上海改革先行先試的實踐經驗與理論啟示

周振華

（上海市經濟學會，上海 200020）

上海在改革開放四十年歷程中，站在國家戰略高度，充分發揮自身比較優勢，積極開展各項改革先行先試，力爭率先突破和創新，最大程度獲取改革紅利，促進上海經濟社會快速、健康、可持續發展，為全國提供可復制、可推廣的示范，積累了豐富的實踐經驗及理論啟示。

一、改革先行先試的內在必然性和成本——收益

在我國改革開放四十年歷程中，上海為什么要積極開展改革的先行先試？

首先，基于對我國漸進式改革賦予地方和基層行動內在要求的深刻認識。我國改革是一場深刻的革命，一項史無前例的偉大事業，沒有現成的可借鑒經驗。為了實現新舊體制的順利轉換，我國采取了漸進推進改革的方式。在此過程中，解放思想，實事求是，以解放和發展生產力為第一要務，是推進改革的重要政治思想基礎；充分調動各地的積極性，充分發揮基層和人民群眾的智慧和創造性，是推進改革的重要社會基礎。改革先行先試，作為一種 “邊干邊學”的 “試錯”，通過實踐檢驗其成效及糾正其偏差，并從改革試點的比較中篩選出 “范本”，在全國范圍內進行推廣和實施，既能有效防止出現改革方向性的重大失誤，避免較大改革風險，又能充分發揮來自地方和基層的積極性和創造性，通過鮮活生動實例教育來突破傳統思想觀念束縛，提高對改革的社會共識程度，減少改革阻力，還能通過比選機制，優勝劣汰，降低改革機會成本，從而保證改革進程持續穩步地不斷推進和深化。因此，在我國改革過程中，來自地方和基層的改革探索和創新是推動改革的重要力量，先行先試是必不可少的一個重要環節。先行先試作為一種改革常態，其引領示范已成為推動改革的主要導向。上海積極爭取改革先行先試，是為了順應我國改革的內在要求，充分發揮地方和基層的改革探索和創新的重要作用。

其次，出于自身所處的重要地位及其先行發展的內在要求。上海作為我國最大中心城市之一，不論經濟、政治、社會、文化、科技等方面，在我國具有舉足輕重的地位，在國際上具有重大影響。基于對自身歷史方位與重要地位作用的審時度勢，以及服從服務國家戰略的強烈意識，上海要勇于擔當，積極爭取改革先行先試，為推進我國改革深化作貢獻。與此同時。上海經濟社會較發達，發展水平較高，比其他地區先行進入新的發展階段，往往率先遇到一系列發展中的新問題和外部沖擊帶來的問題。這些發展中的新問題或瓶頸，在全國發展大格局下可能尚未普遍顯現；這些外部沖擊帶來的問題，在其他地方也許并不很明顯，但對上海來說已成為很大的發展困擾，要求快速解決。這些經濟發展中率先面臨的新變化、新難題和新挑戰，往往需要更先一步、更深一層的改革來應對，特別是要破除不適應新變化、影響破解新難題、無力迎接新挑戰的體制性障礙。因此，上海對深化改革的先行先試，具有更強烈的緊迫性和要求。同時，率先面臨新變化、新難題和新挑戰所帶來的強烈 “危機感”，以及力圖擺脫困境和轉型發展的渴求，也更容易讓各方形成深化改革的共識，統一思想，形成合力。這就決定了上海通常比其他地方更迫切、也更有條件開展改革先行先試，率先趟出新路，開創經濟社會發展的新局面。

再則，基于對改革先行先試的成本——收益的全面考量。改革先行先試，是有成本的，要付出更大的艱辛和努力。這種試點的制度創新既要順應時代潮流，又要符合中國特色，不能照搬照抄，全盤西化，從而面臨一個知識存量不足的問題，需要學習、熟悉和掌握大量新知識和新的信息，并將其轉化為改革方案。在此過程中，需要付出大量的信息、知識搜尋成本，新知識消化吸收的學習成本，基于新知識的新制度研發和設計成本，等等。而且，在舊體制中的率先突破，勢必形成對現有理論和思想認識的強大沖擊，容易引起較大爭議，率先觸及一些既得利益，也會遇到較大的改革阻力，同時作為一個 “試錯”過程不免會有失誤，甚至失敗，從而具有較大風險。另外，改革試點盡管基于大膽闖、大膽試的主基調，但通常也有更多的約束條件，特別是涉及各方利益的約束，往往要付出較大的溝通和協調成本。這種改革試點既要在自身內容上有創新，又要兼顧其他方面改革的配套性，不能 “單兵突進”，或影響改革的整體推進和系統集成，需要有一個大局觀或全局觀，集各方智慧，融理論與實際的有機結合。當然，改革先行先試的收益也是明顯的。這種針對現實問題的改革先行先試，力爭打破舊體制束縛，解決經濟社會發展中面臨的障礙和困境或應對面臨的新變化和新挑戰，勢必享有改革先發優勢。這種改革先發優勢，實質上是創造了制度層面的新的比較優勢，從而為上海經濟社會發展帶來更大的選擇機會和空間，將獲得更高的資源配置效率。而且，這種制度性比較優勢往往具有一定時點上的壟斷性，從而可以獲得壟斷性收益。盡管這種改革先發優勢將隨著改革試點推廣和全覆蓋而逐步消失，但由于搶占了先機，贏得了時間，也使發展更顯主動進取和充滿生機。從動態角度看，這種改革先行先試具有 “馬太效應”。改革先行先試越是成功，越能激勵進行更多和更深入的先行先試。同樣，改革先行先試積累的經驗越多，也越是有信心和能力開展更多的先行先試，從而使獲得的改革紅利得以不斷累積和放大。從更長遠角度看，這種改革先行先試的不斷持續推進，更具創新活力并迅速提升創新能力。這種存留下來的寶貴財富將長期受益。

最后，具有開展改革先行先試的較好基礎和條件。不管是上海在困境中奮起，還是浦東開發開放以及 “四個中心”和現代化國際大都市建設，其危機感、緊迫感和使命感都賦予上海源源不斷的改革先行先試的強大動力。上海作為國際大都市，具有寬闊的全球視野、前瞻性的戰略高度、對新事物的敏銳眼光，并善于學習和汲取別人的長處和經驗，摸索出 “順應時代特征、符合中國特色、結合上海特點”的改革基本原則，并在組織實施中堅持 “開創性、堅韌性、操作性”，善于統籌謀劃、尋找突破、小步快走、系統集成。另外，上海 “交匯、融合、創新、明達”的城市基因，推崇秩序規范、注重理性務實、追求精致精美的歷史傳承，有利于改革先行先試的理性規范和務實完美；豐富的知識存量積累和準備以及各類人才集聚，包括上世紀30年代上海作為遠東貿易、金融中心沉淀下來的市場經濟知識存量及存留下來具有實踐經驗的人才，再加上改革開放后大量吸納的海外現代市場經濟知識和國際性人才，便于改革先行先試的具體操作；較雄厚的經濟社會實力基礎，具有一定的 “支付”深層次利益調整較大成本的能力；等等。這些要素的疊加，使上海成為具有較好 “土壤”和 “生態”環境的改革 “試驗田”，更容易推動一些改革的新探索。

二、改革先行先試的動態演化

上海率先改革探索，積極開展改革試點，是一個動態演化過程，從最初的本能感知發展到自主意識以及上升到自覺堅持的行動，并在其規模、范圍、層級及類型上得以不斷提高和擴展。

（一）從零散試點到綜合乃至系統集成試點

與我國漸進式改革進程相適應，上海80年代的改革先行先試，僅限于零星的個別點上，并且直接下沉至少數企業，由其分別進行某一方面的試點。企業經營權方面的改革試點如，1986年上海新藝美術裝潢廠和上海新華拉鏈廠兩家集體企業成為首次公開招標租賃經營的單位。中外資嫁接的改革試點如，1980年成立的中國迅達電梯有限公司上海電梯廠是上海引入的第一家中外合資企業，上海耀華皮爾金頓玻璃有限公司是中國第一個中外合資建材企業，上海大眾汽車有限公司是中國機械工業最大的一個中外合資項目。發展民營企業的試點如，1982年上海機電產品對外咨詢服務公司成為中國第一家民間外貿咨詢企業，1986年上海愛建金融信托投資公司成為全國首家民營金融企業。開全國之先河的股份制企業試點如，上海飛樂音響股份有限公司是第一家股份有限公司，隨后上海延中實業有限公司和上海真空電子器件股份有限公司相繼成立。建立市場的試點如，在全國率先開辦第一家綜合性生產資料市場，建立第一家科技開發系統中心，建立第一個有形的短期資金市場。基礎設施建設利用外資的試點如，1986年設立了第一批32億美元的利用外資項目 （統稱 “九四專項”），首次在國外籌募長期資金 （在日本發行期限10年的250億日元公募債），1988年首次采用國際招標方式有償出讓土地使用權 （虹橋經濟技術開發區第26號地塊）。積極探索政府間接管理的方式，在明確職責的基礎上，對區、縣實行財政包干，擴大了區、縣管理權限。這些改革開放率先探索，盡管試點范圍較小，實施方式欠完善，影響效果有限，但具有超前的重大體制性突破，形成了一個良好的開端。

隨著浦東開發開放，圍繞促進要素市場化和構建大市場體系，上海的改革試點開始呈現面上多點鋪開的局面，并從個別企業上升到一定的系統層面，具有相當的綜合性內容。先后開辦華東紡織紗布布料交易市場和上海肉類商品批發市場等2個區域級和國家級大型商品交易市場，以后又相繼成立了上海商品交易所、上海糧油商品交易所以及第一個國家級拍賣市場。1992年率先推出了我國第一個國家級期貨市場——上海金屬交易市場，隨后又相繼成立了煤炭交易所、上海航運交易所等。1996年設立了全國銀行間同業拆借中心，隨后設立了全國銀行間債券市場。1990年成立了新中國大陸第一家證券交易所——上海證券交易所，1992年在全國首次發行股票認購證。1996年率先成立了中國外匯交易中心總部及上海外匯交易中心。此外，還率先推出金融期貨市場、黃金市場以及實行財產險和人壽險機構的分設，引進第一家外資保險公司，建立保險市場等。為了促進企業轉制和兼并重組，1994年成立了城鄉產權交易所。率先推動住房分配由福利向商品化過渡，于1991年推出住房制度改革實施方案，提出推行公積金、提租發補貼、配房買債券、買房給優惠、建立房委會等措施。次年，首次運用房改資金，向個人發放住房抵押貸款。1998年，進一步出臺住房分配貨幣化方案，并開展試點。

進入新世紀以后，圍繞 “四個中心”和現代化國際大都市建設，上海開展了金融服務、投資貿易、航運發展、國有資產戰略性調整、政府管理職能轉變等一系列改革試點，已具有系統性和綜合性的規模特征。特別是浦東綜合改革配套試點，以一個區域為單位開展著力轉變政府職能，著力轉變經濟運行方式，著力改變二元經濟與社會結構的 “三位一體”改革試點。以審改為切入點，加快推進政府職能轉變。聚焦陸家嘴，加快建設金融核心功能區，進一步集聚各類金融機構，加快資產管理中心建設，加快成長型中小企業創業投資基金的設立和運營，推動設立全國性信托登記中心等，同時為金融市場發展營造更加適宜的綜合服務環境，增加金融城的空間容量，積極發展與金融相關的專業服務業，加強金融前后臺業務聯動，建設國內首個中小金融機構共享服務的數據備份中心。聚集張江，積極探索產學研聯運機制和多途徑資本支持方式，發起設立科技金融服務公司，擴大政府引導基金規模，完善風險擔保、知識產權質押融資等機制，積極探索開展生產型增值稅向消費型增值稅轉型試點。在 “十二五”期間，浦東綜改以創新驅動推動率先轉型，進一步擴大改革為重點，累計推進70項改革項目。特別是進一步擴展到積極創新社會管理和服務體制，加快和諧社區建設。探索建立社區公共事務形成機制、議事協商機制、民主監督機制，探索社會組織登記管理體制改革，對社會組織實行分類扶持、分類管理，依托浦東公益服務園等載體，探索建立公益平臺、樞紐型社會組織、政府、社工人才共同參與的社會組織培育發展聯動機制。積極破解城鄉二元結構難題，加快推進城鄉一體化發展。以小城鎮發展改革試點、城鄉建設用地增減掛鉤試點等為載體，探索創新統籌城鄉發展的農村土地制度，探索集體建設用地流轉和有償使用，深化農村集體經濟組織產權制度改革，探索社區股份合作社等集體經濟組織的有效實現形式，優化城鄉教育二元并軌、委托管理、民辦教育發展等方面的體制機制。

在2010年代的創新驅動發展、經濟轉型升級中，上海大力推進了 “營改增”、自貿試驗區、科創中心建設、服務業綜合改革、司法改革、群團改革等全方位的改革試點探索，更具有系統性和集成性。

（二）從經濟領域為主的試點向更廣泛領域拓展的全面試點

上海圍繞以經濟建設為中心，首先從經濟領域展開改革先行先試。在搞活企業經營機制、搞活流通領域、改變國營企業 “鐵飯碗”和 “大鍋飯”、工業技術改造和城市建設等方面開展了一系列改革試點，并由此引出社會保障體制改革探索，進行了農村合作醫療保險、農村養老保險、國有企業職工待業保險、國有企業和集體企業退休費統籌、外商投資企業職工養老和醫療保險等試點。隨著改革進程的日益推進，上海在繼續深化經濟領域先行先試的同時，進一步向其他領域擴展。例如，開展了市政公用行業管理體制改革先行先試，推行市政、公用設施有償使用，征收必要的城建稅費，逐步建立自我積累、自我發展的機制。同時，推進投資主體多元化建設、運營市場化改革，實施BOT等新型融資方式，有償轉讓專營權。例如，1994年有期限地出讓 “兩橋一隧”（楊浦、南浦大橋、打浦路隧道）部分經營權，獲得24.75億元用于徐浦大橋建設；1995年又有期限地出讓延安路西段高架專營權等，從而開辟了以盤活基礎設施存量來籌措城建資金的新途徑。實施公交行業 “體制、機制、票制”三位一體改革。進行市政、綠化和環衛行業的管養分開改革等。率先推進最低工資收入保障制度、最低生活保障制度、城鎮靈活就業人員和小時工的社會保險參保，住院和門診大病保障的社會統籌，以及運用市場化方式進行舊區改造、住房分配貨幣化、補充住房公積金制度等。文化領域，通過“廣電合流”“文廣合流”大力推進政府文化管理職能轉變；塑造文化市場新主體，整合國有文化資源，組建文化產業集團；推進文藝院團內部人事制度改革，改進政府對文藝院團的投入機制等。

進入新世紀后，改革先行先試從經濟發展為主轉向經濟與社會、文化、環境等協調發展為重點的全面推進，向更廣泛的領域拓展。例如，率先推出研究生教育整體改革試點，全面啟動教育綜合改革試點，以及國家教育綜合改革和高考綜合改革等。探索 “三醫”（醫保、醫療、醫藥體制）聯動改革，探索醫保支付方式改革，開展持續優化醫療服務體系改革，以及公立醫療機構 “管辦分離”改革。還開展了司法改革試點，社區建設和社會組織培育改革試點，群團改革試點等。

（三）從地方自主性試點到國家試驗

從改革先行先試的類型來講，可以劃分為地方自主性試點和國家試驗 （國家布置給地方的改革試點）。前者在總體改革部署和進程中具有地方自發性、自主性選擇、含有較大地方特殊性需求的基本特征；后者具有某種頂層設計，在相應規范下以創造和提供可復制、可推廣經驗和范式的基本特征。當然，兩者不是絕對分割的，一些地方自主性試點通過某些改造和提煉，也可以上升為國家試驗，在全國加以推廣；一些經國家確定或批準的改革試點，也許具有較濃厚的地方自主性，往往是不可推廣和復制的。

與全國一樣，上海在早期根據自身發展的需要，也進行了大量帶有較多地方特殊性的先行先試（如前面列舉的許多改革試點），特別是在90年代創造了 “浦東模式”。這些地方自主性改革探索和試點有其一定的歷史局限性，如特殊政策效應較強且不規范，制度安排的穩定性不夠，持續性較差，而且本身往往帶有改革的 “不徹底性”，特別是當這種 “妥協”產物被固化，甚至成為深化改革和構建新體制的障礙。因此隨著社會主義市場經濟新體制框架的基本建立，以及改革從 “發散”趨于 “收斂”過程，在更多充實新體制各項內容的深化改革中，不僅需要綜合配套以及系統集成，而且其大都涉及中央事權范圍，并要求在法制框架下進行改革探索，因此越來越多的改革試點上升到了國家試驗層面。上海積極爭取承接國家安排的改革試點，或主動提出先行先試探索經中央認可并上升到國家層面的改革試點。例如，上海積極爭取國家支持，從2012年1月1日起率先在交通運輸業和研發與技術、信息技術、文化創意、物流輔助、有形動產租賃、鑒證咨詢服務6個現代服務業領域 （簡稱 “1﹢6”行業）開展 “營改增”試點。通過制定一系列具體實施細則和工作規程，實現了 “1﹢6”行業試點企業新老稅制的順利轉換，取得了好于預期的改革成效。在 “營改增”試點取得明顯成效的基礎上，上海及時總結經驗提出較為成熟的可推廣、可復制的試點方案，并向中央建議盡快實行 “營改增”試點的地區擴圍和行業擴圍，形成跨區域、跨行業抵扣鏈條，強化區域內外、上下游企業之間的聯系，擴大 “營改增”的成效。隨著我國深化改革和對外開放進入新階段，構筑對外開放的新高地，上海提出了設立自貿試驗區的構想。在黨中央、國務院正式批復同意設立自貿試驗區后，上海自貿試驗區首輪三年建設開展了一系列制度創新：推進以負面清單管理為核心的投資管理制度改革，從1.0版提升至3.0版，90%以上的國民經濟行業對外資實行準入前國民待遇；探索建立符合高標準貿易便利化的監管制度，先后推出了憑艙單 “先入區、后報關”“批次進出，集中申報”“一區注冊，四地經營”“十檢十放”等近百項創新措施。建立貿易、運輸、加工、倉儲等業務的跨部門綜合管理服務平臺；探索建立適應更加開放環境和有效防范風險的金融創新制度，啟動支付機構跨境人民幣支付業務，以及跨國公司總部外匯資金集中運營管理試點；推動以規范市場主體行為為重點的事中事后監管制度建設，重點是加快以自貿試驗區理念推進政府職能轉變，創新政府管理方式，搭建市場主體自律、業界自治、社會監督、政府監管 “四位一體”的監管格局。中國 （上海）自由貿易試驗區三年建設，累計有100多項制度創新成果在全國復制推廣。上海自貿試驗區新一輪建設，瞄準國際最高標準、最好水平的自貿試驗區，率先形成法治化、國際化、便利化的營商環境和公平、統一、高效的市場環境。

此外，上海還開展了基層治理體系改革試點、司法體制改革試點、群團改革試點、教育綜合改革試點等。這些改革試點帶有頂層設計的全局性，更多涉及中央事權范圍，“自下而上”與 “自上而下”緊密結合和協同，具有規范性和有序性，更多是新制度內涵提升和充實，其制度安排更具穩定性和持續性，使改革更具整合力和系統集成性，也更具全局性和普適性。上海在這些國家試驗的先行先試中，參照國際通行規則，提高改革的標準要求，注重能夠帶動面上發展的體制機制創新，進行改革壓力測試，創造普適性的可復制、可推廣經驗，發揮示范和標桿作用。

三、改革先行先試的成效評估

上海改革先行先試，為體制轉換主動承受風險，探路開道進行創造性工作，付出了更大的艱辛和努力，但同時也獲取了很大收益，取得顯著成效，成為推動上海經濟社會發展的重要動力之一。由于改革前二十年與后二十年的先行先試，在規模、層級、類型等方面有較大差別，所以其產生的效應是有所不同的。

在改革開放前二十年，上海通過大量地方自主性改革先行先試，在80年代的困境中奮起，釋放經濟中心城市作用的潛能，并在90年代的浦東開發開放中形成經濟高速增長的強大動力，實現了“一年變個樣，三年大變樣”的目標，具有不可磨滅的歷史貢獻，并為以后的深化改革奠定了較好基礎。

（1）對上海具有深厚傳統計劃體制的微觀基礎形成強大沖擊，成效十分顯著。不同所有制企業混合、引入外資大企業的合資與獨資、發展民營企業以及股份制企業、國有企業改革及國有資產戰略性調整等改革先行先試，以及相配套的待業保險制度、再就業工程及 “協保”政策、征地農民社會保障制度、建立 “城鎮居民最低生活保障線”“職工最低月工資總收入線”“待工人員最低收入線”等改革探索試點，在促進企業成為產權清晰、自主經營的市場主體，構建現代企業制度方面起了重要作用。

（2）在推動上海再度成為國內外資金的重要營運中心、商品物資的重要集散地和重要的技術交易平臺與信息樞紐方面起到了重要作用。在上海率先形成門類齊全、有效運作的大市場體系，有力增強了金融證券、保險保理、商貿流通、交通通訊、會展旅游、信息咨詢以及技術研發交易等市場中介和服務功能。

（3）有力促進了上海經濟發展和城市環境面貌改善。到1996年底，不包括在滬46家外資金融機構的貸款，上海直接利用外資進行交通、郵電、電力等基礎設施建設的資金高達100多億美元。截至2000年，土地批租為上海帶來了1 000多億元基礎設施投資。上海利用外資在10年內完成了過去按政府正常撥款需要100年才能完成的危房、簡屋、棚戶的改造，建成了地鐵、內環線和楊浦大橋等一大批大項目，大大改善了城市面貌，使上海形成了“平面立體并舉、浦東浦西貫通”的新格局。

當然，在改革開放前二十年，上海改革先行先試尚處于個別、零星規模，且以地方自主性改革試點為主導，具有較多的地方色彩，再加上配套條件不具備，受外部環境的制約較大，其試點的影響力有限，其擴散與推廣效應也往往較弱。有些改革探索和試點雖然在打破舊體制方面起了重要作用，但并沒有能夠成為建立新體制的主要構件之一，具有明顯的過渡特征。例如，80年代跨行業、跨地區聯營機制還帶有較大行政性色彩，在當時國內統一市場尚未建立的條件下也難以有效運作。有些改革試點盡管能夠成為建立新體制的主要構件之一，但受制于大環境條件難以迅速發展。例如，上海在80年代初就開始推進技術有償轉讓，并帶動技術咨詢、技術服務、技術培訓、技術投資、技術設計、技術信息交易等，但由于當時作為技術主要需求方面的鄉鎮企業普遍感到資金不足，國營企業購買技術在體制、政策、資金等方面還受到一定限制，加上對科技單位從事技術貿易缺乏足夠的鼓勵措施，因而造成技術交易市場發展極其緩慢。有些改革探索和試點在全國是率先和領先的，但制度安排并不完善或欠規范。例如，上海率先建立了基本社會保險制度，并對各類居民進行 “分類施保”，在以后國家統一規范下還要進行 “并軌”。部分改革探索和試點具有 “特許”性質，被打上 “上海標簽”，如 “九四專項”、股票市場及證交所，以及國家級大市場等，是其他地方難以模仿和復制的。

在改革開放后二十年中，上海轉向國家試驗為主的先行先試。這種改革試點具有很強的現實針對性、開創性、系統完整性、更高的層級和可操作性。而且，改革試點的配套條件也日益成熟，其試點的影響力不斷增強，并具有普遍的適應性，擴散與推廣效應顯著增大。上海在國家試驗的先行先試中，既為國家作出了應有貢獻，同時自身也取得了先發比較優勢。

（1）助推了上海保持經濟持續較高增長，以及順利實現創新驅動轉型發展的重大轉折，促進城市綜合服務功能不斷增強。

（2）促進了市場體系完善及作為發揮 “四個中心”功能的基礎，大大提升了上海城市的綜合競爭力和國際競爭力，增強了連接國際、國內兩個市場和充分利用兩種資源的橋頭堡作用，提升了參與全球資源配置的能力。

（3）促進經濟、社會、文化、生態文明的全面發展，提高了城市精細化管理水平和促進了城市現代化治理。在城市運行安全、食品安全、社會治安、交通整治、環境治理等方面的管理水平不斷提高。更主要的，在城市現代化治理中邁出了堅實的步伐。

當然，改革是一個漸進過程，仍需不斷深化。上海開展的各項國家改革試點，雖然有一個良好開局，并取得初步成效，但仍有許多需要攻克的難題，仍有不少需要進一步完善的地方，仍有相當可以擴展成果的空間，因此要在現有基礎上繼續探索創新改革思路，適應新形勢變化不斷深化改革內容，對照最高標準和查找短板弱項進一步完善改革成果。

四、經驗總結及理論啟示

上海推進改革先行先試，力爭取得成效，發揮示范和引領作用，在實踐中逐步摸索出一套行之有效的辦法。這在很大程度上保證了改革先行先試的順利推進，并取得實際效果。

（一）堅持問題導向和戰略導向，特別是貫徹國家戰略意圖，準確把握目標方向

上海從實際出發，在解決最迫切、最主要、最重大現實問題中引出先行先試改革議題，針對這些問題來尋求改革思路和設計改革方案，使改革試點更具現實針對性，避免為改革而改革或為搶先而試點的傾向。問題導向使改革試點的目標和任務更加清晰化，也凸顯出改革試點的緊迫性和重要性，有利于凝聚社會共識。同時，這些改革先行先試也要對標國家改革導向和總體部署，保證在總體目標方向上的一致性。經驗表明，任何脫離國家改革導向和總體部署的地方自主性改革試點，要么以流產和失敗而告終，要么 “走回頭路”重新開始。在承接國家試驗的改革試點中，更要具體貫徹落實中央全面深化改革總體戰略部署，清醒認識和全面理解國家改革試點的戰略意圖，確保在原則和大局問題上不出現方向性、顛覆性失誤，保證改革試點所要達到的目的。

（二）加強與中央的溝通，開創中央與地方之間的創新合作機制

地方上開展的任何改革試點，都關系到全國大局以及涉及國家層面的法律、法規、政策等方面問題。地方自主性改革試點，盡管有許多可在地方事權范圍內自主處理，也涉及到與國家改革部署的協調以及相關國家政策調整。地方承接的國家改革試點，所涉及的許多事權更是集中在國家層面，往往會遇到一系列在地方事權范圍內難以或無法解決的問題。因此，上海在開展各項改革試點過程中十分注重與中央的溝通，取得中央的支持和指導，形成“自下而上”與 “自上而下”相結合的改革機制。除了自貿試驗區等綜合性國家試驗向國務院有關領導作專題匯報，召開由國家部委參與的聯合工作組會議以及部際工作會，一起研究討論總體方案外，專項改革試點通常與相關國家部委建立部市共建戰略合作機制、部市共建年度會商制度及部市司局級層面定期工作磋商機制，甚至部市共同構建的監管協調機制等，共同研究和破解改革試點中的重點與難點問題，共同推進落實重大改革措施。例如，上海市政府與教育部簽署了為期7年的部市戰略合作協議，共建國家教育綜合改革試驗區。這種中央與地方之間的創新合作機制，使上海既能充分發揮主動探索、自主創新的改革積極性，又能主動接受中央有關部門的指導和幫助，特別是遇到涉及國家層面事權的問題，積極與中央有關部門溝通、協商，使中央有關部門直接參與改革試點工作，提出相應的改革方案和措施，形成支持和推進改革試點的部市合力。

（三）強化改革先行先試的壓力測試功能，注重對改革試點效果評估和總結完善

改革是一場利益關系調整的深刻革命。特別是隨著改革進入 “深水區”，體制性變動覆蓋了許多部門之間的職權優化配置，牽涉到多方利益關系調整，改革的作業面廣，流水線長，程序復雜且難度大。在此過程中，既要鼓勵保護創新、釋放各方活力，全力破解改革難點，又要堅守底線思維、控制改革風險，穩妥推進，盡可能減少改革引發的社會震動和風險。因此，在改革先行先試中要有意識、自覺地開展壓力測試，提供相關改革的社會接受度和承受度等重要數據，以及警示必須高度關注和妥善處理的主要問題，并以此為依據采取相應策略，制定推進步驟。同時，在各方達成共識的基礎上求解改革的最大公約數，甚至是體現改革智慧的某些“妥協”，找到穩妥的路徑及方式。另外，要以法治思維和法治方式來確保改革有序推進，完善改革決策，規范改革行為，采取 “建構與試錯相結合”的方法，鼓勵試點在不妨礙基本法律原則的前提下推進改革，以便發現改革突破口、尋找最佳的改革路徑、充分利用取得改革成功的可能條件，并注重對改革試點效果評估和總結完善，優化試點成效，最后通過立法將改革中的體制機制創新加以定型化、制度化。

（四）加強領導，全面策劃，精心組織，狠抓落實，注重成效

雖然說改革試點本身是一個 “試錯”過程，是允許失敗的，但要付出較大的代價。另外，改革先行先試要求及時出成效、出經驗。特別是國家試驗的改革試點，目標要求高，時間安排緊，任務十分艱巨。這些改革先行先試能否成功，是否高標準、高質量、及時完成，直接影響在全國范圍內及時、有效地推廣，關系到我國全面深化改革進程。在開展各項改革開放先行先試中，要明確責任重大，盡最大努力爭取改革試點成功。為此，必須對試點工作高度重視，加強統籌謀劃，經過深入研究和充分論證，制定改革試點方案，明確改革的主要方面及措施，并進一步細化為若干重大改革任務。對于每一項改革任務，明確 “完成時間”“制約瓶頸”“所需政策支持”“成果呈現形式”等具體內容，形成整個改革方案推進落實的時間表、路線圖、任務書，以及明確年度重點推動落實的重大改革措施。為更好地促進各項改革試點任務扎實落地，健全任務落實機制，確定每一個改革事項推進實施的牽頭及配合部門。在落實過程中，注重實際成效，動態開展試點成效的評估，尋找差距和短板，針對性地采取有力措施，不斷鞏固和擴展改革成果，并每年給出綜合試點實施的評估結果，向社會公開。通過不斷探索、邊干邊學、反復 “試錯”、反饋修正、優化完善，最終取得試點成效。同時，上海十分注重改革的系統集成，把有關改革試點與其他領域改革有機結合，相互支撐，形成一個綜合性、配套性改革體系，增強改革系統性、整體性和協同性。

（五）大局為重，突出重點，注重經驗總結和提煉，著力于打造全國示范引領模式

改革試點的目的在于邁開步子、趟出路子，取得突破，形成示范。因此，上海在改革先行先試中，胸懷全局，努力把中央精神與上海實際結合起來進行體制創新，而不拘于地方的發展需求和特殊性，使試點能夠對全局性改革起到示范和引導作用。在改革方案設計上，既兼顧自身面臨的特殊問題，更考慮全國普遍性問題，突出重點，抓住關鍵；在改革措施落實上，既鑒于自身的特定條件，更考慮全國的一般條件，選擇合理的改革路徑和步驟。特別是國家試驗的先行先試，不搞成 “盆景式”樣本，而是能夠對全局性改革起到突破、示范和引導作用的 “田園式”樣本。在此過程中，善于總結經驗，并從中提煉出一系列具有普遍意義的改革思路、政策措施乃至思想理論，提供可復制、可推廣的經驗和模式，為全國各地廣泛借鑒和利用。上海還注重改革試點的不斷完善，推向深入，讓日趨走向成熟的上海樣本在改革思路、推進模式和運行機制上具有更強的可復制和推廣意義。