法律能為衰老與老齡化做些什么？
——評《我國人口老齡化問題的法律應對研究》

馮桂林

1995年，即將步入耳順之年的美國法官理查德·A·波斯納出人意料地出版了 《衰老與老齡》一書。蘇力教授認為，出人意料不在于波斯納貪得無厭地繼續推進了從經濟學進路研究非市場的行為這樣一種視角，而在于他把學術目光從性的領域投向了老齡化這樣一個在法律學術界一直不大看重的領域。①老齡化或者養老問題在我國現在和將來都是主要問題之一，是關系國計民生和國家長治久安的重大社會問題。那么，法律能為衰老和老齡化做些什么？湖北省社會科學院科研人員李濤的新著 《我國人口老齡化問題的法律應對研究》 （武漢大學出版社2017年版）對這個重要問題給出了新視域下的理解和答案。該書將當前我國老齡化養老中存在的主要問題呈現給大家，并論證了老齡化過程中法律的重要作用，提出了解決養老問題的具體法律路徑。②全書問題意識強，內容豐富，結構合理，把握住了老齡化中的相關法律問題的核心，是一本兼具學術性和專業性的學術著作，值得閱讀和研究。

一、該書內容全面合理，詳細論述了人口老齡化過程中面臨的相關法律問題

2016年5月27日，習近平總書記在中共中央政治局第三十二次集體學習時強調，人口老齡化是世界性問題，對人類社會產生的影響是深刻而持久的。我國是世界上人口老齡化程度比較高的國家之一，老年人口數量最多，老齡化速度最快，應對人口老齡化任務也最重。滿足數量龐大的老年群眾多方面需求、妥善解決人口老齡化帶來的社會問題，事關國家發展全局，事關百姓福祉，需要我們下大氣力來應對。老齡化問題不僅需要從人口學角度研究，法律應對也尤為重要。在老齡化日益嚴峻的背景下，我國針對老年人養老問題的法律規定需要不斷擴大、覆蓋面需要日益延伸，養老法律內容也需要更加豐富全面。

《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書提出，由于人口老齡化推進速度十分迅猛，老齡化相關立法凸顯出一些不足。其一，養老法律法規體系建設滯后于經濟和社會的發展水平。例如，《老年人權益保障法》只籠統地規定各級人民政府應當將老齡事業納入國民經濟和社會發展規劃，將老齡事業經費列入財政預算，建立穩定的經費保障機制，但并沒有相關公共財政政策及養老法律法規與之配套，導致養老事業得不到支撐。其二，養老法律法規存在政策化的趨勢。政策推進為主的老齡化解決路徑對養老問題作出了一定回應，但是法治化程度不高也是不爭的事實，這導致實踐中常常出現執行不力、執行效果差的問題，阻礙了老齡化深層次的制度創新。其三，養老立法文件零散，且各部分缺乏統籌協調。我國養老政策法規看似繁多，但真正有機協調效果并不好。例如，老年人福利機構有 《老年人社會福利機構基本規范》、《社會福利機構管理暫行辦法》等規章規范，但離法制化要求還有一段距離，養老糾紛出現后并不能得到有效解決。其四，養老重點問題缺少法律規范。目前的養老法律問題大都不成體系，缺少操作實施細則，而且分散于一些政府規范性文件中。例如，老年人社會救助法律制度問題，我國當前與老年人社會救助聯系最緊密的兩部法律文件分別是 《老年人權益保障法》和 《救助管理辦法》，此外，還有 《城市居民最低生活保障條例》、《法律援助條例》、《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等規章制度，但有關老年人社會救助的內容基本上分散地規定在以上法律法規中，沒有形成有機結合的統一制度，導致老年人社會救助長期得不到重視，不能滿足老年人生活、醫療、就業等權利的保護。

二、該書結構科學嚴謹，人口老齡化相關法律問題分門別類地得到梳理

習近平總書記指出，我們黨歷來高度重視老齡工作。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及 “十三五”規劃綱要都對應對人口老齡化、加快建設社會養老服務體系、發展養老服務產業等提出明確要求。各地區各部門加大投入、扎實行動，積極推動老齡事業發展，應對人口老齡化工作取得了顯著成效。同時，我們的政策措施、工作基礎、體制機制等還存在明顯不足，同廣大老年人過上幸福晚年生活的期盼差距較大。為此，《我國人口老齡化問題的法律應對研究》一書重點研究了老年人社會救助法律制度問題、老年人長期護理保險法律制度問題、老年人社會參與法律保障問題、老年人監護制度法律問題、社會資本參與養老事業的法律規制問題以及養老保險基金投資法律監管等六個老齡化重要法律問題。

由這六個法律問題組成的全書，結構嚴謹、邏輯清晰，既有深厚的理論論證，又有詳實的實證研究，做到了從概括到具體，從理論到實踐，層層深入，分析到位。第一，老年人社會救助法律制度是老年人尤其是弱勢老年人最后的保護屏障。我國現在的老年人救助法律制度存在法律體系不完善、立法理念落后、城鄉二元格局格局明顯、救助立法條文籠統等問題。對比域外先進老年人救助法律制度，我國今后老年人救助立法應秉持老年人特殊性原則、與經濟社會發展水平相適應原則、多元化和社會化相結合原則，完善 《社會救助暫行辦法》，制定 《老年人社會救助法》。第二，老年人長期護理保險制度是老齡化社會不可缺少的基本公共服務，將其納入法治軌道既是現實需要也是立法要求。較早進入老齡化的發達國家大都建立了社會長期護理保險法律制度，因此，盡快建立適合我國國情的長期護理保險制度以及用法律的手段確保其平穩運行是當前迫切的重要任務。第三，世界衛生組織提出將來的老齡化應該是積極的老齡化，要讓老年人在生活各個方面都享有平等的社會參與權利，老年人即使退出勞動領域但還是社會發展的推動者，老年人的社會參與必須要通過法律制度加以保障。老年人享有的社會參與權、社會發展權和社會保障權決定了今后要從老年人整體利益出發，站在國家層面，對制約老年人社會參與制度進行完善，逐漸把老年人社會參與立法體系建立起來。第四，老年人監護制度是保護身體功能退化、精神功能衰退，處于失能或半失能狀態的老年人的法律制度。《老年人權益保障法》第26條首次明確規定了老年人監護制度，構成了老年人權益保障機制的重要組成部分。但隨著社會的發展，加之立法的不完善，我國老年人監護制度顯示出一些問題。例如，老年人監護制度的具體實施辦法不完善，這給法律適用帶來一定困難。因此，我國老年人監護制度的立法構想應主要從補充老年人意定監護程序和規則、完善老年人法定監護的程序和實體問題以及建立老年人監護監督制度著手。第五，社會資本進入養老事業既是發展趨勢也是民生所需，但在具體參與過程中法律監管不能缺位。法律在社會資本參與養老事業中的主要作用是控制風險、保障各方合法權益、確保養老產業有序發展。這其中，發達國家的經驗和做法尤其值得借鑒，例如，發達國家在社會資本參與養老服務中最主要的一條經驗就是要建立政府統籌與市場運作相結合、財政支持與社會資本相互補充的養老服務機制，以實現社會效益和經濟效益協調一致。第六，養老保險基金是億萬群眾的 “養命錢”，其保值增值和安全都需要法律來保障。解決養老保險基金缺口巨大、實現保值增值的目標、解決養老隱性債務首先需要明確養老保險基金投資監管的必要性，然后再確定養老保險基金投資監管的具體方式。

注釋：

① ［美］理查德·A·波斯納：《衰老與老齡》，周云譯，中國政法大學出版社2002年版，代譯序第1頁。

② 參見李濤：《我國人口老齡化問題的法律應對研究》，武漢大學出版社2017年版，前言第1頁。