推進(jìn)黑龍江省城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的對(duì)策研究

李庚 楊宇鵬 王鈺超

[摘 要] 人口老齡化是當(dāng)今社會(huì)的熱點(diǎn)問題之一，老齡化高峰的到來推動(dòng)著養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的高速發(fā)展，而目前黑龍江省城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展還不太成熟。通過對(duì)哈爾濱、大慶、齊齊哈爾、佳木斯、綏化五市的三十余家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研并對(duì)其進(jìn)行有效分析，闡述了黑龍江省城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在發(fā)展中存在產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，服務(wù)體系不健全，從業(yè)人士稀少且水平較低，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和評(píng)價(jià)體系不完善，養(yǎng)老服務(wù)供需不協(xié)調(diào)等問題。因此提出合理擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，建立個(gè)性化服務(wù)體系，健全護(hù)工招納與上崗制度，建立兼顧多放點(diǎn)績效評(píng)估體系，根據(jù)現(xiàn)狀精準(zhǔn)定位，結(jié)合供給側(cè)確定供需等一系列對(duì)策建議，為推進(jìn)黑龍江省城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供理論參考與實(shí)踐指導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞] 黑龍江省；城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；服務(wù)體系；產(chǎn)業(yè)規(guī)模

[中圖分類號(hào)] D669.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）03-0017-03

一、黑龍江省城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）黑龍江省城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

1.候鳥式養(yǎng)老模式逐步完善

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不斷融合、發(fā)展形成了新業(yè)態(tài)。由政府牽頭組建了“黑龍江天鵝頤養(yǎng)聯(lián)盟”，同時(shí)著力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”行動(dòng)計(jì)劃，建立了天鵝頤養(yǎng)聯(lián)盟線上平臺(tái)，探索異地養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路，協(xié)調(diào)異地養(yǎng)老市場，倡導(dǎo)時(shí)尚旅居，建立起“宣傳推介、組織對(duì)接、服務(wù)接待”的一體化模式。

2.居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)全面開展

首先，居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展程度進(jìn)一步提高。在城市中，有三分之二以上的街道、一半以上的社區(qū)目前已經(jīng)開展了居家養(yǎng)老服務(wù)，95萬以上的老年人接受養(yǎng)老服務(wù)。2015年，居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)得到進(jìn)一步發(fā)展，新建和擴(kuò)建289個(gè)城鎮(zhèn)社區(qū)老年日間照料中心（室），從而使社區(qū)老年日間照料中心（室）在城市的覆蓋率達(dá)到80%以上。其次，社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施得到進(jìn)一步完善。黑龍江省開展了“星光計(jì)劃”為社區(qū)提供老年福利服務(wù)項(xiàng)目，包括街道和社區(qū)的老年人活動(dòng)中心以及托老所、老年公寓，共計(jì)達(dá)到726個(gè)，床位已達(dá)到4100余張。現(xiàn)在居家養(yǎng)老比例遠(yuǎn)高于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老，距離“十二五”所定目標(biāo)還有一定距離。

3.“三社聯(lián)動(dòng)”逐步推進(jìn)

三社，即社區(qū)、社工和社會(huì)組織。黑龍江省以最具代表性的（如：哈爾濱市、齊齊哈爾市以及大慶市等）城市起先導(dǎo)作用，從而帶動(dòng)全省范圍進(jìn)行試點(diǎn)，發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)與專業(yè)化社工服務(wù)項(xiàng)目，構(gòu)建集團(tuán)化、連鎖化小微養(yǎng)老企業(yè)聯(lián)合體以及實(shí)施養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)，旨在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的全面提升。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距較大

一般來說，公立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均屬于大型機(jī)構(gòu)，其基礎(chǔ)設(shè)施齊全，生活環(huán)境較好、質(zhì)量較高，且醫(yī)護(hù)水平較高。如：大慶市第二福利院、綏化市養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理中心等公立機(jī)構(gòu)均配有無障礙設(shè)施、專業(yè)的護(hù)理服務(wù)與醫(yī)療合作以及專門的文娛場地等。而民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的水平參差不齊，環(huán)境較為簡陋，部分機(jī)構(gòu)存在無營業(yè)執(zhí)照等非正規(guī)經(jīng)營情況，如：各調(diào)研城市的中小型機(jī)構(gòu)均存在基礎(chǔ)設(shè)施簡單，居住條件差，醫(yī)療護(hù)理服務(wù)較差，且較少舉辦文娛活動(dòng)。

5.服務(wù)及管理水平參差不齊

各個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對(duì)入住老人的身體狀況都存在基本的限制條件，如：傳染病、精神疾病等疾病攜帶者不予接收。在生活方面，公立機(jī)構(gòu)的伙食、住宿以及衛(wèi)生方面要比民營機(jī)構(gòu)更專業(yè)，在收費(fèi)方面，除區(qū)域消費(fèi)水平與物價(jià)因素影響外，普遍按照老人的自理情況與不同房型進(jìn)行價(jià)格劃分，而對(duì)于老人心理健康方面，無論是公立機(jī)構(gòu)還是民營機(jī)構(gòu)都有關(guān)注，但負(fù)責(zé)心理疏導(dǎo)的人員并不專業(yè)。

黑龍江省不同類型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)按自理情況收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)表（2017年）

單位/元

（二）黑龍江省城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在問題

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小

目前，黑龍江省大型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)目所占比例較低，大部分為中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（床位總數(shù)量70及以下），如：小型托老所等。絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)為個(gè)人獨(dú)資，在資金運(yùn)轉(zhuǎn)方面較為緊張，主要以提高服務(wù)質(zhì)量吸引消費(fèi)者。生活照料、醫(yī)療護(hù)理、老年教育、健身娛樂、老年產(chǎn)品和緊急救援等養(yǎng)老服務(wù)無法全面推進(jìn)，在供需方面嚴(yán)重不平衡，無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療康復(fù)、文化教育、家庭服務(wù)、旅游休閑、金融保險(xiǎn)等相關(guān)領(lǐng)域互動(dòng)發(fā)展。距離實(shí)現(xiàn)形成規(guī)模化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)集群、建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)龍頭企業(yè)和知名品牌的目標(biāo)還有相當(dāng)長的距離。

2.服務(wù)體系不健全

經(jīng)統(tǒng)計(jì)黑龍江省五個(gè)較有代表性的城市中三十余家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)顯示：絕大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無明顯的類型特點(diǎn)（如：醫(yī)護(hù)型等），所合作的醫(yī)療衛(wèi)生組織水平不高，可見“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”的養(yǎng)老服務(wù)模式落實(shí)不夠到位，城市健康服務(wù)業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)未能很好的結(jié)合發(fā)展。由于大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員不專業(yè)、老人子女對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)信賴度低等原因，導(dǎo)致失能護(hù)理床位在養(yǎng)老床位中所占比重不夠高，不能基本滿足全省高齡、失能老人的剛性需求。

此外，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策扶持、體制機(jī)制志愿服務(wù)等體系未能保證基本完善配套。與此同時(shí)，各級(jí)政府在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展過程中的主體責(zé)任和任務(wù)目標(biāo)不夠明晰，社會(huì)對(duì)于人口老齡化的能力與意識(shí)還需繼續(xù)增強(qiáng)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支持和參與程度還需提升。

3.從業(yè)人才稀少且水平較低

在調(diào)研過程中，大量老人反映養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員服務(wù)水平僅能滿足基本需求，在專業(yè)程度和服務(wù)質(zhì)量上有待提高。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的決策者和管理者多為缺乏管理和經(jīng)營專業(yè)素養(yǎng)的普通民眾，在經(jīng)營的過程中不能精確定位服務(wù)對(duì)象，服務(wù)方式以及服務(wù)態(tài)度。合作方式較為單一，與上下游企業(yè)的聯(lián)系不緊密。比如在醫(yī)養(yǎng)結(jié)合方面，由問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同醫(yī)院的合作大多局限于為老人提供簡單的體檢服務(wù)，可提供的其他服務(wù)過少。

在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，為老人服務(wù)的人員大多數(shù)是經(jīng)過簡單培訓(xùn)的中年婦女和未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的人員。黑龍江省目前還未制定具體養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員培訓(xùn)規(guī)劃，符合條件的參加養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能鑒定的從業(yè)人員數(shù)量較少，政府對(duì)高等院校、中等職業(yè)學(xué)校及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等教育資源及該行業(yè)的引導(dǎo)鼓勵(lì)效果不明顯，且對(duì)于從事養(yǎng)老服務(wù)實(shí)體的人員的優(yōu)惠政策和對(duì)社會(huì)工作者人才引入機(jī)制不完善。

4.統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和評(píng)價(jià)體系不完善

對(duì)于現(xiàn)有的城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的總體規(guī)模、行業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)效益等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以掌握，不能科學(xué)、準(zhǔn)確、及時(shí)地反映養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r。缺少區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及重大項(xiàng)目績效評(píng)估制度，缺乏組織間協(xié)調(diào)，相關(guān)部門、行業(yè)組織和社會(huì)單位之間無法信息共享，如將保障基本養(yǎng)老服務(wù)納入政府績效考核體系。此外，評(píng)估機(jī)構(gòu)缺少多方監(jiān)督，難以保證評(píng)估結(jié)果的公平公正。

5.養(yǎng)老服務(wù)供需不協(xié)調(diào)

據(jù)黑龍江省民政廳2016年數(shù)據(jù)顯示民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位占全省各類養(yǎng)老床位的59%左右，且政府推進(jìn)的“公建民營”涉及2000余張床位，但是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中仍然同時(shí)存在短缺和閑置問題。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條件好，服務(wù)水平高，但卻難求床位。部分民辦機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施配置和服務(wù)均處于優(yōu)良水平，但因價(jià)格和地理位置等因素存在閑置床位，還有一部分民辦機(jī)構(gòu)因環(huán)境較差、服務(wù)偏中下水平等因素而導(dǎo)致床位閑置。

二、黑龍江省城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在問題的原因分析

（一）黑龍江省自然環(huán)境和地理位置的影響

黑龍江省位于中國的邊緣地區(qū)，除夏季以外常年溫度很低，其特殊的自然環(huán)境和地理位置決定了其特殊性。“闖關(guān)東”“開發(fā)北大荒”“會(huì)戰(zhàn)大慶油田”曾經(jīng)為龍江省的發(fā)展帶來了機(jī)遇，但隨著時(shí)代的進(jìn)步，黑龍江省老齡化趨勢不斷加強(qiáng)，人才流失，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無論是在供給還是發(fā)展面臨的形勢嚴(yán)峻。

（二）政府對(duì)城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策福利不足

通過近幾年來黑龍江省經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及調(diào)研結(jié)果來看，政府在追求城市發(fā)展的過程中，對(duì)黑龍江省民營和社區(qū)等中小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策福利不足。政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、公共養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營性和投資性補(bǔ)貼等方面的政策不夠健全。對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給不能全面的以需求確定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)供給的有效性和針對(duì)性。此外，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與民辦機(jī)構(gòu)的同質(zhì)化競爭，對(duì)于個(gè)人獨(dú)資的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無疑是有壓力的，使其不能夠兼顧擴(kuò)大規(guī)模與保障服務(wù)質(zhì)量。

（三）城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)自身的特殊性

黑龍江省城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)本身就不同于其他服務(wù)業(yè)，其風(fēng)險(xiǎn)大、成本高，在市場化過程中必然導(dǎo)致發(fā)展的不公平。同時(shí)，在利潤化的過程中，為了持續(xù)經(jīng)營，養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象逐漸演變?yōu)楦呤杖肴巳旱睦先耍@導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的不正規(guī)。

（四）行業(yè)發(fā)展缺乏創(chuàng)新性

在供給側(cè)改革的背景下，黑龍江省城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展缺乏創(chuàng)新實(shí)踐，以及利用法律來保障自身發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)未同網(wǎng)絡(luò)良好結(jié)合，缺乏完善的養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督和評(píng)估體制，也缺乏對(duì)于不同貧富差距和不同人群密集地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合理規(guī)劃等對(duì)于城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新性改造。

三、黑龍江省城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）合理擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模

對(duì)養(yǎng)老資源進(jìn)行有效地整合與利用，推動(dòng)建立小型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)勝劣汰機(jī)制，同時(shí)，擴(kuò)大融資路徑，適時(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，加強(qiáng)同相關(guān)機(jī)構(gòu)的互惠合作。既要加強(qiáng)同醫(yī)療機(jī)構(gòu)的有效互動(dòng)與聯(lián)合，同時(shí)還要注重加強(qiáng)同養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上下游企業(yè)的合作。一方面可有效滿足老人需要，另一方面，可利用品牌的綁定宣傳效應(yīng)促進(jìn)并提高該機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的靈活性，提高其知名度。此外，該類機(jī)構(gòu)的合作利得可一并用于擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，更新養(yǎng)老設(shè)備與服務(wù)設(shè)施等。

（二）建立個(gè)性化服務(wù)體系

1.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)以需定位。對(duì)于不同類別的老年群體提供較為有針對(duì)性的服務(wù)模式，使其獲得良好的體驗(yàn)感。貫徹落實(shí)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合理念，并加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的甄別，使得城市健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)去除弊病，真正走上健康發(fā)展的軌跡。其中，醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老充分體現(xiàn)醫(yī)療特色，將養(yǎng)老與醫(yī)院完美結(jié)合，彌補(bǔ)了養(yǎng)老院就醫(yī)不便的難題；福利型養(yǎng)老模式則為那些既不是救助型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)對(duì)象，也無力支付市場型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的普通老年群體帶來了福祉；救助型養(yǎng)老則為有特殊需求的老年群體（城市“三無”人員等）打開了一扇天窗；市場型養(yǎng)老有效地通過市場機(jī)制的優(yōu)勝劣汰進(jìn)而提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的競爭度。

2.在個(gè)性化的服務(wù)基礎(chǔ)上，應(yīng)注重服務(wù)體系的完整性。即要滿足養(yǎng)老群體各個(gè)層面的需求，首先，橫向方面。加強(qiáng)同其他養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的聯(lián)合，進(jìn)行必要的借鑒與互動(dòng)合作；其次，縱向方面。不斷深化自我評(píng)定體系，對(duì)服務(wù)狀況與老人反饋進(jìn)行定量分析與定性分析。加強(qiáng)對(duì)政府及其他機(jī)構(gòu)所提供資源的利用，將提高使用率與注重合理度并舉兼施。

（三）健全護(hù)工招納與上崗制度

加大對(duì)護(hù)工的篩選力度，同時(shí)拓寬招納護(hù)工的來源與渠道。實(shí)行招聘制與培訓(xùn)制雙掛鉤，招收度與整合度相結(jié)合，增多發(fā)力點(diǎn)，加大執(zhí)行度。一方面，有效利用線上線下雙重途徑拓寬護(hù)工的招收渠道；另一方面，合理提高入職門檻，不僅要求護(hù)理人員具備細(xì)心嚴(yán)謹(jǐn)?shù)绕沸裕€應(yīng)具備相關(guān)資質(zhì)與專業(yè)技能。此外，護(hù)理入職前需經(jīng)過上崗培訓(xùn)，以加深其對(duì)服務(wù)行業(yè)的理解與認(rèn)知。最后，還應(yīng)完善對(duì)職工的獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒機(jī)制。

（四）建立兼顧多方的績效評(píng)估體系

就整個(gè)城市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新性發(fā)展模式而言，合理的績效評(píng)估體系毋庸置疑地成為題中要義。以老人及其家屬為內(nèi)核，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)首先進(jìn)行自我定位與認(rèn)證以滿足基本門檻要求，而后通過線上線下等主要途徑對(duì)養(yǎng)老信息與資源進(jìn)行有效整合，并站在供給側(cè)視角合理兼顧養(yǎng)老群體訴求從而提供有針對(duì)性的服務(wù)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同社會(huì)輿論及有關(guān)部門共同評(píng)價(jià)諸如滿意度、完成度等指標(biāo)，以便于將機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)水平予以量化，最后通過動(dòng)態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)測與信息披露形成全景式的評(píng)價(jià)機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)閉合回路。

圖3 評(píng)估體系參考要素構(gòu)成圖

（五）根據(jù)現(xiàn)狀精準(zhǔn)定位

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需找準(zhǔn)自我定位點(diǎn)。現(xiàn)階段養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已進(jìn)入顯著的攻堅(jiān)期與瓶頸期，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的弊病暴露無遺，而新型養(yǎng)老模式的產(chǎn)生則還處于萌芽階段。城市養(yǎng)老服務(wù)模式本質(zhì)上有別于農(nóng)村養(yǎng)老模式，對(duì)于城市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說，須把握時(shí)機(jī)，不斷加強(qiáng)有關(guān)文件與政策的解讀，并結(jié)合過往實(shí)踐歷程，精確定位，明晰城市養(yǎng)老的多重需求，有效地填補(bǔ)養(yǎng)老行業(yè)的缺口與空白。

（六）結(jié)合供給側(cè)確定供需

打破傳統(tǒng)的供需模式，立足于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一時(shí)代背景——以需定供、多供精供。一方面，夯實(shí)供給的必要基礎(chǔ)，將物質(zhì)養(yǎng)老層做實(shí)做強(qiáng)，另一方面，注重精神養(yǎng)老，提高運(yùn)動(dòng)與娛樂設(shè)施的覆蓋率，定期組織召開有針對(duì)性的心理輔導(dǎo)，減少并有效杜絕老而患孤現(xiàn)象。此外，將老人信息建檔立卡予以備案及分析，針對(duì)不同個(gè)體的不同現(xiàn)狀，輔之以針對(duì)性的養(yǎng)老策略，使其滿意度獲得較大幅度的提升。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯：史樸]