中掃清思想障礙形成改革共識。

行政審批制度改革刀刃向內，目的是重塑政府和市場的關系，為企業松綁、為群眾解絆、為市場騰位。通過“一枚印章管審批”、“一個網絡管服務”、“一支隊伍管執法”，實現“簡政放權、放管結合、優化服務”的改革目標，助推全面深化改革不斷深入。改革已經破題，未來還需要持之以恒地深化推進。

注釋：

① 艾琳、王剛：《行政審批制度改革中的“亞歷山大繩結”現象與破解研究——以天津、銀川行政審批局改革為例》，《中國行政管理》2016年第2期。

② 沈毅、宿玥：《行政審批局改革的現實困境與破解思路》，《行政管理改革》2017年第5期。

③蘇勝利：《打好行政審批制度改革攻堅戰——專訪江蘇省編辦、省審改辦主任俞軍》，《群眾》2017年第4期。

④ 郭驪、陳少強：《天津市行政審批制度改革的經驗及思考》，《經濟研究參考》2016年第51期。