水利立法后評估體系構建研究

王俊杰，陳金木，潘靜雯

(1.水利部發展研究中心，北京 100038；2.中國政法大學，北京 100088)

立法后評估是指由立法機關、執法機關或者公眾、專家學者對實施了一段時間之后的法律規范，采用系統分析、社會調查、成本—效益分析等多種方式，分析和評估法律規范在實施中的成效，并針對法律規范的缺陷及時加以完善[1]。我國的立法后評估源于20世紀80年代的執法檢查[2]。30多年來，國務院一些部門和不少地方政府相繼開展了大量的立法后評估工作[3-5]。目前，立法后評估已經成為提高立法質量的重要手段，是中國特色社會主義法律體系形成后的一項重要工作。現階段，我國水法規體系已基本建立，水利立法工作進入了“新立法”和“立法后”并舉的階段，今后，水利立法工作不僅要面臨新法的制定，還要面臨大量法律法規的廢止和完善工作，以“數量型立法”為主的水利立法也逐步將工作重點轉向“質量型立法”。這意味著今后需要開展大量的水利立法后評估工作，對現有水法規體系及時進行總結，考察其實施效果，分析其存在的不足并及時加以完善。鑒于我國當前水利立法后評估機制尚未健全，本文在分析水利立法后評估作用和意義的基礎上，從評估對象和主體、評估原則、評估方法、評估指標4個方面構建了水利立法后評估體系，并提出了今后開展水利立法后評估工作的有關建議。

1 水利立法后評估的作用和意義

1.1 開展水利立法后評估是完善水利法治體系的重要方式

水利法治建設是水利改革發展中的基礎性、全局性、保障性工作，而立法后評估是立法活動的重要環節。通過開展水利立法后評估，能夠發現現行水利法治體系中難以適應新形勢新要求甚至不利于經濟社會發展和生態文明建設的規定，有針對性地提出意見和建議，為法律規范的修改、廢止以及配套制度的制定提供論據支撐，切實提高水利法治體系建設的及時性、系統性、針對性和實效性，推動水利法治體系的與時俱進和完善發展。

1.2 開展水利立法后評估是提高立法水平的重要措施

立法水平的高低會對法律制度的合理性、協調性、操作性、規范性、實效性造成重大影響。由于涉水事務具有跨行政區域性、需保持生態系統整體性和開發利用多元性等特征，其管理涉及水資源、水環境、水生態等多個方面，相較于其他行業立法，水利立法工作難度很大。通過開展水利立法后評估，可以對單部水利法律、法規、規章或單項制度進行深入分析、考察、論證，吸取立法經驗教訓，改進立法技術和工作方法，創新立法工作機制，準確把握制度建設的客觀規律，有效提升水利立法水平。

1.3 開展水利立法后評估是提高立法效能的重要手段

法律制度的效能與立法水平和執法過程的質量密切相關。通過對水利立法進行評估，一方面能夠及時發現水利立法適用性、有效性等方面存在的缺陷和不足，進而通過修改、廢止或者出臺相關立法配套制度等措施，有針對性地完善立法；另一方面能夠快速、準確地找到水利立法在實施中所產生的具體問題，并提出有針對性的意見和建議，進一步健全完善水利執法機制，保障水法規體系得到全面、充分、正確的實施。

1.4 開展水利立法后評估是擴大公眾參與立法的重要渠道

水是生命之源、生產之要、生態之基。水利立法涉及生活、生產、生態的各個方面。開展水利立法，需要社會各界的廣泛參與，確保公眾能夠充分表達意見和建議，充分體現其合法的權益和合理的訴求。開展水利立法后評估，評估主體可以通過問卷調查進行定量分析，可以通過座談會、論證會、討論會等多種方式充分了解各方對水法規實施情況的反饋以及對完善制度設計的要求和建議。同時，拓寬公眾參與水利立法渠道也有利于保障公民對水利立法的知情權、參與權、監督權，有利于提升社會各界對水利立法的廣泛關注，營造社會各界積極參與水利立法的有利氛圍。

2 水利立法后評估體系

能否構建一套全方位、多角度、系統性和規范性的水利立法后評估體系，直接影響到水利立法后評估工作的質量及后續相關立法工作的質量。筆者在充分借鑒已開展的立法后評估工作基礎上，從評估對象和主體、評估原則、評估方法、評估指標4個方面構建了水利立法后評估體系[6-9]。

2.1 評估對象和主體

2.1.1 評估對象

水利立法后評估對象，即水利立法后評估的客體，具體應包括國家和地方兩個層面的涉水法律、法規、規章和規范性文件(以下統稱水法規)。考慮到水法規眾多，需要區分輕重緩急，有計劃地開展后評估。水利立法后評估對象的篩選，可從以下幾點考慮：一是實施一段時間后的水法規；二是列入立法計劃，需要修改、廢止的水法規；三是公民、法人和非法人組織提出較多意見的水法規；四是社會影響面廣、社會關注度高、與經濟社會發展和公共利益密切相關的水法規。

2.1.2 評估主體

水利立法后評估主體，指的是可以進行水利立法后評估工作的機關或機構。結合水利立法和執法現狀，水利立法后評估的主體應包括：一是水法規的制定機關和實施機關，包括全國人大常委會，具有立法權的地方人大及其常委會、各級人民政府及其水行政主管部門等，制定機關和實施機關可以全面地獲取評估信息，也更容易得到參與評估各方的協作和配合。二是制定和實施機關指定或委托的工作機構或社會組織，如科研機構、高等院校、社會團體等，第三方評估在地位上具有獨立性和中立性，可以使得評估結果更為公正客觀，利用第三方的專業知識也可以增強評估的科學性和規范性。

2.2 評估原則

水利立法評估原則是指參與評估的主體在評估水法規時應當遵循的準則，它貫穿于立法后評估的全過程。只有準確確定評估原則，才能得出有效的立法后評估結論。開展水利立法后評估工作應當堅持以下4項原則。

2.2.1 客觀性原則

該原則是指立法后評估應當尊重客觀事實，盡量減少主觀因素的影響，保證評估客觀性和公正性。這就要求評估主體要處在一種中立的地位，用客觀事實來說明涉水制度設計是否符合實際需要，在評估時將評估對象納入水利立法當時的環境和歷史背景中進行考察，并結合現有的水事法律制度體系，評估法律法規的實施情況。

2.2.2 公開透明原則

該原則是指將評估過程和評估結果公之于眾，保持立法后評估的透明度。評估過程的公開有助于保障公民的知情權和參與權，吸引公眾參與到水利立法后評估中來，形成評估主體與社會的良性互動；評估結果的公開有助于保障公民監督權的實現，促進公權力得以科學行使。

2.2.3 系統全面原則

該原則是指對水利立法進行評估不能僅僅局限于法律文本，還應當系統分析，綜合考慮，將評估制度設計的合理性、法規之間的銜接協調性、執法效果等都作為評估內容，以得出全面完整的評估結論。另外，水利立法后評估活動也應當充分利用現有的調查方法、分析工具開展工作。

2.2.4 注重實效原則

該原則是指高度重視評估對象實施后的法律效益和社會效益的實現程度。水利立法后評估應當根據社會經濟形勢的變化，重點評估立法目標的預期實現程度、法規實施后的社會效果、法的可操作性以及權責設置的科學合理性，以判斷其實施效果。

2.3 評估方法

立法后評估的復雜性和系統性決定了需要科學合理的評估方法作為支撐。水利立法后評估工作應當綜合運用各學科的分析方法和手段，在考慮評估難點、焦點問題的基礎上，對立法進行全面、系統地評估，使評估更具有針對性、可操作性和專業性。開展水利立法后評估，可考慮采取以下3種方法。

2.3.1 系統分析法

在廣泛收集相關數據資料的基礎上，將與評估內容相關的上位法、同一位階立法以及配套措施放在一個整體中統一考慮、分析與判斷，考察評估對象是否符合上位法規定，是否與相關法律規范保持協調與一致，內部各項制度設計是否合法合理。

2.3.2 比較分析法

在縱向上，比較評估對象在法規實施前后的水事秩序，比較水利立法預期目標和實施效果；在橫向上，比較水利立法實施后產生的積極影響和消極影響，比較評估對象與相關立法之間的實施效果，來綜合考察評估對象取得的實際效果以及存在的問題。

2.3.3 社會調查方法

通過文獻搜集、實地觀察、問卷調查、訪問調查、集體訪談、走訪詢問等多種社會調查方法，掌握第一手資料，保證所收集信息全面、準確、可靠，以增強評估結果的可信度。

2.4 評估指標

開展水利立法后評估工作，可以根據具體的評估目標和評估對象，參考以下評估指標。

2.4.1 合法性指標

合法性是指評估對象符合上位法規定，這是對評估對象的一個最基本和最重要的要求。該指標主要評估水利立法的制定是否符合立法權限，制定過程是否違背法定程序，條款內容是否與上位法相抵觸等。基于此，可以從立法權限、立法內容、立法程序等方面對評估對象的合法性進行評估。

2.4.2 合理性指標

合理性是指評估對象的立法內容客觀、適度，符合公平正義等法律原則。具體而言，就是指評估對象是否適應經濟社會發展的需要，立法目的是否得當，行政的程序是否公開、正當，權利義務的設置是否公平公正，法律責任的設定是否與違法行為的性質、情節、社會危害程度相當等。在水利立法后評估中，合理性標準可以彌補合法性標準的不足，體現立法平等、正義等價值標準，表現立法內容的合規律性和合利益性。基于此，可以從立法目的、立法原則、管理體制、管理手段、法律責任等方面對評估對象的合理性進行評估。

2.4.3 協調性指標

協調性是指法律規范協調評估，旨在評價法律規范之間的配合關系。具體體現為評估對象與同位階的立法、配套的文件以及國家政策是否存在沖突，要求建立的配套制度是否完備，相關程序是否互相銜接。如果立法缺乏連貫性和協調性，則失去了作為標準行為范式的外在要件。基于此，可以從與同位階立法、與國家政策、與配套措施等的協調性開展評估。

2.4.4 操作性指標

操作性是指評估對象所設定的各項制度措施在社會生活能否得到行政機關的執行以及社會公眾的遵守。具體包括各項管理制度是否能夠得到運行，能否應對行政過程中出現的具體問題，各項管理措施是否符合高效、便民的要求，行政程序是否流程簡便、易于操作，實施性的法律規范對上位法的補充規定是否具體等內容。操作性是法律法規能夠得到有效執行的關鍵，也是判斷其質量優劣的重要指標。基于此，可以從具體制度、行政程序、配套文件等方面對評估對象的操作性進行評估。

2.4.5 規范性指標

規范性是指評估對象文本符合立法技術規范。立法技術貫穿于法律“立、改、廢、釋”全過程，是立法者在立法過程中所需要掌握和遵循的立法技能、技巧規則的總稱。規范性指標的核心內容是立法結構技術和立法語言技術，具體包括概念界定是否明確，文字表述是否規范，形式結構是否完備，邏輯結構是否嚴密。立法技術要求不斷規范法律的表達形式，使法律規范的表達形式與內容相符合，以便法律的遵守和適用，這也是其價值和目的所在。基于此，可以從概念界定、語言表述、形式結構等方面對評估對象的規范性進行評估。

2.4.6 實效性指標

實效性是指評估對象的立法目的和所設定的各項制度措施在實際社會生活中被執行、適用、遵守的狀況。其主要目的在于考察評估對象在實施過程中所產生的社會效果，也就是立法者所設計的制度在現實中所實現的程度。具體包括社會公眾對評估對象的認同度如何，各項規定是否能夠保證預期立法目的的實現，經濟社會效益的實現程度如何。基于此，可以從管理體制、立法執行情況、預期立法目的實現情況等方面對評估對象的實效性進行評估。

3 相關建議

結合我國水利法治體系建設現狀和水利立法后評估機制建設現狀，提出相關建議如下。

3.1 健全水利立法后評估機制

《國務院關于印發全面推進依法行政實施綱要的通知》(國發〔2004〕10號)要求“規章、規范性文件施行后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估。實施機關應當將評估意見報告制定機關；制定機關要定期對規章、規范性文件進行清理。”《水利部關于全面加強依法治水管水的實施意見》(水政法〔2015〕299號)明確提出要“建立健全立法后評估制度，及時掌握水法規實施情況。”根據掌握情況，水利部雖然針對《水法》[10]《防洪法》[11]《建設項目水資源論證管理辦法》[12]等開展過立法后評估工作；浙江、江蘇等省區及南通、無錫等地市也對自身出臺的一些涉水地方性法律法規開展過立法后評估[13]；安徽等省區及廣州、南京等地市針對立法后評估出臺了專門的制度辦法，但現階段水利部層面和地方層面針對水利立法后評估工作均沒有專門制定出臺相應的政策文件，有效、規范的水利立法后評估機制尚未真正建立。為此，針對水利立法后評估，建議盡快制定出臺操作指南性質的政策文件，明確評估主體、評估對象、工作程序、評估內容等，為實際開展水利立法后評估實踐提供依據和指導。

3.2 統籌部署開展水利立法后評估工作

現階段，適合我國國情和水情的水法規體系基本建立，截至2017年底，已頒布實施以水管理為主要內容的法律4件，行政法規20件，部門規章56件，地方性法規和地方政府規章870余件，內容涵蓋了水利工作的各個方面，各項涉水事務管理基本做到有法可依。但也要看到，一些水利法律法規的出臺時間較為久遠，難以適應當前經濟社會發展和生態文明建設要求，與國家改革要求不一致，不利于相關水利工作的實際開展。比如，《水法》自2002年修訂以來已實施超過了15年，這期間水資源管理出現了許多新情況、新問題，一些重要的制度實踐，如最嚴格水資源管理制度、水權制度、水生態保護補償制度等亟須上升、體現到《水法》中去。為此，建議各級水行政主管部門，針對一些出臺時間較為久遠、有進行修訂或廢止需求的法律、法規或規章，統籌安排，有計劃、有步驟地組織開展立法后評估工作。

3.3 充分發揮水利智庫在立法后評估中的作用

考慮到水資源管理的復雜性和水利立法的專業性、技術性，開展水利立法后評估，需要在全面梳理評估對象涉及的各個環節和要素的基礎上(具體包括涉及的水資源管理相關環節、部門、行政相對人以及第三方等)，通過系統、深入、專業的調查與論證等工作，得到全面、客觀、公正的評估結論。水利智庫以水利戰略問題和公共政策為主要研究對象，以服務黨和政府及其有關部門科學民主依法決策為宗旨。與行政部門相比，水利智庫開展立法后評估具有相對客觀性，提出的有關建議能夠兼顧前瞻性、針對性和科學性等。《水利部關于大力加強水利智庫建設的實施意見》(水辦〔2015〕428號)明確提出要完善水利決策評估制度，“探索水行政主管部門內部評估與智庫評估相結合的水利決策評估模式，增強評估結果的客觀性和科學性”。為此，建議各級水行政主管部門在開展水利立法后評估工作中，兼顧立法各方的優勢，優先選擇水利智庫作為實施主體。