社會資本與風險治理：構建風險治理機制的探討

謝有長

（廣西體育高等專科學校思政部，廣西 南寧 530012）

加強和創新社會治理，是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。習近平總書記所作的黨的十九大報告高度重視社會治理問題，明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局。在現代社會中，各種風險越發復雜和不確定性，風險社會儼然已來臨，給社會治理帶來了一系列新挑戰新要求，風險治理成為了社會治理的重要內容。要創新風險治理，應當按照黨的十九大報告精神，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，引領和推動社會力量參與風險治理，努力形成風險治理人人參與、人人盡責的良好局面。在這其中，各種社會組織以其豐富的社會資本在風險治理、社會治理中發揮著越來越重要的作用。因此，應當鼓勵和引導這些社會組織積極參與風險治理，以降低和化解各類風險對國家和社會的沖擊，共享和諧穩定的社會發展環境。

一、治理與風險治理

在了解“風險治理”概念之前，首先應了解什么是“治理”。在過去十幾年間，“治理”一詞在行政管理學、政治科學、環境與科技社會學及風險研究等領域變得相當之流行。興起于上世紀90年代的治理理論，“既是對70年代末至80年代興起的政府改革運動的理論總結，又是一種新的治理現代化的理論范式，其核心是形成一種新的政府治理理論”[1]。從國家層面看，治理是指“政府部門和非政府部門合力進行決策的結構和過程”[2]。按照治理理論，現代社會日趨多元性和復雜性，許多大型、分殊的且自主性的社會組織雨后春筍般出現，并自組成一種特殊的網絡系統，這些團體有其信息、資源和能力達成其特定目標，并參與公共事務。治理范式的興起就是為提升政府因應個人與新興社會組織對公共服務的多元需求，并與之構建良性的互動關系，在此互動關系中，政府也需要借助廣大社會組織的角色、功能與資源，并形成一種伙伴與互補的關系，以增進政府公共服務的職能。

而“風險治理”是把可持續發展的理念和治理的核心原理應用到風險相關的管理、決策中。風險治理是“一個包括行動者、規范、習慣、過程和機制在內的整體，涉及相關風險信息如何被收集、分析、溝通以及風險如何管理與決策等內容”[3]。風險治理理論認為，面對現代社會各種風險的復雜性和不確定性，單靠政府組織是無法有效應對和管理的，因而要求政府與廣泛社會組織及風險相關利益者進行合作，利用后者的資源、能力來共同治理。也因此，風險治理不僅包括一個多元主體的治理過程，也同時要求政府對風險治理機制和風險政治文化進行調整與改革。

二、社會資本

上述治理及風險治理理論都強調了政府部門應與廣泛的社會組織進行合作以提高治理效能的必要性，這是因為，在這些社會組織中蘊含或鑲嵌著豐富的可資利用的資源，這些資源就是社會資本。

1988年美國社會學家科爾曼（James Coleman）首先提出“社會資本”的概念，1993年美國政治學者帕特南（Robert Putnam）將之用到政治學領域，探討公民社會與政府績效的關系。科爾曼和帕特南都指出，公民社會中的自愿性組織的形成與發展，導致社會資本的自我補充與存儲的良性循環，也就是信任、規范與社會網絡使得自愿性組織的參與者能行動一致地，并更有效地追求共同目標與理想，尤其可以貢獻其組織的力量，提升政府的績效[4]。透過帕特南等人的論述，我們可將“社會資本”界定為社會組織將組織的信任、規范、社會網絡等資源轉化為能動員行動者團結在一起，并有效地追求某些社會公益目標的社會資源。

本文所講的社會組織，也常被稱為“志愿組織”、“非營利性組織”等。這些組織種類繁多，包括婦女組織、社區居民組織、環保組織和慈善組織等等。其活動遍布社會的各個層面和角落，涵蓋宗教、慈善、扶貧、環保、公共安全實驗、科技、衛生、文化、藝術、教育、弱勢群體保護等眾多方面，在調整社會關系，促進社會發展方面發揮著重要的作用，與政府組織、企業組織一起構成現代社會三大支柱。

從中國的實際看，1978年改革開放以來，隨著經濟社會的快速發展，在黨和政府的正確引導下，各種社會組織雨后春筍般發展起來。根據中國社會組織公共服務平臺顯示，截至2018年4月24日，全國共有社會組織達813314個，其中民政部登記社會組織共2306個[5]。這些社會組織活躍于社會的各個領域，憑借其發展起來的豐富的社會資本，在參與政府的公共服務和社會管理等方面日益發揮重要的作用，因而越來越受到政府的鼓勵和支持。

三、社會資本與風險治理機制的建立

社會資本在風險治理機制中的運作過程，其基本邏輯是：因應風險的復雜性、不確定性以及政府資源的不足，政府應重視并利用社會組織中的社會資本，并將其運用到風險治理的各個環節，以達致風險治理的目標。

（一）社會資本在風險治理過程的運用與作用

針對日益復雜的不確定性的現代風險的對人類造成的巨大沖擊，位于瑞士的國際風險治理理事會（IRGC，InternationalRisk GovernanceCouncil） 于 2005年提出系統化的風險治理框架與模式，包括“風險溝通”、“風險預評估”、“風險評估”、“風險管理”等環節[6]。

1.風險溝通貫穿在所有處理風險的各個環節當中。風險溝通就是讓政府、風險評估者（專家）與社會組織及相關利益人等進行溝通和協商，讓后者理解風險的管理與決策方式及結果，達到有效的告知、平衡事實知識；同時在這過程中，政府及風險評估者也能了解與掌握社會組織及相關利益人的聲音和他們所關懷的價值。有效的風險溝通能夠平衡各種不同的利益和觀點，提供解決問題的信任基礎，提高決策的質量，減少社會的震蕩。因此，溝通是相當重要的工作。

社會資本在風險溝通中的作用在于：第一，透過連結不同社會組織、利益相關人以及組織內部成員之間的社會網絡，收集關于風險議題的各種利益及聲音，以供政府及風險評估者參考；第二，社會組織往往充當某一利益群體的代言人的角色，政府、風險評估者與之進行溝通與互動，減少交易成本，提高決策的時效性；第三，通過溝通，利于發展公眾、社會組織對政府及其政策的信任，有助于雙方在風險治理上化解爭議，達成共識。

2.風險預評估目的在于掌握風險議題的多樣性及不同行動團體對風險認定的不同，而提出解決風險問題的框架。特別是如何界定風險的范圍，將影響人們看待解決問題的方式。例如，過去在進行基因改造產品風險評估與決策時，往往只集中于界定科學的安全性，而忽視了倫理與社會的觀點或感知，因而引發了各國公眾不信任或反彈。事實上，風險的界定或定義往往受到除了科學觀點以外的政治、社會、文化的影響。

相關社會組織如環保團體由于長期關注某一風險議題而發展出準科學知識的見解（相對于科學知識的理性、系統性，這些見解或許是感性的、零碎的），或者以本身的經驗或智慧累積而成“當地知識”（如對當地污染源的日常觀察），這些見解、知識有助于豐富對風險界定，讓政府、專家體認到風險的復雜面向及其后果的嚴重性，為其厘定風險治理的框架提供重要的參考價值。例如，近年我國在有關轉基因水稻商業化的辯論中[7]，很多生物技術專家，聲稱通過一些動物試驗報告，表明轉基因水稻不會對人類健康產生實質性影響，而社會公眾、社會組織更關注的是食品安全、子孫后代健康、環境風險和生物安全管理程序等問題。把這些來自民間的信息、知識及顧慮納入轉基因水稻商業化風險的定義范疇以及評估框架，減少因對風險復雜性、不確定性認識不全面而導致的評估、決策失誤，這是負責任的政府及評估專家的重要職責。

3.風險評估包括兩個部分：第一，對人類健康與環境的科學性評估，第二，相關的社會關懷及經濟評估[8]。前者主要由自然科學家透過專業，通過傳統的科學證據的收集分析、或然率的計算而對風險進行生理或環境傷害的評估與判斷；后者則由社會科學家或經濟學家探討風險是否對心理、社會、制度、文化與經濟等方面造成沖擊。

雖然在日益復雜的風險治理上，運用科學專家來提供政策咨詢或決策已經成為了各國的慣例，但是在實際的風險評估中，往往由于片面強調專業性和所謂的科學理性而變得不透明，這增加了公眾對專家“黑箱操作”的疑慮，導致對政府、專家的不信任，加劇風險治理的難度。通過公眾參與管道，把社會組織引入專家風險決策中，其作用：一是社會組織的發展、收集起來的知識、見解能夠擴大傳統狹隘的科學風險評估的視野；二是社會組織的參與對專家評估起到監督的作用，增加評估及決策過程的透明度，避免公共利益的損失。

4.風險管理則根據上述步驟（科學性的風險評估與社會性的風險評估）來進行決策與選擇。一般來說，風險管理致力于規避風險、降低風險、轉移風險以保障安全。同時，風險管理必須提出或面對三種可能的結果：無法容忍的狀況、可以容忍的狀況和可以接受的狀況，來進行決策的分析與判斷，并進一步提出解決或管理的策略[9]。

在風險管理特別是災害管理中，社會組織的作用至為明顯。災害管理屬緊急性救助業務，須在短時間動員龐大資源，對時效性與機動性要求非常高，常是政府行政科層所不能及時響應的[10]。而社會組織可以憑借其靈活的組織機制、廣泛的社會網絡，可以迅速動員起各種資源如資金、物資、人力，為政府賑災救災及災后重建工作提供直接而有效的支援。2008年“5.12”汶川地震發生后，我國社會組織積極參與到抗震救災及災后重建工作中，其參與的廣度和深度是史無前例的，令人矚目。

（二）風險治理的目標

通過政府（專家）、社會組織的協力，達到有效的、效能的及公平的風險治理的目標。“有效”是指風險治理的工具、決策、管理能夠有效規避、降低風險，同時風險治理的行動者（政府、專家、社會組織等）之間的風險溝通是有效的。“效能”是指風險治理不僅達到高效率的行動目標，高質量的治理效果，同時在治理過程中行動者的能力也得到發展與提升。“公平”指風險決策與管理中能兼顧不同行動者的利益和多元化的目標，注重風險分配的正義。

四、在風險治理中如何培育和利用社會資本

（一）擴大社會組織的有序參與

從社會資本理論的角度，組織內部的資源如果沒有被利用，只能稱為資源的能量，而那些實際被運用的社會資本稱為資源的運用化，社會組織的社會資本要轉化為集體行動與社會參與才能發揮其作用。因此，政府應把社會組織的參與納入到風險治理中，發展參與的技術，擴大參與的管道。例如，歐洲各國在上世紀80年代起，逐步形成一種參與式技術評估模式，其目的在于拓展對科學和技術應用研究的社會影響評價的議題，將公眾及社會組織辯論納入科學決策議程之中。這種評估模式通常采用市民小組、情景預測研討班和共識會議等機制來充分探究科學和技術應用可能帶來的多方面的決策和治理難題[11]。在我國臺灣，在全民健保、高雄跨港纜車等涉及公共利益的重大項目的決策過程中引入共識會議（公民會議），在實踐中確實起到提高參與者對政策認知與認同感，避免專家對決策的壟斷的正面效應[12]。

在我國，強化社會組織參與風險治理，需要政府以積極、開放、負責的心態來回應公民及社會組織的利益訴求，建立和完善各種公眾表達機制，增進政府、專家與公民的相互信任。例如，在公眾參與環境風險治理方面，國家生態環境部（原來的環境保護部）2015年頒布的《環境保護公眾參與辦法》第四條規定，環境保護主管部門可以通過征求意見、問卷調查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對環境保護相關事項或者活動的意見和建議。今后應繼續完善和利用這些公眾參與平臺，主動聽取相關社會組織對項目或環境狀況的評價，及時修正和完善環境影響評估報告和項目方案。

（二）推進信息公開

信息透明、公開是政府與社會組織風險溝通的前提，也是后者參與風險治理的基礎。社會組織只有在及時了解政府的相關風險情勢、風險評估、決策及管理等信息時，才能確定行動的方案，動員其社會資本參與到政府的風險治理中。因此，政府推進風險信息的透明化、公開化，不僅是對公眾知情權的保障，也是推動政府與社會組織合作治理的重要保障。一些國家或國際組織在推動風險信息公開方面做了有益的嘗試。又如在環境風險治理中，1998年聯合國歐洲經濟委員會通過了《奧胡斯公約》（全稱為《在環境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》），其核心就是環境信息公開。該公約對提高締約國環境事務的民主和公開程度、環境決策過程的透明度等發揮了積極的作用。在我國，國家生態環境部（原來的環境保護部）頒布了《環境信息公開辦法（試行）》亦是對保障公眾環境知情權的回應及探索。今后政府應繼續全面推進政務公開，進一步明確包括環境在內的各類風險信息公開的范圍及責任，發揮公眾、社會組織的監督作用。

（三）加強對社會組織的支持

在我國，社會組織普遍存在資源缺乏、能力不足等問題[13]，嚴重制約了其發展，削弱了其在風險治理的作用。政府應加大支持的力度。

1.加大配套激勵機制。政府對于參與風險治理工作的社會組織實行獎勵措施，對于配合度高、風險治理服務突出的社會組織給予表彰、獎勵，以便調動其積極性。如將通過對社會組織小額資金補助納入政府財政預算；對那些積極參與風險治理如救災的社會組織和成員，政府可以考慮給予免租免稅；對表現突出的社會組織進行表彰和獎勵等。

2.加強教育培訓。參與風險治理需要一定的專業性，針對社會組織存在的專業能力不足的問題，政府應加強對相關組織的專業培訓，舉辦各種專業培訓班，并對培訓合格的學員頒發培訓合格證書或相關職業資格證書。

（四）建立與社會組織溝通與合作的網絡

1.政府在調查的基礎上充分掌握各級各類社會組織的狀況建立系統完善的社會組織數據庫和相關組織的人才庫，一旦有緊急需要如發生災害，政府可以立即動員相關社會組織及專業人才參與到風險治理當中。

2.政府應建立風險治理的服務體系。如設立社區志愿者服務中心，使之成為社區志愿者、社會組織信息交流、教育培訓、治理參與的平臺。