中國共產黨黨內法規(guī)制度體系建設的回顧和前瞻
——十九大黨章實施與加快形成黨內法規(guī)制度體系專題研討會綜述

俞念勝

十九大黨章是黨的十九大重要的制度成果。“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”是黨的十九大所確立的黨內法規(guī)制度建設的目標任務。黨內法規(guī)制度建設必須貫徹“堅持以黨章為根本遵循，把黨的政治建設擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，統(tǒng)籌推進黨的各項建設”的部署。當前，理論界越來越注重對黨內法規(guī)制度的研究，其中，武漢大學李斌雄教授撰寫的《扎緊制度的籠子——全面從嚴治黨視野下黨內法規(guī)制度的重大發(fā)展》一書總結了黨內法規(guī)制度建設的歷史和實踐經驗，反映了黨的十八大以來黨內法規(guī)制度建設的歷史性成就和歷史性變化。新時代，如何加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系是擺在我們面前的一項重要的研究課題。

為了學習、研究、貫徹實施十九大黨章，并按照黨的十九大所確立的黨內法規(guī)制度建設的基本遵循，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系，同時，進一步加強黨內法規(guī)理論研究和學科建設，2018年1月13日，由湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心和武漢大學黨內法規(guī)研究中心聯合主辦、湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心武漢大學分中心、武漢大學黨內法規(guī)研究中心、武漢大學廉政研究中心、湖北省廉政文化建設研究會和武漢出版集團共同承辦的“扎緊制度的籠子——十九大黨章實施與加快形成黨內法規(guī)制度體系專題研討會”在武漢市東湖賓館隆重召開。此次會議也是湖北省中國特色社會主義理論體系研究中心關于學習習近平新時代中國特色社會主義思想系列研討會的第二場。來自中共中央辦公廳法規(guī)局，中共湖北省委辦公廳、宣傳部，中共武漢市委辦公廳，中共深圳市委辦公廳等10家黨政部門，中共中央黨校、北京大學、北京師范大學、中國政法大學、西北政法大學、西安交通大學、湖南大學等全國60余所高校及科研院所的200余名專家學者、實務界人士出席了此次研討會。《中國紀檢監(jiān)察》、《中共中央黨校學報》、《江漢論壇》等知名期刊，人民日報社、光明日報社等重要媒體以及方正出版社和社會科學文獻出版社等單位也派代表參加了此次會議。研討會就以下幾個方面進行了深入研討，形成了一些具有建設性的觀點意見。

一、中國共產黨章程的基本理論、發(fā)展和實施的問題

國有國法，黨有黨章。中國共產黨章程是全黨必須共同遵守的具有最高效力等級的法規(guī)，在黨內法規(guī)制度體系中處于根本大法的地位，是制定和實施其他黨內法規(guī)制度的根本依據。十九大黨章是中國共產黨進入新時代的第一部黨章，在對中國共產黨章程展開研究的過程中，有些問題是必須要注意的。

武漢大學李斌雄教授認為，中國共產黨的章程是體現中國共產黨的整體利益和意志的根本大法，是中國共產黨的最高行為規(guī)范，是黨內政治生活、組織生活和黨內關系的基本規(guī)則。在中國特色社會主義進入新時代的歷史背景下，加快形成黨內法規(guī)制度建設必須堅持馬克思主義政黨學說、馬克思主義國家學說和馬克思主義法理學的指導，遵循黨內法規(guī)制度建設的基本原則；必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，健全和完善黨內法規(guī)制度體系之“1+4”的基本框架，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度。

全國黨建研究會特邀研究員姚桓指出，十九大黨章是十八大以來新的實踐以及繼續(xù)推進實踐的需要奠基和催生的。十九大黨章內容主要體現在三大方面：一是把習近平新時代中國特色社會主義思想作為指導思想寫入黨章，體現了理論邏輯、實踐邏輯和歷史邏輯的統(tǒng)一；二是新時代提出了新部署、新方略；三是完成新時代新任務必須加強黨的領導，落實全面從嚴治黨新要求。他認為十九大黨章體現了馬克思主義政黨必然性和主動性的統(tǒng)一、繼承傳統(tǒng)和改革創(chuàng)新的統(tǒng)一、操作性和針對性的統(tǒng)一。

十九大黨章具有鮮明的時代特點，是黨在新時代所處的地位、狀況及需要的反映，它適應了新時代黨的政治需要、新時代黨的組織需要以及新時代黨的自身建設所面臨的解決這樣或那樣的種種問題的需要。湖北省委黨校任大立教授指出，十九大黨章遵循著只做適當修改而不是大的修改，要廣泛發(fā)揚民主、集中全黨智慧，要反映十八大以來黨的理論與實踐創(chuàng)新成果這一原則，基于法理依據、歷史依據和現實依據對黨章做了修改，反映了黨的十九大報告確定的重大思想和重要論斷。

黨的十九大報告明確黨章在全面從嚴治黨中的根本地位和重要作用，為黨內法規(guī)制度建設提供了根本遵循。安徽省委黨校甘守義教授認為，黨章為全黨統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動提供了根本準則，是我們立黨、管黨、治黨的總章程，為制定黨內其他規(guī)則制度提供了根據和基礎。構建和完善黨內法規(guī)制度體系要以十九大黨章的“四個新”為根本遵循，把黨的建設擺在首位，重視基本黨內法規(guī)和黨內管理制度和黨內規(guī)范性文件的制定，保持實質內容的科學性和程序的規(guī)范性。

武漢理工大學王盛開教授認為，習近平新時代中國特色社會主義思想明確指出全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。中國共產黨黨內法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，不同于其他法治規(guī)范，有著獨特的價值取向。以人民為中心的根本價值取向、全面從嚴治黨的目標價值取向和馬克思主義中國化的核心價值取向構成改革開放以來黨章的價值取向。加快形成完善的黨內法規(guī)體系，必須正確處理權力與制度的關系、思想建黨與制度治黨的關系、黨內監(jiān)督和外部監(jiān)督的關系和黨內法規(guī)與國家法律的關系，從而全面構建管黨治黨的“制度之籠”。

二、建設中國特色社會主義黨內法規(guī)制度體系的任務和要求

構建黨內法規(guī)制度體系是此次研討會核心論題之一。黨的十九大確立了新時代“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)制度體系”的目標任務，與會專家、學者在結合自身的學科理論背景的基礎上，深入思考并提出了各自的觀點。

黨內法規(guī)制定制度體系是黨內法規(guī)制度體系的首要環(huán)節(jié)和重要組成部分，直接決定和影響著黨內法規(guī)制度體系中的黨內法規(guī)實施體系和保障體系的質量和成效。中央黨校張曉燕教授認為，規(guī)范主體是加快構建黨內法規(guī)制度體系的首要任務，規(guī)范黨內法規(guī)制定和修改的主體及其權限、原則和程序方面的相關制度，是加快形成黨內法規(guī)制度體系的理論邏輯起點和實踐邏輯源頭。要通過制定黨的中央委員會、中央紀律檢查委員會、黨的中央各部門和黨的地方委員會等單項黨內法規(guī)和修訂《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》，明確黨的中央組織中的領導機關和領導機構制定黨內法規(guī)的主體地位和權限，從而提高黨內法規(guī)制定制度的整體性、系統(tǒng)性和協同性。

“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”北京聯合大學韓強認為，旨在完善黨的領導的黨內法規(guī)體系滯后于黨的自身建設法規(guī)體系仍是當前黨的建設的一塊短板。構建加強黨的全面領導的黨內法規(guī)體系應充分考慮黨的領導地位、對象、途徑、體制和紀律保障等一系列問題。加強黨的全面領導，要統(tǒng)籌黨的領導與黨的建設的法規(guī)體系關系。黨的領導應體現在三個方面：一是政治引領與保障，即政治領導；二是全面領導，即組織領導，與執(zhí)政具有較大的重合性；三是思想感召，即思想領導。這樣構建黨內法規(guī)體系可以減少層次和數量。

全面推進國家監(jiān)察體制改革，是一項事關全局的重大政治體制改革，是推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，也是學者關注的熱點問題。北京大學莊德水教授指出，在當前國家監(jiān)察體系改革的背景下，監(jiān)察委員會與紀檢機關將保持合署辦公體制，國家監(jiān)察體系與黨內監(jiān)督的職責不能合并，二者依法依紀對不同監(jiān)督對象開展工作，相互分工，各有側重。黨內監(jiān)督權與國家監(jiān)察權的關系、國家監(jiān)察內部之間的關系是需要關注的兩個重要問題。監(jiān)察委員會與紀檢機關要根據法定職責，注重從程序上和具體運行過程中實現監(jiān)察對象與紀檢對象的統(tǒng)一、監(jiān)察行為與紀檢行為的協調，理順問題線索與案件查辦的銜接、紀檢人員與監(jiān)察人員雙重身份的管理。黨內監(jiān)督與國家監(jiān)察的程序分離與統(tǒng)合要解決好審查、調查程序一體化有效性和解決好黨內監(jiān)督程序的自主性問題。

中國特色社會主義法治體系是由“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完備的黨內法規(guī)體系”構成的。吉林大學王立峰從法治過程的動態(tài)分析角度指出，依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進的核心在于充分發(fā)揮國家法律與黨內法規(guī)在法治運行過程中的實際治理效能。構建依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌機制需要以黨組制度、黨政機關聯合發(fā)文制度、領導小組制度等政治制度為支撐，發(fā)揮中國共產黨“領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”的積極作用，在法治運行過程中著力構建政黨立規(guī)與國家立法統(tǒng)籌推進機制、政黨執(zhí)規(guī)與國家機關執(zhí)法統(tǒng)籌推進機制、黨內問責與司法機關法律問責統(tǒng)籌推進機制、黨員守規(guī)和全面守法統(tǒng)籌推進機制。

武漢大學丁俊萍教授指出，加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規(guī)體系要能夠覆蓋黨的領導和黨的建設各方面，其中覆蓋黨的領導的各方面，就是要體現“堅持黨對一切工作的領導”，體現“堅持和加強黨的全面領導”，體現“毫不動搖地堅持和完善黨的領導”。新時代黨的領導的法規(guī)制度建設要進一步研究黨的領導各方面工作的條例，既包括黨對宣傳思想工作、群團工作、人才工作、政法工作和外事工作的領導等方面的條例，也包括黨對政府工作的領導和黨對軍隊的領導等方面的條例，并落腳到“堅持和加強黨的全面領導”上，確保黨對一切工作的領導，確保黨總攬全局、協調各方。

黨內教育法規(guī)制度是黨內法規(guī)制度的重要組成部分，也是中國共產黨黨內思想政治教育的重要分支。習近平總書記在十九屆中央紀委二次全會上講話中指出：強調紀律建設和紀律教育，“要完善紀律規(guī)章，實現制度與時俱進”。北京師范大學王樹蔭教授指出，加強黨內教育法規(guī)制度建設，一要明確黨內教育法規(guī)制度的研究對象、主要任務、基本觀點和主要內容，解決黨內教育法規(guī)建設和研究中的基礎性問題；二要構建黨內教育法規(guī)建設體系、研究范式、框架結構，明確黨內教育法規(guī)在黨內法規(guī)中的特殊性和重要性；三要梳理黨內教育法規(guī)的重要文獻和大事紀要，如黨內教育文件中有關黨法、黨規(guī)、黨紀等制度建設和黨內法規(guī)制度文件中有關黨內教育的內容；四要推動黨內教育法規(guī)制度建設。

理論和實務共同支撐黨內法規(guī)制度的大廈。湖北省委辦公廳督察員王其濤介紹了十八大以來湖北省黨內法規(guī)實務工作情況，并從實務角度提出了關于黨內法規(guī)和具有黨內法規(guī)特征的規(guī)范性文件的本質屬性問題、調整規(guī)范的對象和內容有所溢出的制度的屬性問題，以及配套性立法和創(chuàng)制性立法、程序性立規(guī)、黨內法規(guī)制定技術規(guī)范和黨內法規(guī)其他工作環(huán)節(jié)的理論研究等六個亟需解決的問題，希冀黨內法規(guī)理論研究的成果能夠科學回答“應然”，幫助“知其然”。

三、立足中國實踐的黨內法規(guī)學科建設問題

立足于各自的學科背景和研究專長，跨學科地將各自當前的思考與“黨內法規(guī)建設”聯系在一起相互切磋、砥礪奮進，也是本次研討會的一個特色。與會專家圍繞建設黨內法規(guī)學科以及政黨法治比較展開了討論。

西北政法大學姬亞平教授認為，學科建設是指為了加強某一領域的科學研究而進行的研究隊伍建設、教學科研活動和人才培養(yǎng)工作。黨內法規(guī)學科建設應注意六個方面。一是充分認識黨內法規(guī)學科建設的重大意義；二是黨內法規(guī)具有獨立的調整對象，應當把黨內法規(guī)作為法學的二級學科；三是在法學院系本科教育中將《黨內法規(guī)學》作為專業(yè)核心課程普遍開設；四是在研究生教育中設置黨內法規(guī)學專業(yè)和方向；五是匯聚全國黨建專業(yè)、法學專業(yè)的精英學者和實務界骨干，編寫高質量的統(tǒng)編教材；六是定期召開理論研討會；七是在中國法學會下成立黨內法規(guī)研究會，促進理論研究與實踐相結合。

設置黨內法規(guī)學科，是建設學科階梯創(chuàng)新理論的需要，可以指導依規(guī)治黨的實踐，提高依規(guī)治黨的能力，也是培養(yǎng)專門人才、解決人才缺乏問題的需要。武漢大學祝捷教授介紹了武漢大學黨內法規(guī)中心的人才培養(yǎng)情況。黨內法規(guī)中心成立以來在教學方案、導師團隊和課程體系方面取得了顯著的成績。但還存在學科定位不明晰、人才培養(yǎng)制度不健全、評價體系不科學和學科培養(yǎng)體系不完善等問題。下一步必須明確學科定位，鼓勵各個高校運用學科交叉的方式進行黨內法規(guī)學科建設，選擇一批高校試點；必須明確實務工作者在黨內法規(guī)博士生招錄和人才培養(yǎng)中的地位和作用，糾正不唯實只唯書的標準；必須制定全國黨內法規(guī)人才培養(yǎng)的指導性標準，為高校培養(yǎng)人才提供指引；必須鼓勵社科類重點期刊開設黨內法規(guī)專欄；必須把黨內法規(guī)納入到兩課中，為高校人才培養(yǎng)提供人才儲備。

西北大學張煒達教授論述了延安時期黨內法規(guī)制度建設的歷史經驗。他指出，延安時期黨內法規(guī)制度建設不僅源于中央蘇區(qū)黨內法規(guī)制度建設的延續(xù)，而且也源于中共局部執(zhí)政地位的鞏固以及根據地艱苦環(huán)境的需要。其歷史經驗在于：重視領導干部這個“關鍵少數”在遵守黨內法規(guī)上的模范作用；黨內法規(guī)作為無產階級政黨行為準則的專有性；黨內突出問題助推黨內法規(guī)制度建設；黨內法規(guī)建設為實現黨內政治生活正常化提供制度保障，以黨內法規(guī)和成文法律確保從嚴治黨的落實。

“加快構建中國特色哲學社會科學，按照立足中國、借鑒國外，挖掘歷史、把握當代，關懷人類、面向未來的思路，著力構建中國特色哲學社會科學，在指導思想、學科體系、學術體系、話語體系等方面充分體現中國特色、中國風格、中國氣派。”中國政法大學王建芹教授從中西治理文明、哲學認識論角度分析了中國共產黨黨內法規(guī)制定的宗旨和理念，認為中國特色社會主義法治建設需要在破除對西方“法治”的迷信基礎之上，找尋一條切合國情與文化的文明發(fā)展之路。

中國共產黨對黨內法規(guī)制度建設的重視，在世界政黨中無出其右。武漢大學宋儉教授指出，中國共產黨的黨內法規(guī)不僅適用于管黨治黨，也適用于國家治理。中國共產黨的雙重政黨功能決定了黨內法規(guī)制度在現代國家治理中的極為重要的地位。現階段必須加快形成覆蓋各方面的黨的領導法規(guī)制度，解決黨在國家治理中全面領導的法理依據問題；必須解決好中國共產黨黨內法規(guī)體系同中國特色社會主義法律體系在國家治理層面的銜接和協調問題，以實現黨在國家治理過程中依法執(zhí)政與依法、依規(guī)領導的有機統(tǒng)一。

四、發(fā)展積極健康的黨內政治文化，全面凈化黨內政治生態(tài)

黨內政治文化與政治生態(tài)研究亦是此次研討會研討的核心論題之一。黨內政治文化與政治生態(tài)作為“堅持全面從嚴治黨”基本方略的重要內容，引發(fā)了與會專家的熱烈討論。

“全面從嚴治黨、嚴明黨的紀律，決不能回避政治問題，對政治隱患就要從政治高度認識。”武漢大學虞崇勝教授指出，警防政治野心家和陰謀家是黨內政治生活建設的頭等大事，從中國共產黨的歷史和國際共產主義運動史上的經驗教訓來看，必須從優(yōu)化黨內政治生態(tài)入手，堅持理想信念，樹立正確權力觀；堅持民主集中制原則，正確處理領袖與黨的關系；加強黨內政治生活制度建設，特別是黨內民主制度建設；防止政治投機行為，營造黨內文明健康的政治生態(tài)，從思想上、組織上和制度上鏟除政治野心家和陰謀家產生的土壤和條件。

全面從嚴治黨是保障黨的先進性和正確性的前提和基礎，是黨對國家治理和自身治理規(guī)律性的深刻認識和自覺實踐。華中科技大學王冰教授認為，全面從嚴治黨具有深刻的思想源泉，可以追溯至共產主義、中國共產黨的優(yōu)良傳統(tǒng)以及中國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。新時代推動全面從嚴治黨需要全黨上下加強對治理規(guī)律性的認識和共識，抓住關鍵少數，運用法治化手段，處理好民主與集中的關系。

新時代黨的建設總要求提出要把制度建設貫穿其中，深入推進反腐敗斗爭。西安交通大學李景平教授認為，中國特色反腐倡廉制度體系是立足執(zhí)政黨和國家兩大層面整體推進、系統(tǒng)建設的反腐倡廉制度的集合，既反映了國際社會“體系化”反腐的發(fā)展趨勢，又是適合中國國情、具有鮮明中國特色的反腐倡廉制度體系。他指出，完善我國反腐倡廉制度體系需要從五個方面進行 ：一是建立健全與反腐倡廉建設相配套的相關制度；二是制度建設應與教育相結合；三是推進監(jiān)督工作規(guī)范化，完善監(jiān)督管理機制；四是要在查辦違法違紀案件上有所創(chuàng)新；五是要建立反腐倡廉制度的長效實施機制和科學運行機制。

堅持全面從嚴治黨需要發(fā)展積極健康的黨內政治文化，全面凈化黨內政治生態(tài)。江南大學徐玉生教授認為，紀法協同強化黨內監(jiān)督的體制機制是奪取新時代反腐敗斗爭的壓倒性勝利的必然要求。紀法協同強化黨內監(jiān)督是尊重歷史與現實的必然要求，能夠提升黨內執(zhí)法主體的工作成效，可確保黨內監(jiān)督體制取得良效。紀法協同強化黨內監(jiān)督體制機制的實現路徑應主要從進一步準確定位黨內規(guī)章的適用、深化國家監(jiān)察體制改革、建設覆蓋紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報平臺、把“講政治”作為黨內監(jiān)督的首要目標、開展正確的黨內斗爭等方面著手。

腐敗是世界性頑疾，治理腐敗是一項復雜的系統(tǒng)工程。北京航空航天大學杜治洲教授將廉政政策的類型及其執(zhí)行模式作為重要的研究議題。他認為，按照廉政政策的清晰度和對執(zhí)行者利益的損害度，可以將廉政政策分為“玻璃政策”、“塑料政策”、“鉆石政策”和“大理石政策”。相應地，廉政政策執(zhí)行也可以劃分為四種模式：順從模式、應付模式、拖延模式和抵抗模式。順從模式是廉政政策執(zhí)行的最佳狀態(tài)，要提高廉政政策的執(zhí)行效果，使廉政政策執(zhí)行朝著順從模式轉換，就必須提高政策的清晰度，適當降低對政策執(zhí)行者利益的損害度。同時也要提高廉政政策執(zhí)行主體所在行業(yè)的透明度，為廉政政策執(zhí)行創(chuàng)造良好環(huán)境。

五、結語

值得提出的是，本屆研討會會風一新、求真務實且多有佳作。與會學者表示本次會議為新時代反對形式主義、糾正會風開了個好頭，不少與會專家學者表示本次研討會的論文整體質量高，青年一代學者從事黨內法規(guī)制度研究已成欣欣向榮之勢。來自全國各地的專家學者圍繞“十九大黨章實施與加快形成黨內法規(guī)制度體系”這個主題，分別從哲學、黨建學、政治學、法學和歷史學等多學科深入探討了怎樣立足中國實踐，加快形成中國特色黨內法規(guī)制度體系的問題。與會者一致認為，要深刻認識新時代加強黨內法規(guī)制度建設的極端重要性，強化黨內法規(guī)制度的理論和歷史研究，加強黨內法規(guī)基礎理論和實踐經驗的有機結合，努力開創(chuàng)黨內法規(guī)制度研究的新局面。“一門成熟的學問和一個獨立的學科，需要一個由核心范疇、基本范疇、重要范疇組成的概念體系，一套能夠闡釋黨規(guī)建設學理的理論體系，一套比較完善的方法論，一批代表性理論研究成果。”用武漢大學李斌雄教授的話來講，這次研討會“是一次高層次、跨學科、有深度、有影響力的高端學術研討會”。通過本次研討會理論界與實務界的攜手奮進、砥礪前行，黨內法規(guī)制度建設與黨內法規(guī)制度研究的重大課題，必將出現“萬里長江橫渡，極目楚天舒”的廣闊前景！