產權治理：全面深化改革時期農村社區干部腐敗的治理路徑探析

劉亞楠

中國特色社會主義邁入新時代，我國社會主要矛盾也轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。解決社會發展的不平衡不充分問題，既需要我們更加注重提升經濟發展質量和效益，做發展的加法，同時也需要進一步提升公民的公平感、獲得感，注重保護公民權益，從治理的角度減少產出效益的耗損。其中，腐敗作為一個有著復雜成因的社會歷史現象，是對社會發展效益的后天耗損，是引起社會心理失衡的重要影響因素之一，也是當前社會治理中的重點問題。腐敗的行為主體不僅涉及政府官員，也涉及基層農村社區干部，他們雖非嚴格意義上的政府官員，但其言行卻關乎黨和政府的形象。農村社區干部的腐敗直接侵害了農民群眾的利益，嚴重影響了人民群眾的基本權益和獲得的公平感，在一定程度上形成對社會發展與人民群眾美好生活需求有效對接的掣肘。因此能否有效治理農村社區干部腐敗，是對整個社會政治生態的考驗，更是對社會穩定和社會發展成果分配公平的考驗。

一、傳統農村社區腐敗治理分析的進路

1.國家腐敗治理的理念譜系

從國家腐敗治理研究層面來看，腐敗治理遵循歷史與邏輯統一的原則，在不同歷史時期受到不同發展階段歷史文化傳統、政治制度、經濟發展水平、具體社會背景的影響，形成了不同的反腐模式。從建國開始至今已經歷了“運動反腐”—“權力反腐”—“制度反腐”—“體系反腐”—“高壓反腐”等發展階段。現階段的反腐主要是“高壓反腐”，它是基于全面深化改革的關鍵期人民群眾對腐敗的現實態度和反腐期待所作出的具體判斷與決策。所謂“高壓反腐”，更多地體現了黨和國家反腐的決心和態度。我國目前的主要反腐手段仍是在“體系反腐”基礎上不斷發展和深化的，即通過建立健全懲防并舉反腐體系框架來構建國家廉政體系，最終形成“綜合治理、標本兼治、注重預防”的反腐體系。“體系反腐”并不是單純依賴某一種反腐手段或方式進行腐敗治理，而是包含一系列相輔相成的措施的綜合治理，是在對以往反腐理念與經驗的辯證否定基礎上形成的。國家反腐理念作為一種頂層設計為學者們研究腐敗問題提供了重要的方向指引。農村社區干部的身份地位具有一定的特殊性，處在國家行政體系與社會自治體系的交界處，但是對于當前農村社區干部腐敗的治理，學者們都是基于國家腐敗治理的基本理念來進行研究和思考的。

2.農村社區腐敗治理的研究理路

當前農村社區腐敗治理路徑的研究可以歸為以下幾個方面：一是綜合治理。這一治理路徑主要認為農村社區干部腐敗有著復雜成因，包括傳統文化因素、經濟因素、政治因素、社會環境因素以及個人因素等。因此，通過對農村社區干部腐敗原因的綜合性分析，可以建構出綜合的治理體系。這一路徑注重農村社區干部腐敗治理措施的體系性建設。如有學者認為，農村社區干部腐敗是一種“綜合癥”，是在各種因素的交互影響下產生的，與此相對應，農村社區干部腐敗的治理也應該是一種融合多種措施在內的綜合治理，即要通過權力與權利、制度與人心的多向互動達到鄉村的善治。①還有學者直接強調，要從國家反腐的治理理念和要求出發，將國家反腐理念融入到基層農村社區干部反腐中去，并與農村經濟、政治、文化、社會建設和黨的建設相結合，以此建立起與我們國家社會主義市場經濟相適應，融教育、制度、監督、改革、懲處于一體的農村黨風廉政建設與反腐敗工作新機制。②二是根源治理。該路徑從分析農村社區干部腐敗現象的根本原因出發，更具針對性地探索農村社區干部腐敗的源頭治理策略。從多數學者的研究來看，農村社區干部腐敗的源頭在于農村社區干部手中的權力缺少有效的制約和監督，因而治理農村社區干部腐敗應從權力這一源頭開始。有學者指出，從國家公權和社會治權的運行機制角度進行規范，是遏制農村社區干部腐敗勢頭的重要路徑。③同時完善和落實各項制度也是遏制農村社區干部腐敗的一個重要選擇。④但也有學者從權力治理的邏輯出發，認為農村社區干部腐敗根源在于農村社區干部身份的尷尬，即處在國家行政權力體系與自治權力體系的交界地帶，因此對于農村社區干部治理的關鍵性措施就是對農村社區干部的雙重代理身份進行剝離，即對國家行政權與社會自治權進行區隔，并把社會自治通過法治的原則確定和規范下來。⑤三是細節治理。有部分學者選擇從農村社區干部腐敗的具體領域出發，對農村社區干部腐敗進行專項分析，進而得出治理農村社區干部腐敗的具體措施。從治理措施的具體內容來看，他們主要強調對于農村社區干部腐敗的監管。如有學者看到，在當前形勢下，“‘三資’問題是當前農民關注的熱點、農村干群關注的焦點，也是農村黨風廉政建設的重點”⑥。因此，要切實加強對農村“三資”的監督和管理，以防治腐敗。

3．既有農村社區腐敗治理研究評析

目前國內學者對于社區干部腐敗治理的研究為農村社區干部腐敗治理提供了很多有意義的建議或對策。尋求綜合治理的學者認為，當前對于農村社區干部腐敗的研究主要集中于從某一具體角度來進行分析，提出的治理措施具有片面性，不成體系和系統，因此他們著力于建造一個有機聯系、相互配合的農村社區干部腐敗預防和控制機制體制，這對于農村社區干部腐敗治理意義重大。同時，從綜合治理腐敗的具體措施來看，他們強調教育、監督、懲處、改革、制度建設等手段的重要性，具有全面性。從另一方面來講，這種綜合治理對于反腐體系規劃并無不妥，但對于具體的農村社區干部腐敗治理而言過于宏觀，難以體現具體的治理效應。源頭治理和細節治理這兩種治理路徑都是選取相對微觀的角度來進行農村社區干部腐敗治理研究。源頭治理試圖通過抓住農村社區干部腐敗源頭進行分析，并采取相應的治理措施，但我們可以看出，多數學者是通過制度監管和民主建設對農村社區干部權力進行約束、監督，即在村民自治制度基礎上進行政治分析。細節治理雖然是著眼于農村社區干部腐敗的具體領域，但是強調的還是通過政治制度監管與民主建設對農村社區干部腐敗進行治理。可以看到，從微觀角度對當前農村社區干部腐敗的治理路徑進行的分析，體現了一定的路徑依賴性，即一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴。而農村社區干部腐敗的微觀治理所體現的路徑依賴主要是指不停地重復著的政治改革、民主建設和法治建設的視角。當然，也有學者選擇從經濟學角度來分析農村社區干部腐敗現象，但是并未涉及農村經濟基礎，而是對農村社區干部腐敗行為進行“成本—效益”分析。對于農村社區干部腐敗的治理，我們既要有宏觀的戰略規劃和方向指引，同時又要注重多角度的深入研究，根據形勢變化不斷探索治理的可能性路徑。中共中央辦公廳、國務院印發的《深化農村改革綜合性實施方案》將改革和完善農村集體產權制度作為當前農村改革的重要內容，目標之一就是盡快補全當前農村集體產權權屬不明晰導致的產權結構失衡和管理主體缺失的短板，理順村集體經濟組織與村委會的關系，明晰管理主體的權責與任務，從而避免農村“兩委”獨斷專行，防止“小官大貪”，減少農村社區干部腐敗，保障農民的集體利益。將農村社區干部腐敗治理與當前的農村改革措施結合起來，分析改革與治理的相關效應，也是農村社區干部腐敗治理的一種可能性路徑。

二、農村社區腐敗與集體產權制度的邏輯銜接

1.制度邏輯

農村社區干部作為農村社會的重要治理主體之一，其職能行為是以具體制度規范為依據的。制度“是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為”。同時制度“提供了人類相互影響的框架，它的建立構成了一個社會”。⑦通過諾斯對制度模型的解釋，可知制度著眼于“各當事人的契約關系”，是當事人契約關系的規范化。因此，從國家范圍內來講，國家制定的各項制度是國家與公民之間的契約關系的規范化，是國家治理的基本框架，成為國家治理主體履職的基本行動邏輯。當前，農村土地集體所有制⑧是我國公有制的重要形式，在此基礎上的農村集體經濟制度，與我國村民自治制度相互交織、相互影響，共同構成了我國農村治理的基本框架，構成了農村治理主體的基本行動邏輯。

2.現實邏輯

制度安排的發展一旦與經濟社會的發展水平和要求不相一致，或是直接落后于經濟社會的發展，其應然作用就會在現實中嚴重折扣，甚至出現嚴重的“失靈”或“失衡”。從鄉村治理主體行為邏輯的角度而言，制度安排的滯后誘發鄉村社會各種矛盾，甚至影響到社會穩定與和諧就變得在所難免。⑨其中，村民自治作為鄉村社會發展的制度基礎，作為農村社會經濟發展的階段性適應產物，經濟和社會基礎必然是支撐其運作的關鍵變量。⑩但是當前，在國家工業化和城鎮化進程中，農村經濟和社會結構發生了巨大變化。隨著城鎮化的推進，國家土地政策的適應性轉向，帶來的是以土地為核心的村莊經濟結構、經營方式及經濟組織等各種要素和資源的快速流動，并不斷突破著原有的村民自治的制度框架。?進一步而言，隨著近年來工業化、城鎮化的不斷推進，農村社區內部集體資產不斷升值，土地帶來的利益空間不斷上升。一方面，在部分農村社區，隨著農村集體經濟的不斷發展壯大，社區內部呈現出“集體資金往來多元化、資產利用多樣化、資源開發產業化、資本收益隱形化”的趨勢，集體資金總量不斷上升。另一方面，許多建設項目向發達的農村或城鄉結合部轉移和延伸，使此區域內的土地大幅升值，給農村社區在征遷和土地流轉中帶來巨大利潤空間，資源價值不斷累積。然而，當前農村集體產權制度相對于農村的發展現狀來說，又存在三方面問題：其一，農村社區成員身份的混合性造成產權歸屬的虛置化。其二，政經組織的混同產生責權錯位。其三，利益分配保護機制不明產生主體監督乏力。這些問題使得農村集體資產缺乏相應的制度保護，集體資產的實際管理者——農村社區干部在集體的掩護下，利用自己手中的管理權力，中飽私囊，貪污腐敗，侵害了本該由集體組織成員享受的權益。?

3.邏輯復合

隨著村莊治理的經濟社會基礎開始產生實質性變化，既定的農村體制對新產生的各類矛盾的消解能力會有所下降。?當前，我國農村集體產權制度因為與當前經濟社會發展現狀不完全匹配，造成了產權不明晰等系列問題，影響了農村經濟的發展活力和集體資源的有效配置，使農民的集體利益出現了被侵損等現象。因此，面對農村社會的迅速變化，以及由此誘發的各種社會矛盾，僅僅從村民自治制度的變革與完善來治理當前農村的各類問題已不足夠，還需要從基礎性的經濟結構去進行思考和探索。因為產權本身不是一個抽象的、超歷史的范疇，產權本質上是各種生產關系的總和，它和生產力的發展相關，會隨著生產力的不斷發展而發展變化，在不同的生產力發展階段會有相應的產權制度。?因此，作為我國農村社會經濟結構的重要制度基礎，農村集體產權制度的有效改革對于鄉村社會各種矛盾和問題的解決將具有重要影響。

三、農村社區腐敗與集體產權改革的路徑契合

產權理論認為，明晰的產權可以保障產權結構明晰，有利于實現資源的有效配置。通常產權被理解為關于物或財產的各種權利的集合，即一股權利束，其中所有權和占有權是這個權利集合中最重要和最基礎的部分。?產權并不是直接指人與物之間的關系，而是指在物的存在和使用的基礎上所引起的人與人之間相互認可的行為關系。?它是由社會強制執行來保障人的一種權利的制度安排，因此產權明晰可以明確各個產權主體的責權利關系。對于我國農村集體產權來講，明晰產權就是在堅持集體所有的基礎上，讓農民能夠更加切實地享受集體經濟帶來的福利，將集體產權“落實”。因此，針對當前狀況，我國以“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度為要求，進行了一系列的農村集體產權改革試點，逐步完善與當前農村社會經濟現狀相匹配的農村集體產權制度。而對于農村社區腐敗治理與農村集體產權關系來講，最主要的就是通過農村集體產權改革來明確產權主體，規范各方的責權利關系，保護集體財產。

從實踐層面來看，農村社區干部腐敗治理與農村集體產權改革的路徑契合點主要在于：

第一，通過對農民集體經濟組織成員權利的保障，調適制度失調的邏輯漏洞。現有產權可以劃分為包括私人產權、聯合產權、集體產權、國家產權、共有產權在內的五種模式，而我國現有的農村集體產權顯然是集體產權。在這種產權模式中，產權歸屬于某個社區全體，對于具體資源的用途由內部成員來選定且具有排外性。?針對集體產權的這一特性，對于集體成員權利進行保護的一個重要環節就是要明確成員資格和資產范圍。浙江省溫州市按照“三分三改”的實施辦法，以行政村為單位，建立農村集體經濟組織合作社，對于成員資格的界定兼顧戶籍與勞動貢獻并進行資產量化、確權等，通過“戶產分開”以及“戶改”對農村集體經濟組織成員身份進行保護，突破了地域、戶籍為依據的界定限制，保證了集體經濟組織成員的權利，解決了因人口流動帶來的權利主體不明、成員權利受損等問題。上海市則是根據“農齡”來界定身份并進行資產核資。全國各地雖然具體辦法不一，但從腐敗治理的角度而言，保護農民群眾的權益是對實踐調適現實邏輯矛盾的一種有益嘗試。

第二，積極發展農民股份制，完善既有的治理結構與監督機制。在農村集體產權模式下，按照現代產權制度要求進行股份制改革，是落實農村集體產權的一種重要方式。浙江省溫州市的“資地分開”、“股改”等實踐，就是通過對資產進行劃分，將資產分為土地性資產和非土地性資產，在堅持土地集體所有的基礎上，建立土地合作社，對于非土地性資產則是建立股份合作社。股份制改革就是將確定為本集體所有的集體資產進行量化，并確權到戶到人。上海市的股份制改革主要是針對非資源型資產，根據地方具體情況的不同形成了包括經濟合作社、有限責任公司、社區股份合作社在內的三種集體經濟組織類型，且組織體系及其運行都相對比較完善。股份合作社形式的農村集體經濟組織，必須完善董事會、監事會等法人治理結構，這樣就可以形成組織內部的專職監督機構，既能為股東提供正式的利益訴求表達途徑，又能夠將集體經濟組織的相關解釋和說明及時反饋給組織成員。?

第三，推進政社分開，確保集體利益的二次分配公平。產權明晰是當前集體產權改革的一項重要目標，它包含兩個方面：一是產權歸誰所有，二是產權明晰實現過程中不同權利主體之間的責權利關系。?浙江省溫州市的“政社分開”以及上海市通過推動新型集體組織來完善治理結構、實行政治經濟職能與財務分離的舉措，正是由于看到了目前農村因村“兩委”和村經濟組織職能不分、管理責權不清的狀況才實施的。各個主體之間責權利不明晰會導致農村社區干部利用集體經濟中飽私囊的現象。實行“政社分開”，一定程度上有利于完善集體經濟組織對于村集體經濟的管理與保護責任，明晰產權，又可同時確保二次分配的相對公平。

四、農村社區腐敗的產權治理路徑的思考

基于《深化農村改革綜合性實施方案》的集體產權制度改革是改善農村治理中的矛盾與沖突的有益探索，也是對政府、村集體和村民的權利和利益的確認和再調整的過程。針對《深化農村改革綜合性實施方案》中集體產權改革的具體內容以及地方試點的總體成效，可以預見：通過農村產權改革，明晰產權，推動農村集體產權制度的完整性建設，可以規范農村治理主體的行動邏輯，從而為農村治理主體的行為的合理性和合法性提供完整的產權制度支撐。同時，明晰農村社區干部與村集體資產之間的關系，也可以保護農民作為集體經濟組織成員的切實權益，防治農村社區干部腐敗。

1.實現權益主體的權利復位

集體產權改革通過明晰產權主體，可以協調農村社區干部與集體經濟組織成員之間以及集體經濟組織各成員之間的利益邊界，限定農村社區干部權利邊界，保護各集體經濟組織成員利益不被侵損。農村集體產權改革中的明晰產權主體主要包括幾個重要問題：首先，要明確資產的范圍，摸清家底、清產核資，這是明晰產權主體的前提條件。其次，要確定誰有資格享有集體產權，即對成員資格進行核定。如果集體資產總量不明，而大部分農村社區干部又是本村集體經濟組織成員，在管理者與集體資產受益者的雙重身份下，農村社區干部就極易利用職位便利，私自侵占集體成員的資產。通過明晰產權主體，明確農村社區干部在集體資產上所享有的權利邊界，就是農村社區干部無論是不是集體經濟組織成員，都不能因為是村莊集體資產的管理者而成為集體資產權利的獨占者并私自擴大自己的權利范圍。再次，農村集體產權制度改革通過股份制改革，在明確集體資產與受益主體的基礎上，將村集體資產進行有效量化和分配，可以改變原來集體共有造成的產權虛置與模糊，變為集體成員按份共有。同時使作為集體組織成員的農村社區干部變成股東，享有明確的股權，成為集體資產受益的一份子而不是主體，這樣將權益具體量化到人，有利于避免村民集體所有變成農村社區干部基于職位便利的私自占有，保護廣大村民的合法權益不被腐敗侵蝕。

2.推動治理主體權責歸位

要實行“政社分開”，將各個農村治理主體進行角色的合理分化，明確各自權責利范圍。在當前現實生活中，村“兩委”的職能與村集體經濟組織的職能在很多地方并未有明確區分。基層的“三架馬車”——黨組織（黨支部）、自治組織（村委會）和集體經濟組織（經聯社），時常由一套人馬運作，使很多農村社區干部身兼數職，集黨務、管理權和財權于一身，造成管理過程中的責任與權力不匹配，給他們提供了占集體便宜的空間。應通過農村集體產權改革，實現“政經分開”，將組織領導、公共管理和服務、集體經濟的管理與經營職能分別賦予黨組織、自治組織和集體經濟組織。同時，針對當前農村集體經濟組織相關規定不完善的情況，可將三者職能進行有效區劃，這有利于完善當前農村集體經濟組織相關制度，明確其對于集體經濟的具體權責內容，促使其真正運轉起來并發揮功效，從而有效保護農村集體經濟組織成員的經濟利益。但對于“政經分開”而言，關鍵點是將組織與職責、事權與財權進行內容上的明確與區分，但這并不是意味著不分情況地盲目增設組織，增加管理成本，因為目前很多農村地區并不具備成立獨立集體經濟組織的條件，因此各地要視具體情況而定。集體產權改革把福利事業等各項社會職能劃交給基層自治組織，使基層自治組織回歸到自己的本位，這樣有利于構建基層政治組織、村民自治組織（農村社區）、集體經濟組織職責清晰、明確、互動、協調的新型農村治理結構，盡量減少因權責不清所造成的農村社區干部腐敗等問題。

3.提升監督主體參與動力

產權變革的過程必然帶來相關利益的調整、重組即再分配。人具有利益傾向性，在產權變革過程中，村民會更加關注改革規則的制定和實施，并關心自身產權的使用和收益，從而在一定程度上加強對權利和利益相關者的監督。?農民加強對權利和利益相關者的監督，對于農村社區干部腐敗治理而言具有重要意義，因為農村社區干部腐敗的治理，既需要國家的治理、農村社區干部自身的廉潔，也需要社會群眾的監督，只有形成社會合力，才能將農村社區干部腐敗的治理效力發揮到最大。對于農民群眾來講，他們的權利是由經濟權益、社會管理權、社會福利權、政治選舉權等構成的權利體系?，而村民對于農村社區干部的監督就是在行使自己的社會管理權，但是村民要實現這個權利，必須要有一定的參與動力。而這個動力又與村民的財產權密切相關，只有當農民有了財產和利益的時候，他們才會有保護和監督自身財產的動力。?一方面，土地是農民最重要的財產，雖然實行家庭聯產承包責任制后，村集體成員各自獲得了土地的經營承包權，但是由于集體產權保護不嚴等問題，村“兩委”及地方政府隨意調整、侵占土地的現象較多，農民的土地財產權并沒有真正得到保護。另一方面，其他集體性資產也處于放在“透明魚缸”中的狀態，集體產權沒有真正落到實處。農村集體產權改革通過將集體資產“確權到戶”使農民的財產權利得到明確和落實，使農民對于自己的財產權利擁有不同程度的處置權。在堅持集體所有制的基礎上，通過產權改革將農村集體經濟利益進行適當規整，使農村集體經濟的發展成果真正地惠及每一位成員，可激勵農民參與社會治理的意識和提高其參與社會治理的動力。

五、結語

村民自治制度與農村集體經濟制度作為當前農村治理的基本框架，是農村治理主體的重要行動邏輯，這一行動邏輯的失調會影響治理主體的行為表現。農村社區干部腐敗治理是農村治理的重要內容，作為農村治理主體之一，農村社區干部在農村治理中發揮著重要作用，其腐敗行為實際是治理行為的失效，而治理主體行為失效將影響農村治理的整體效益。針對當前農村社會經濟發展現狀，我們不僅要從自治制度入手來改善農村治理境況，同時也要在深化農村改革中不斷推進集體產權改革。通過地方改革實踐可以看到，通過產權改革實現產權歸屬明晰、產權結構合理的產權制度格局對農村治理優化具有重要意義。農村集體產權制度的完善，對于個人、集體利益的合理劃分，資源的有效合理配置，經濟發展成果的共享以及農村社會的穩定發展具有積極意義。從總體上來看，農村集體產權制度改革將繼續有力推進。但需要注意的是，一方面，我國的農村集體產權制度改革是以清晰化的產權結構為目標的，但產權改革要實現的是產權歸屬清晰，而不是實現產權的私有化，即要堅持集體所有制的基礎。另一方面，國家擔當著產權界定和保障的功能，產權的變革調整不僅要考慮國家的現實發展，還不能超越國家的性質。此外，國家的各個地區需要針對各自的發展狀況與具體特點，在兼顧國家、集體與成員利益的基礎上，有序推進農村集體產權制度改革。

注釋：

① 唐學亮：《結構性視野下的村官腐敗及其治理問題研究》，《犯罪研究》2012年第2期。

② 馮治、李龍江：《當前農村“村官”腐敗問題與對策》，《廉政文化建設》2012年第2期。

③ 范小軍：《“村官”腐敗治理的特點和對策》，《法制與社會》2011年第10期。

④ 王有春：《遏制和根治村官腐敗》，《科學社會主義》2005年第6期。

⑤周慶智：《關于“村官腐敗”的制度分析——一個社會自治問題》，《武漢大學學報》 （哲學社會科學版）2015年第3期。

⑥ 鐘紀研：《防治“村官腐敗”須加強“三資”監管——關于防治農村基層干部腐敗的調研報告》，《中國監察》2012年第3期。

⑦［美］道格拉斯·C·諾斯：《經濟史中的結構與變遷》，陳郁等譯，上海三聯書店、上海人民出版社1991年版，第226頁。

⑧??? 吳易風、關雪凌：《產權理論與實踐》，中國人民大學出版社2010年版，第66、66、94—96、100頁。

⑨?? 袁方成：《治理集體產權：農村社區建設中的社區與農民》，《華中師范大學學報》 （人文社會科學版） 2013年第2期。

⑩? 袁方成、李增元：《農村社區自治：村治制度的繼替與轉型》，《華中師范大學學報》 （人文社會科學版） 2011年第1期。

?? 陳榮卓、劉亞楠：《農村集體產權改革與農村社區腐敗治理機制建構》，《華中農業大學學報》 （社會科學版）2017年第3期。

? E·富魯布頓等：《產權與經濟理論：近期文獻概覽》，《經濟社會體制比較》1991年第1期。

? 魏杰：《現代產權制度辨析》，首都經貿大學出版社2000年版，第9頁。

?? 高新軍：《還權于民：在清晰的土地產權基礎上構建農民權利體系》，《村委主任》2011年第18期。

作者簡介：劉亞楠，華中師范大學政治與國際關系學院，湖北武漢，430077。