2017年預算法治研究綜述

王玉華,張獻勇

(山東工商學院 法學院,山東 煙臺 264005)

一、2017年召開的主要學術會議

4月15日,全國政府預算研究會第四屆年會暨“中期視野的預算管理制度改革”學術研討會在東北財經大學舉行。70余位專家學者就中期預算、績效預算、人大預算審查監督、地方政府債務管理、現代預算制度、預算公開等話題展開熱烈研討。

5月7日,由中國財政科學研究院、中國財政學會績效管理研究專業委員會主辦,中政智信(北京)經濟咨詢有限公司承辦的“中國預算績效管理論壇(2017)——績效預算與政府治理專題研討會”在北京落幕。會議圍繞“績效預算能為政府治理創造價值么”“政府治理的新理念如何升華”“他山之石可以攻玉”“管理工具VS治理機制”四個單元進行了討論。

6月12日,由中國社會科學院財經戰略研究院主辦、零點有數承辦的“2017績效預算比較研究國際研討會”在北京召開。眾多的研究者對各國績效預算實踐與方法、第三方績效評價機構的發展與未來、不同制度因素對績效預算改革實踐的影響等績效預算理論與實踐的相關前沿問題開展廣泛的交流。

9月16日,《預算法》實施后基建投資預算管理專家研討會暨中國法學會2017年第23期(總第98期)立法專家咨詢會在南昌召開。專家會前對《預算法》實施后基建投資預算管理問題的背景材料進行了認真審讀,會上逐一發表了意見,對重點問題進行了深入討論。

11月26日,由上海財經大學公共政策研究中心、人民日報《人民周刊》、CEI中國企業研究所共同主辦的《2017中國財政透明度報告》發布會暨“構建全面規范透明的預算制度”全國研討會在上海財經大學召開。與會學者就我國預算編制、執行的現狀,如何構建規范透明的預算制度進行了交流,同時分享了在推進財政信息公開方面的研究經驗及思考體會,分析討論了面對挑戰,完善和規范我國預算制度,特別是透明的預算制度的路徑和方法。

二、2017年立項的主要研究項目

2017年度立項的國家社科基金項目有:劉增合主持的重點項目“晚清財政管控的制度演進與治國理財能力研究”(17AZS008),黎江虹主持的一般項目“央地財政權責配置中政府與市場互動機制研究”(17BFX103),陳治主持的一般項目“國家治理現代化視野下的納稅人預算參與權構建研究”(17BFX172)。

2017年度立項的教育部人文社會科學研究一般項目有:王志揚主持的規劃基金項目“地方政府債務預算管理理論框架與制度完善研究”(17YJA790074),周美多主持的規劃基金項目“政府間轉移支付預算過程及其優化研究:正式政治與非正式政治的視角”(17YJA810008),龔偉主持的青年基金項目“精準扶貧導向下公共財政的法律治理模式研究”(17YJC820011)。

2017年度立項的司法部國家法治與法學理論研究項目有:周波主持的一般項目“政府間事權與支出責任劃分法治化研究”(17SFB2011),江利紅主持的一般項目“政府非稅收入法治化研究”(17SFB2015),吳禮寧主持的中青年項目“預算權利配置與規范的憲法學研究”(17SFB3009),李慈強主持的中青年項目“財稅法治視野下適格納稅人的法律實現機制研究”(17SFB3035)。

其他研究項目還有:豆星星主持的中國法學會部級法學研究自選課題“我國人大預算審批監督程序研究”(CLS(2017)D30),李帥主持的中國法學會部級法學研究自選課題“新《預算法》語境下我國地方政府債務面臨的困境與疏解”(CLS(2017)D102)等。

三、2017年度出版的主要學術著作

傅宏宇、張明媚著《預算法律問題國別研究》[1],在概述預算法律制度主要內容的基礎上,對英國、日本、美國、法國、日本、丹麥、芬蘭、挪威、瑞典、挪威、埃及等13個國家的預算法律制度做了國別研究。此外,還借鑒歐盟、國際貨幣基金組織、世界銀行、經濟合作與發展組織等國際組織的預算制度范本,對預算制度的相關法律問題進行了詳盡的介紹和闡述。

韋森著《國家治理體制現代化:稅收法定、預算法修改與預算法定》[2],把作者參與審閱、修訂新預算法案的過程中發表的文章,整理成書,間接反映了新預算法案的修訂全過程。

任超著《英國財稅法史研究——從諾曼征服到光榮革命》[3],期望通過對這一時期英國財稅法的梳理和整述,在廓清英國中世紀財稅法脈絡和源流的基礎上,找出英國憲政發展中的稅收法律動因。

朱孔武著《征稅權、納稅人權利與代議政治》[4],從征稅權的憲法哲學角度分析在現代法治國家,代議制和公民的納稅義務皆是憲法的產物,認為人民不僅是課征賦稅的客體,也是有權要求國家依正當法律程序課稅的權利主體。

四、2017年度預算法治研究的主要學術觀點

2017年度預算法治研究的學術觀點分布較為廣泛,涵蓋了預算治理、人大預算監督權、預算公開、地方債務、績效預算等方面。既有對以往年度研究問題的持續關注,也呈現了本年度新的研究熱點和關注視角。

(一)關于預算治理與預算控制

蔣悟真、郭創拓認為提升我國預算治理能力,應立足現代預算的規范性、民主性和績效性三個維度,在立法、行政和社會之間實現預算權配置的平衡,夯實預算治理的民主基礎并加快抽象的績效向具體的績效轉化[5]。陳治認為我國在建立預算法治過程中存在諸多預算控制機制失效情形及表現,應建立與總額控制相契合的預算程序,將風險控制引入預算管理控制,強化績效控制,實現財政可持續目標[6]。胡明以剖析預算本身的性質為切入點,深入研究預算效力問題,為構建現代預算制度提出具體措施[7]。

(二)關于人大預算監督權

王樺宇在比較借鑒西方國家議會預算審查監督方面的經驗基礎上,從推動人大審查監督權的實質行使,深化人大機關專題詢問制度和政府首長問責制等方面,論證了人大作為權力機關對行政機關的政府全口徑預決算進行審查和監督在憲法理念層面和技術層面均具有充分的正當性和妥適的合理性[8]。王逸帥主張加強省級人大對全口徑預算的審查監督,應從改進監督理念、修訂審查監督法律法規、拓展監督能力途徑、科學編制預算等多角度進行[9]。他還分析了地方人大財政預算初審的三種模式,認為未來的改革應采用多元化的初審模式,通過梳理科學的初審理念、健全多元化參與機制、強化初審結果的運用等以推動地方人大實質性預算審查的實現[10]。金燦燦通過對1995年以來105個案例的總結發現[11]:法律法規的建立健全、公民參與的深化、人大角色定位和組織體系的改革、監督手段的多樣化是影響人大預算監督的主要因素。

(三)關于預算公開

汪永福、華國慶主張財政補貼屬于裁量性支出,應選擇預算約束來保障財政補貼支出的規范化、程序化和透明度[12]。呂凱波等分析了預算公開在轉型期的特點,提出從增加政府財政信息公開供給和保障公民政府信息公開申請兩個方面來提高地方政府的財政透明度[13]。

(四)關于國有資本經營預算、司法預算

杜坤從功能定位的角度分析了如何創建國有資本經營預算與一般公共預算等進行銜接的法律機制問題,認為國有資本經營預算兼具資本性和社會性的功能,應在資金流動、科目設置和流轉比例方面進行科學設計[14]。李帥從財政法治的視角,以司法事權與司法財權的匹配為核心,主張司法預算的獨立性以及由中央和省級財政來保障司法預算[15]。

(五)關于民生性財政預算、社會保障預算

蔣悟真、王齊睿認為執行民生性財政預算需要完善的法制保障,要制定關于民生性財政支出的優先位次、民意訴求表達機制以及績效問責和財政激勵等制度,實現民生性財政預算的政策性向法治化轉變[16]。馬海濤、郝曉婧認為應增加國有資本經營預算的民生化支出,國有資本合理劃撥到社保基金為民生化支出提供了契機,應從總體目標和具體設計等方面進行改革[17]。余鵬峰建議社會保障預算法治化建設應在細化社會保障權責、貫徹全口徑預算、實施社會保障費改稅、推動財政向民生轉型及制定社會保障預算條例等方面進行完善[18]。

(六)關于事權劃分、地方預算與地方債務

劉劍文等認為應在法律層面明確各級政府間的事權劃分并通過法律機制保障和促進各級政府履行事權,分析了事權劃分的經濟標準和法律標準,從事權實施層面、事權劃分的制度保障方面以及法定事權的落實方面提出相應的觀點[19]。陳治認為預算法在地方預算參與方面應有針對性地作出自上而下的調整,克服預算參與的制度創新障礙,確立預算參與權的法定依據并推廣預算問責參與的法治化路徑[20]。張婉蘇認為地方政府舉債權層級化需要合理配置,應調整現行《預算法》及相關制度,賦予省市級政府更多的舉債權,建立事權、財權和債權相匹配的層級配置,達到地方財政預算權的適度獨立和地方政府債券市場體系的建立[21]。劉繼峰、曹陽認為地方政府債務的風險應從行政控制轉向規則控制,實施法律監管,注重完善債務信息公開、風險預警、責任追究等方面的法律制度[22]。劉劍文、耿穎主張從政府間財政關系的平衡、法定等理念出發,將法治和預算約束思維貫穿地方債全過程,探索地方債的市場化道路和配套機制,實現地方債治理的現代化[23]。王婷婷從構建地方政府性債務財政責任的視角,比較相關國家的制度規定,提出制定嚴格的違法舉債追責制度,切實履行舉債、用債以及償債責任[24]。

(七)關于績效預算

蔣悟真等認為績效預算治理改革不僅需要完善預算法律法規體系、明確績效評價結果與資金配置的關系、構建科學的財政激勵制度并強化財政問責,更需要體現預算善治的價值追求[25]。王金秀、梅霞建議預算績效監管工作應以績效評價指標、方法和標準為重點,改進預算監管模式、提升第三方評價機構的業務水平、多措并舉推進預算績效監管[26]。

(八)關于預算比較研究

2017年《財政監督》雜志開設專欄“預算公開國際比較與借鑒”,連續刊載了英國、澳大利亞、俄羅斯、印度及日本五國預算公開的相關制度介紹與經驗[27-31]。周偉選取“一帶一路”沿線國家、政府的預算透明度情況,對預算公開指數、公眾參與、監管情況進行了介紹[32]。

(九)其他問題

呂鋮鋼主張應建立和完善預算的可訴性制度,通過司法能動主義矯正政府的預算背信行為,既可以確保預算監督中的公眾參與,也可以震懾政府在預算執行中的不規范行為[33]。

五、2018年預算法治研究展望

《預算法》的立法宗旨之一是“強化預算約束……建立健全全面規范、公開透明的預算制度”。黨的十九大報告在此基礎上增加了“標準科學”的論述,提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”。可以預見,什么是全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度以及如何建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,將是2018年乃至于今后若干年預算法治研究的主要課題。

國有資本經營預算是預算的重要組成部分。十九大報告強調:“改革國有資本授權經營體制……推動國有資本做強做優做大,有效防止國有資產流失。”之后,十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議審議通過了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》。有效發揮國有資本經營預算在完善國有資產管理體制中的作用、提升人大常委會對國有資本經營預算的監督效果,將成為預算法治研究的一個新熱點。

部門預算是一般公共預算的主要組成部分。十九大報告就深化機構和行政體制改革作了部署,指出要“統籌考慮各類機構設置,科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。統籌使用各類編制資源,形成科學合理的管理體制,完善國家機構組織法”。在配置黨政部門權力、完善國家機構組織法過程中,與之相關的部門預算問題亦有研究的必要。

與《預算法》配套的《預算法實施條例》修訂工作仍未完成。可以預想,《預算法實施條例》將是學界和實務部門繼續關注的問題。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]傅宏宇,張明媚.預算法律問題國別研究[M].北京:中國法制出版社,2017.

[2]韋森.國家治理體制現代化:稅收法定、預算法修改與預算法定[M].北京:商務印書館,2017.

[3]任超.英國財稅法史研究[M].北京:法律出版社,2017.

[4]朱孔武.征稅權、納稅人權利與代議政治[M].北京:中國政法大學出版社,2017.

[5]蔣悟真,郭創拓.論預算治理的三重維度[J].東岳論叢,2017,(8):59-65.

[6]陳治.財政可持續視野下預算控制機制的失效和應對[J].法商研究,2017,(3):38-47.

[7]胡明.論預算的規范性質與效力[J].東岳論叢,2017,(8):74-79.

[8]王樺宇.論人大預決算審查監督權的實質回歸[J].法學評論,2017,(2):99-113.

[9]王逸帥.省級人大加強全口徑預算審查監督的實證研究[J].北京航空航天大學學報(社會科學版),2017,(3):25-34.

[10]王逸帥.地方人大財政預算初審及其推進模式的實證研究[J].探索,2017,(3):70-81.

[11]金燦燦.地方人大預算監督能力影響因素探析:來自105個案例的發現[J].地方財政研究,2017,(5):73-79.

[12]汪永福,華國慶.論財政補貼的裁量屬性與預算規制[J].華北電力大學學報(社會科學版),2017,(3):63-69.

[13]呂凱波,王聰,鄧淑蓮,等.論國家治理現代化中政府預算公開的轉型過程與制度障礙[J].南京審計大學學報,2017,(5):10-21.

[14]杜坤.國有資本經營預算銜接法律機制的構建:以功能定位再思考為主線[J].武漢大學學報(哲學社會科學版),2017,(1):36-49.

[15]李帥.財政法治視角下的司法預算獨立性改革[J].法律科學(西北政法大學學報),2017,(1):125-133.

[16]蔣悟真,王齊睿.民生性財政預算執行的法制保障[J].湖南師范大學社會科學學報,2017,(5):84-90.

[17]馬海濤,郝曉婧.我國國有資本經營預算民生支出評價及優化[J].河北大學學報(哲學社會科學版),2017,(4):94-102.

[18]余鵬峰.社會保障預算法治化探究[J].河北法學,2017,(2):145-157.

[19]劉劍文,侯卓.事權劃分法治化的中國路徑[J].中國社會科學,2017,(2):102-208.

[20]陳治.地方預算參與的法治進路[J].法學研究,2017,(5):53-73.

[21]張婉蘇.地方政府舉債層級化合理配置研究[J].政治與法律,2017,(2):92-101.

[22]劉繼峰,曹陽.我國地方政府債務法律監管研究[J].法學雜志,2017,(8):76-85.

[23]劉劍文,耿穎.用法律給地方債加上“安全鎖”[J].人民論壇,2017,(3):100-102.

[24]王婷婷.地方政府性債務治理的國際比較與啟示:基于構建財政責任規則的視角[J].當代財經,2017,(2):31-39.

[25]蔣悟真,李其成,郭創拓.績效預算:基于善治的預算治理[J].當代財經,2017,(11):26-35.

[26]王金秀,梅霞.預算績效監管存在的現實問題及對策[J].財政監督,2017,(20):43-47.

[27]肖鵬.英國政府預算公開的做法與啟示[J].財政監督,2017,(8):36-41.

[28]盧真,李升.澳大利亞政府預算公開的做法與啟示[J].財政監督,2017,(11):45-51.

[29]童偉,田雅瓊.俄羅斯政府預算公開制度的構建與發展[J].財政監督,2017,(12):36-41.

[30]王威.印度政府預算公開的財政治理體制研究[J].財政監督,2017,(14):51-58.

[31]楊華.日本政府預算公開制度的經驗與啟示[J].財政監督,2017,(17):37-44.

[32]周偉.“一帶一路”沿線國家政府預算透明度的比較與思考[J].財政監督,2017,(15):17-22.

[33]呂鋮鋼.政府 “預算背信”行為可訴性研究[J].地方財政研究,2017,(10):61-66.