民族自治地方金融排斥及其“金融精準扶貧”治理

何曉夏

一、引言

加快民族自治地方的經濟發展是當前我國民族問題的核心。但是，由于民族自治地方有著獨特的經濟地理和文化環境，加之制度因素和外部環境的異化，使得這些地方與省內非民族地區和省外發達地區間的經濟社會發展水平差距越來越大。特別是其落后的金融發展已經成為其經濟發展的桎梏。民族自治地方有著特殊的金融生態環境和特殊的金融政策，民族特質深刻地影響著民族自治地方的金融發展，其中突出的問題是民族自治地方金融排斥態勢日趨加劇，使其金融發展從宏觀、中觀到微觀都呈現出弱勢格局，從而進一步制約著其經濟實現跨越式發展，加劇了這些地區的深度貧困。金融排斥治理是對現實經濟發展中金融排斥態勢的一種糾偏，因而研究現行體制下民族自治地方金融排斥治理問題成為業界的共識。然而，現有的相關文獻多是集中在民族地區資本形成對經濟增長貢獻方面，或是農村金融機構及其產品開發方面等等，缺乏一個從宏觀到微觀邏輯一致的研究路徑。

從治理金融排斥的理念出發，研究民族自治地方的金融排斥和治理問題，與解決其經濟發展的諸多現實“瓶頸”問題（如脫貧問題、維穩問題等）不謀而合。習近平總書記提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要思想，闡釋了精準扶貧是針對不同貧困區域環境、不同貧困戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。因而研究民族自治地方金融排斥的“金融精準扶貧”治理模式及其治理政策是治理其金融排斥的有效手段。

本文以馬克思主義民族政策理論、發展經濟學、金融發展理論、區域經濟學、經濟地理學和邊疆經濟學理論等多學科理論為基礎，結合“精準扶貧”的重要思想，從民族自治地方最根本的“原生態”金融演進路徑出發，結合其特有的“邊界效應”、“民族特質”等，深入實地分析其金融排斥的貧困放大效應，從而建立符合民族自治地方實際情況的“金融精準扶貧”金融排斥治理模式。

二、民族自治地方的金融排斥貧困放大效應

金融排斥（Financial Exclusion）是指在金融體系中某些地區和群體缺少分享金融資源的一種狀態。這一概念的內涵和外延反映了經濟體金融資源從宏觀到微觀的一種匱乏態勢。對于中國民族自治地方，其金融發展的歷史與現實在某種程度上與金融排斥的狀態不謀而合。

貧困放大效應是一種典型的“馬太效應”，即指經濟個體“窮的”更窮，“富的”更富。金融排斥最主要的效應就是貧困放大器，具有財富的負杠桿效應。我國民族自治地方的貧困問題始終是其經濟和社會發展的桎梏。我國的55個少數民族多聚集在經濟相對落后的貧困地區，其中還有些少數民族是直接從原始社會過渡到社會主義社會的。這些地區的貧困是由一系列復雜、特殊的自然、政治、經濟和文化因素相互作用，客觀因素與主觀因素相互交織、強化的結果。民族自治地方的貧困在很大程度上成為了這些地區金融排斥的主要因素，而日益加劇的金融排斥態勢反過來也使得這些地區更加貧困，產生了貧困放大效應。

我國民族自治地方金融排斥的貧困放大效應較復雜，除了具有一般因素以外，還有民族特質的影響，但這種金融排斥的貧困放大效應仍可以按照筆者構建的金融排斥評價指標體系進行分析①。

1.民族自治地方地理排斥的貧困放大效應

地理排斥主要是指被排斥對象為獲取金融服務，不得不依賴公共交通系統到達距離較遠的金融機構而形成的金融排斥，而且如果某些地區沒有可以依賴的交通系統或者由于地形的關系沒有可達的金融機構，則形成一種絕對的地理排斥。

從轄區地理位置看，我國民族自治地方大多數分布在山區或者較偏遠地帶。這些地區的地形一般都是高山環峙、地勢高低懸殊、河水湍急，是典型的深山區、石山區、高寒山等。由于這種惡劣的地理環境因素，民族自治地方的公民要想獲得基本的金融服務必須依賴相應的交通工具，而且這些地區的交通系統往往也處于相對落后狀態，特別是廣大的偏遠農村和山區，甚至無法借助適當的交通工具獲得及時的金融服務。同時，這些貧困地區金融機構通常極為稀少，區域的金融荒漠化風險較高。很多金融機構都利用地理信息系統（GIS）顯示的結果來確定分支機構的布局，許多正規金融結構都不愿意在這些地區設置金融分支機構。所以，民族自治地方存在顯著的金融地理排斥態勢。這種金融排斥阻斷了這些本來就貧困的民族地區通過金融支持改變貧困的出路，使得貧困進一步加劇，產生了“貧困放大效應”。

2.民族自治地方評估排斥的貧困放大效應

評估排斥是指主流金融機構通過風險評估手段對經濟主體施加準入限制，從而使得一部分經濟主體由于達不到相應評估標準而被排斥在金融服務之外。

金融機構的功能和本質屬性決定了其自身特殊的經營模式，要求金融機構必須有系統的風險管理機制。其中對客戶進行風險評估就是金融機構重要的風險管理手段。民族自治地方多集中在不發達貧困地區，而金融機構的本質屬性及其風險評估的程序致使金融機構不愿意在這些地區實行信貸配給制度，從而形成了民族自治地方的評估排斥。

在民族自治地方，金融機構進行的信貸風險的評估，一般都認為這些地區普遍以農業生產為主，而農業屬典型的弱質產業： 生產周期長、對自然條件的依賴性強，抗御災害能力弱，而且這些地區信用環境差，貸款發放后沒有保障，極易發生逆選擇和道德風險；再加上民族地區更高的信息不對稱性，使得金融機構搜集和甄別相關信貸信息的難度更高，所以其信貸管理政策也會更嚴格，自然而然地將這些地區的客戶在評估上進行排斥。

3.民族自治地方條件排斥的貧困放大效應

條件排斥是指主流金融機構附加于金融產品的條件不適合某些人群的需要。即指金融機構通過提高金融服務的準入條件而將弱勢貧困群體排斥在金融體系之外。

民族自治地方大都分布于遠離區域經濟發展重心的地區，處于現代都市經濟輻射末梢，落后的生產生活條件，嚴重制約了當地經濟社會的發展。這些地區的公民多是生活在農村的貧困人口，其貸款大多是為了滿足生存需求，很少具有生產性，貸款回收的可能性大大縮小，即存在較普遍意義上的金融弱質性。再加上這些地方更加顯著的信息不對稱，金融機構在向他們提供信貸服務的時候，面臨較大的風險，又不能得到準確的貸款人及貸款運用情況。因此，金融機構為了自身的安全發展，必須對其信貸要求更多更為實際的擔保，否則，一旦出現了違約情況，將不能彌補其提供服務時付出的成本。

然而，在民族自治地方的金融市場上，貧困的需求主體往往不能為其信貸提供有效的擔保，因為這些地區特別是農村地區一直實行的都是集體所有土地制度，產權并不明晰，許多居民沒有房地產權證或者其他固定資產的權證，根本不可能辦理抵押貸款。即使有些居民擁有權證，但是在考慮到他們基本的生計問題時，政府或者銀行不能夠強行拍賣其房產（如我國《擔保法》等有關法律法規也規定的農民的土地承包經營權不得作為抵押），所以一旦這些地區的借款人出現了信貸違約的情況，金融機構并沒有有效的催收手段，貸款回收能力較低，這也導致了民族自治地方的呆賬和壞賬率居高不下。擔保不足、風險較高再次使得金融機構不愿意將信貸資源放在民族自治地方，從而產生了“貧者越貧”的“貧困放大效應”。

4.民族自治地方價格排斥的貧困放大效應

價格排斥是指金融機構的金融產品定價過高，超出了某些經濟主體的償付能力，而將其排斥在外。

民族自治地方多是我國貧困人口的集中分布地區，與其他貧困地區相比，民族自治地方的貧困呈現出貧困面積大、貧困程度深、脫貧難度大的特點。貧困使得民族自治地方的公民在較低的收入水平下，往往難以接受市場化下金融機構制定的金融產品價格。金融機構對這些弱勢群體可形成較強的價格排斥性，通過提高貸款利率等手段，降低弱勢群體對資金的可獲得性。比如在這些地區銀行向小額存款收取高比例管理費及僅支付象征性利息的行為，正是最典型的價格排斥。另外，由于中國人民銀行頒布了相關法令，各金融機構一定程度上擁有了自行定價權，可以發放浮動利率貸款，因此對于風險較大、還款保證不足的貸款往往采取高價策略，這也限制和排斥了這些地區的一部分群體便捷地獲取金融資源，產生了更深的“金融貧困”。

5.民族自治地方營銷排斥的貧困放大效應

營銷排斥是指某個群體被排除在金融機構產品營銷目標群體之外。為了使市場份額最大化，金融機構會根據消費者的風險偏好確定金融產品營銷目標市場，同時制定不同的營銷策略，從而形成金融排斥的營銷排斥。

民族自治地方多是經濟貧困地區，經濟具有風險高、經營分散、產業化程度低和復雜多樣等特性，再加上大多數貧困的經濟主體缺乏可抵押物，貸款多是非生產性為主，這使得以成本收益為經營原則的金融機構沒有足夠動力將有限的金融資源向民族地區傾斜。在這種動力驅使下，現在大多金融產品的創新主要是針對富裕客戶群體，而供應針對低收入和其他被排斥群體的產品卻被忽略。而且大多金融機構的產品營銷重心都聚集在發達地區，而把欠發達的民族地區的金融需求排除在目標市場之外，導致了民族自治地方金融服務市場出現了產品空洞，進一步加劇了金融排斥的“貧困放大效應”。

6.民族自治地方自我排斥的貧困放大效應

自我排斥是指一部分群體自身認為申請獲得金融產品的可能性很小，被拒絕的可能性很大，從而自動被排除在獲得金融服務的范圍外。從表象來看，大多民族自治地方的貧困居民由于居住較偏遠且相對封閉，金融知識匱乏，信息獲得與其他地區不對稱，自然希望辦理貸款時手續能簡便、靈活、快捷，而目前我國金融機構的一些金融服務（尤其是貸款）手續較為繁瑣，條款過于復雜難懂。于是此類居民選擇了非正規金融渠道（如民間貸款等）來滿足自身的資金需求。長此以往，這些地區的居民被主流金融邊緣化，造成其金融習慣的不同和金融知識更加貧乏，產生了對金融機構的不信任。于是這類群體便主動地把自己排除在從正規金融機構獲得金融服務的范圍之外。

更深層來分析，自我排斥實際上與經濟主體的心理、風俗習慣（包括婚姻習慣、物權習慣等）等主觀方面密切相關。民族自治地方的居民有著鮮明的民族特質，由于特殊的歷史演進過程，形成了特殊的民族文化、民族風俗等，從而形成了特殊的民族共識。民族自治地方的居民大多生活在同一個區域范圍內，人們相互交往通婚融合，從而形成了共同的心理素質，表現在他們的語言文化、歷史傳統、風俗習慣等方面。正因為這些原因，導致了他們的自我意識更強烈也更封閉，更加不容易參與到現代社會經濟發展的活動中，難以接受現代經濟發展的模式，就得不到現代經濟發展所帶來的利益。

三、民族自治地方金融排斥“金融精準扶貧”治理模式

金融排斥的“貧困放大效應”進一步加深了民族自治地方的貧困，從而深刻的影響著這些地區的社會關系和社會穩定。如果不能遏制金融排斥態勢的發展，對其實行有效的治理，不僅會直接影響民族自治地方的經濟、金融發展，也會影響其社會發展和全國的穩定。另外，民族特質深刻影響著民族自治地方的金融環境和金融政策，由此其金融排斥的治理模式也有其特殊性。所以，結合“精準扶貧”思想，我們必須根據民族自治地方的金融排斥特征，更多地從其自身社會經濟、金融發展實際情況出發，從金融體系的供給方、需求方、以及行政力量三個方面對其金融排斥進行“金融精準扶貧”治理。

1.金融排斥“金融精準扶貧”治理模式：金融服務供給

我國民族自治地方金融服務的供給方主要包括：中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行和中國農業銀行四大國有銀行以及城市商業銀行、郵政儲蓄銀行；屬于農村地區主力軍的農村信用合作社、村鎮銀行以及農村資金互助社；另外政策性銀行的中國農業發展銀行等。

民族自治地方多是分布在經濟落后、自然關系仍占很大比重的農村地區，這些地區雖然已經建立了一些金融服務機構，但其金融機構種類和數量仍偏少，農信社處于壟斷地位，金融機構經營模式落后。雖然近年來這些地區加大了金融體制的改革力度，但其遵循傳統思路采取的改革措施只是著力于金融機構的存在形態，金融改革的思路主要著眼于農業發展銀行、農業銀行和農村信用社這些機構的分分合合，所以效果仍不明顯。總體來看，民族自治地方的金融服務供給力量很薄弱，這正是形成這些地區金融排斥的主要原因。民族自治地方金融排斥的“精準扶貧”治理應從單純地注重機構變革的思路向提高金融服務供給方整體功能和服務水平轉變。將治理的重心從微觀層次的金融機構“改革”轉向宏觀層次的金融體系“發展”，精準針對一些具體的民族自治地方引入具有金融包容性（Financial Inclusion）的金融中介，因地制宜地調整金融供給方的網點布局。在政策性銀行、農村信用社、商業銀行、郵政儲蓄及農村金融合作組織等更廣的范圍內對民族自治地方的金融服務供給組織進行重新構建。加快農村信用社改革和創新步伐，提高其金融服務水平。推動商業銀行改進對農村經濟的服務，協調四大國有商業銀行與農村信用社的合作，加強民族自治地方金融產品的創新。盡快建立多層次、多形式、功能完善、運轉高效、安全的現代金融服務供給體系。

2.金融排斥“金融精準扶貧”治理模式：金融服務需求

民族自治地方的金融排斥從金融服務需求方的角度顯現出顯著的自我排斥。對這種自我排斥的“精準扶貧”治理就要與社會排斥治理一起，強化民族地區正向的群體意識。分區域按照不同層次提高不同的金融需求的門檻能力（指要獲得最基礎的金融產品所具備的最低要求，包括最低的收入水平、最基本的政治保障、最基礎的金融知識）。一旦具備門檻能力，這些地區的弱勢群體將具備很強大的潛在的自我更新能力，能夠按照自己的意愿進一步的改善金融排斥，獲得較高水平的金融服務。

在民族自治地方，知識貧困和信息貧困人口較多，進一步惡化了其金融排斥的狀況。信息技術與金融知識的普及具有明顯的外溢性，能夠幫助落后地區與弱勢群體充分利用這個外部性帶來一次跨越式的發展機會，幫助縮小與普通居民金融包含水平的差距。特別是使貧困人口能夠獲得包括基本的公用電話服務、移動電話或部分地區的網絡服務，能夠降低他們獲得外部知識和信息的成本，進而獲得更多發展的機會。按照這一思路，“精準扶貧”治理可以針對民族自治地方每個地區進一步普及網絡，通過網絡教育幫其獲得一些包括衛生健康、農業技術知識、金融基礎知識和勞動力市場的信息，提高其收入，改善社會排斥，從而改善金融排斥。同時，對民族自治地方金融需求方的金融排斥“精準扶貧”治理應鼓勵金融機構通過培訓、宣傳、咨詢等方式向金融弱勢群體普及金融知識，強化其金融意識，培養其獨立金融人格。

3.金融排斥“金融精準扶貧”治理模式：行政力量

金融排斥依然是一種市場失靈問題。因此，行政力量應該適當介入對其進行治理。由于民族自治地方的弱勢金融群體具有規模小、效益低、貨幣收入不確定等特點②，往往容易受到商業性金融機構的金融排斥。從國際經驗看，對弱勢群體的金融扶持方式，一般有政府直接參與型和政策引導型兩種。其中，政府直接參與型主要是政府設立政策性金融機構，直接向弱勢產業和落后地區注入信貸資金；政策引導型則是政府通過制定優惠政策，引導市場力量加大對這些領域的投入。英國政府主要是建立各類基金幫助弱勢群體。我國社會基金和慈善基金不夠發達，主要以其他形式扶持弱勢群體，扶持資金大部分來源于資金有限的政策性金融機構。為了拓寬弱勢金融的資金扶持來源，必須調動正規金融機構與民間金融資本參與弱勢金融的積極性。一方面政府可直接參與弱勢群體的金融扶持，對在特殊情況下某些暫無經濟來源的弱勢群體給予一定時期非盈利性的資金融通。另一方面，政府通過優惠政策和強制措施鼓勵商業性金融機構對弱勢群體的支持，如《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》。該政策的鼓勵機制為：股份制商業銀行和城市商業銀行在農村地區設立分支機構且開展實質性貸款活動的，不占用其年度分支機構設置規劃指標，可同時在發達地區優先增設分支機構；強制機制為：國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行在大中城市新設立分支機構的，原則上應在新設立機構所在地轄區內的縣（市）、鄉（鎮）或者行政村也相應設立分支機構。這兩個機制能夠有效的改善民族地區金融網絡不發達的狀況，但應當通過配套政策來深化其作用。如完善農村合作銀行和農村商業銀行等新興體制，多樣化農村金融改革的模式，降低市場準入，提高風險控制能力。

我國金融監管部門注重民族地區弱勢群體金融排斥問題的解決，但在解決機制上偏重于城市資本下鄉的路徑，輕視根源于低收入群體自發行動的合作金融組織的制度功能。所以，從金融監管方面對金融排斥的“精準扶貧”治理應該提高監管水平，使得銀保監、證監和其他監管當局能夠協調，提高信息共享程度，加強對民族自治地方金融機構的合規建設和合規管理，推行低門檻和嚴監管的監管文化，同時從資本充足率、資產損失準備充足率、貸款集中和資產流動性等方面實施審慎監管；發揮民族自治地方金融機構的自律監管作用，增強農村合作金融的內部控制力；進一步完善農村金融的法制建設，加快農村合作金融法律法規的制定，改變無法可依的狀況；充分發揮新興金融機構的低成本、人緣地緣、靈活便捷、集中經營和體制上的優勢為弱勢群體提供金融服務；繼續深化郵政儲蓄銀行改革，依托郵政網絡，按照現代商業銀行公司治理和管理體制，建立嚴格的內部控制和風險管理體系，實行市場化經營管理。

改善民族自治地方的社會排斥也必須依靠行政力量。社會排斥從影響人們社會領域的層次可以分為經濟排斥、政治社會排斥、文化排斥以及體制排斥。而金融排斥僅僅是經濟排斥的一個子集。因此要有效地改善金融排斥，應當在非金融的經濟領域上改善社會排斥，同時促進政治和文化的社會包容。只有改善社會排斥，才能從根木上解決金融排斥，使得改善金融排斥的所有措施具有社會基礎。而文化排斥是指普通群體以自己或者自己所歸屬的群體的標準來衡量其他人群，同時在公認的社會準則中對這類群體金融排斥。這種排斥更加深遠，影響后果更加嚴重。比如城市人口由于所處環境的優越性會對進城務工的農民工存在偏見，認為農民工素質較低，是造成城市社會治安不好的主要因素。這種排斥主要是來自于偏見，因此應當由政府創造機會加強城鄉之間的了解和溝通，消除城市人口對農民工的偏見。

四、結語

作為強調民生概念、強調民眾可得的金融發展理念，“精準扶貧”思想對于民族眾多、經濟發展相對落后的我國民族自治地方而言，其現實意義顯得更加明確和重要。根據前文的研究，我們從民族自治地方金融排斥“金融精準扶貧”治理模式的思路出發，應該從外部環境、市場主體、金融商品三個層面探討民族自治地方金融排斥“金融精準扶貧”治理的政策方向。在外部環境方面，應完善“金融精準扶貧”的法律環境和市場監管環境，并進一步升級和普及“金融精準扶貧”自助類金融交易操作設施。在培育“金融精準扶貧”的市場主體方面，應大力支持發展“金融精準扶貧”的主體力量；加大引導和扶持“金融精準扶貧”的保障機制：保險機構；規范和鼓勵“金融精準扶貧”的新生力量：新型金融機構。在創新“金融精準扶貧”的金融商品方面，則重點應創新“金融精準扶貧”屬性的信貸類產品、保險業務和中間業務。

注釋：

① 何曉夏、劉妍杉：《金融排斥評價指標體系與農村金融普惠機制的建構》，《經濟社會體制比較》2014年第3期。

② 羅美娟、何曉夏：《中國不發達地區金融發展研究》，云南大學出版社2010年版，第68—69頁。