改革開放40年：新疆法治建設的進程與思考

李洪濤

（中共新疆區委黨?！秾嵤虑笫恰冯s志社 新疆 烏魯木齊 830002）

法治是治國理政的基本方式，法治進步是政治文明的重要標志，法治健全是社會穩定和長治久安的根本保障。近代以來，中國人對法治的追求已長達一個多世紀，中國的民主法治建設也經歷了一個不斷發展的過程。中國共產黨自成立以來在其97年的發展歷程中積累了豐富的革命、建設和改革經驗，其中加強法治建設是黨帶領廣大人民群眾始終堅持的一項重要任務。建國后特別是改革開放以來我們黨領導廣大人民依法治國取得了巨大成就。新疆自漢代開始納入中國版圖就成為祖國不可分割的一部分。1949年9月25日，新疆和平解放，開辟了新疆歷史的新紀元。1955年10月1日，新疆維吾爾自治區的成立，掀開了新疆歷史發展的新篇章，新疆的法治建設也開啟了新的發展歷程。改革開放以來，新疆經濟和社會各項事業得到了迅速發展。與此相適應，新疆法治建設也取得了長足進步并取得一系列豐碩成果，為實現社會穩定和長治久安總目標提供了有力保障。

一、改革開放和新疆法治建設的初步發展（1978年至1997年）

1949年新中國的成立至1978年改革開放的實行是新疆法治建設的探索階段。新中國成立前夕通過的具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》規定了中華人民共和國的性質、政權制度、軍事制度以及經濟、文化教育、民族、外交政策等，并明確指出制定保護人民的法律、法令，建立人民的司法制度。1954年，新中國第一部憲法誕生，對建國初期的立法體制作了重大調整，其規定的一些最根本的制度如人民民主專政制度、人民代表大會制度、民族區域自治制度、生產資料公有制等，奠定了現行憲法的體系結構，也初步奠定了社會主義法制的基礎。依據《共同綱領》和《憲法》，新疆成功地建立了民族區域自治制度，形成了依法治疆的基本框架。然而“文革”十年，社會主義法治遭到嚴重破壞，新疆的法治建設也受到重創。黨的十一屆三中全會指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究?！焙w法治基本精神和依法治國基本內涵的這“十六字方針”，使得我國法治建設出現了根本性的轉機，也為后來黨依法治國方略的提出奠定了思想基礎，新疆也邁向了改革開放以來法治建設的新里程。

1.地方立法工作進入新階段。在黨的十一屆三中全會精神指引下，我國的立法工作取得了一系列重大進展。1979年6月，五屆全國人大二次會議制定或修訂了地方組織法、選舉法、法院組織法、檢察院組織法、刑法、刑訴法、中外合資經營企業法等七部重要法律。1982年憲法的制定，更具有里程碑意義。其規定了“國家維護社會主義法制的統一和尊嚴”，這是依法治國在憲法中的最早表述，初步奠定了依法治國方略的憲法基礎。其中，地方組織法的頒布和實施是中國立法史上的一個重要變革，具有重要意義。1979年11月29日，自治區五屆人大常委會第二次會議通過的《關于邊境管理安全保衛工作的通知》成為自治區歷史上第一部地方性法規，也是全國省級人大最早制定的地方性法規之一。按照黨的十一屆三中全會以后確定的“以經濟建設為中心”和“建設有中國特色的社會主義”的指導思想和方針，自治區人大常委會以經濟立法為重點，加快了地方立法工作的步伐，同時根據少數民族地區的特點，通過地方立法解決了少數民族地區存在的特殊問題。這一時期，自治區人大常委會共制定、審查批準地方性法規及規定、決議、決定合計324件，自治區人民政府制定規章近280件，這些法規內容涉及法治建設、經濟建設、資源管理、環境保護、教科文衛、社會治安、公民民事權益保障、民族宗教管理等諸多領域。

2.新疆各級司法機關恢復和健全。依據憲法和相關法律的規定，新疆各級司法機關恢復重建并不斷完善。從1966年的自治區公檢法施行的軍事管制至1973年的陸續撤銷，新疆各級法院、檢察院、公安局陸續重建并不斷完善。當時這些司法部門的工作人員絕大多數都是從機關、企事業單位抽調而來，雖專業性不高，但司法機關在打擊犯罪和保護人民權益中日益發揮重要作用。

3.政府依法行政逐步納入法律規范的軌道。

1989年行政訴訟法的頒布，是我國法治政府建設的重要開端。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出：“各級政府都要依法行政，依法辦事?！边@是第一次在黨的正式文件中提出“依法行政”，將法治政府建設作為法治建設的重點。之后，國家賠償、行政復議、公務員等法律制度相繼建立使新疆各級政府的行政行為逐步被納入法律規范的軌道。

4.黨員干部和廣大人民群眾的法治觀念不斷增強。這一時期，鄧小平高度重視法制教育，他揭示了法制教育的重要作用，指明了提高全體公民的法律意識和法律修養的根本途徑在于教育。從1985年開始，我國開始了大規模的全民普法教育，對加強新疆法制建設起到了重要作用。這些都使全疆黨員干部和廣大人民群眾樹立了新的法治觀念。

二、開啟依法治疆新征程（1997年至2012年）

1997年黨的十五大提出了“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”。1999年3月，九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案正式將依法治國確立為憲法的基本原則。2002年黨的十六大提出了“發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”的法治原則。2004年黨的十六屆四中全會提出“科學執政、民主執政、依法執政”的理念。這些表明了我們黨依法治國理念的進一步深化和發展，開啟了依法治疆的新征程。

1.地方立法的工作力度不斷加大。依法治國方略的正式確立，指引了中國特色社會主義法律體系的形成。世紀交替之際，中國實施西部大開發戰略，加入世貿組織。在新的形勢下，新疆也迎來了新的發展機遇。然而經濟活動的倍增需要法律制度的保障，面對新法待立，舊法猶存，自治區先后清理了地方性法規83件，廢止了與世貿規則和行政許可法不相符合的5件法律，并加大了對經濟、環境、生態、資源方面的立法。之后，自治區在不斷完善立法的同時，繼續清理同新疆經濟社會發展不相適應的地方性法規和政府規章，并將清理工作延伸到地州縣市。

2.法治政府建設取得了積極進展。根據《全面推進依法行政實施綱要》提出的“全面推進依法行政，經十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”，以及依據國家行政處罰法、行政許可法等一系列重要法律，一批規范自治區政府行政行為的地方性法規和規章相繼出臺，信息公開、行政聽證、告知和申辯等行政程序相繼確立，新疆法治政府建設方面取得初步成果。

3.司法改革不斷深化，訴訟程序制度不斷完善。適應實施依法治國方略的需要，國家穩步推進司法建設與司法改革。根據最高人民法院先后發布的《人民法院五年改革綱要》和《人民法院第二個五年改革綱要》以及最高人民檢察院相繼采取的改革舉措，自治區各級司法機關致力于改革和完善訴訟程序制度，提高了司法效率，維護了司法權威。這一時期，法官、檢察官等法律從業人員職業素養不斷提升，從經過地方統一考試，到自治區統一考試，再到國家統一考試，通過不斷提高門檻選拔人才使得法律從業人員逐步走向了職業化、專業化。

自治區在立法、執法、司法等方面取得的初步成果，也有力推動了新疆各族人民法治觀念的普及。

三、全面貫徹依法治疆、團結穩疆、長期建疆基本方略（2012年至今）

黨的十八大以來，全面依法治國取得歷史性的成就。特別是十八屆四中全會首次以全會的形式明確了全面依法治國的總目標、總路線，為法治中國的建設繪就了新的藍圖。2014年第二次中央新疆工作座談會召開，以習近平同志為核心的黨中央從國家安全戰略高度科學分析了新疆工作，確立了社會穩定和長治久安總目標，提出了“依法治疆、團結穩疆、長期建疆”基本方略，這是全面推進依法治國在新疆的具體體現，是對新疆法治建設經驗的科學總結。黨的十九大報告將“堅持全面依法治國”納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，必將使全面依法治國在新的起點上再造新的輝煌，必將有力推動新疆法治建設的不斷完善。

1.科學立法，嚴抓立法質量。國無法不立，民無法不治。法治建設立法是關鍵。自治區第九次黨代會以來，全疆上下緊緊圍繞總目標，全面推進依法治疆。按照黨的十八屆四中全會提出的完善法律體系、提高立法質量的要求，自治區地方立法和規范性文件的制定嚴守法定程序、符合憲法法律精神、遵循客觀規律、凝聚人民意志，使之更好地與法律、行政法規相配套，與新疆經濟社會發展相適應，與新疆特殊復雜的區情相符合，使其更好地服務于新疆的社會穩定和長治久安。首先，加強重點領域立法。習近平總書記在第二次中央新疆工作座談會上指出“新疆工作做得好不好，最根本的是要看反分裂斗爭搞得怎么樣”。自治區創新思維，圍繞打擊暴力恐怖犯罪、反對民族分裂、抵御宗教極端思想滲透等重大事項以及為充分發揮各族群眾在反恐維穩斗爭中的主動性，構筑反恐維穩人民戰線，先后出臺了一系列有關反恐、去極端化、網絡安全的地方性法規和規范性文件，如《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國反恐怖主義法〉辦法》實現了國家立法與新疆具體實際的密切結合；《新疆維吾爾自治區群眾舉報涉暴恐犯罪線索獎勵辦法》在鼓勵人民群眾主動發現、踴躍舉報涉暴恐犯罪線索，有效防范和打擊暴力恐怖活動，維護新疆社會穩定等方面發揮了重要作用；《新疆維吾爾自治區防范和懲治網絡傳播虛假信息條例》為規范自治區互聯網、手機等信息網絡傳播秩序，防范和懲治虛假信息擾亂社會秩序的違法犯罪行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益等方面發揮了重要作用；《新疆維吾爾自治區去極端化條例》（以下簡稱《條例》）是新疆首部去極端化方面的地方性法規，是依法治疆、建設法治新疆的一項重要立法?！稐l例》將去極端化工作納入法治化、規范化和日常化管理軌道，為深入推進去極端化工作提供了有力保障。這些地方性法規和規范性文件是新疆運用法治思維和法治手段推動反恐維穩工作逐步實現法制化的重要舉措，為依法打擊和防范暴力恐怖犯罪、宗教極端犯罪和網絡犯罪，提供了堅實的法律保障。其次，把發展經濟、改善民生作為實現新疆社會穩定和長治久安的重要基礎。自治區緊貼民生，進一步加強有關就業、教育、扶貧開發等方面立法，把經濟發展同改善民生、促進社會穩定和長治久安更好地結合起來。

2.嚴格執法，扎實推進法治政府建設。黨的十八大把法治政府基本建成確立為全面建成小康社會的重要目標之一。黨的十八屆四中全會明確了各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作。黨的十八屆五中全會強調了要更加自覺地運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定，依法治理經濟，依法協調和處理各種利益問題。近些年來，法治政府建設在新疆的實踐穩步推進、成效顯著。但同時必須清醒看到，新疆法治政府建設在依法設定權力、行使權力、制約權力、監督權力等方面還存在不少問題，在全面正確履行政府職能和嚴格公正實施法律法規等方面亟待加強。政府機關作為實施法律法規的重要主體，只有帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序，才能不斷提高公信力和執行力。要以建設法治政府為目標，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，全面推進政務公開，嚴格執法資質、完善執法程序，建立健全行政裁量權基準制度，確保法律公正、有效實施。

3.公正司法，深入推進司法體制改革。黨的十八大以來，司法體制改革層層推進，漸入縱深。特別是十八屆三中全會以來，以司法責任制、司法員額制、以審判為中心的刑事訴訟制度改革等為重點的司法改革的推進，是司法領域觸及靈魂的自我革命。自中央部署啟動司法體制改革以來，自治區緊緊圍繞總目標，立足新疆實際，遵循司法規律，積極探索和全面推動司法體制改革向縱深邁進并取得積極成效。一是突出重點、抓住關鍵，全力推進以司法責任制為核心的司法體制改革，首批法官、檢察官員額制改革順利完成，職業保障逐步落實，司法責任制改革框架初步搭建；二是全面推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革，確保司法機關辦案活動都圍繞法庭審判進行；三是統籌推進公安、國家安全機關和司法行政改革，注重與現代科技運用深度融合，充分運用大數據和人工智能技術助推政法工作。另外，為了落實司法責任制，實現權力和責任相統一，倒逼法官檢察官提高自身專業能力和職業素養，使得辦案由“過得去”向“過得硬”轉變，司法公正水平進一步提高，為推進總目標提供司法保障。

4.全民守法，樹立法治意識。深入開展普法宣傳活動，弘揚社會主義法治精神，增強各族群眾法律意識。2012年以來，新疆歷經“六五”普法和“七五”普法，將反對民族分裂、維護國家統一和社會穩定作為普法宣傳教育的首要任務，使人們懂得法律是底線，也是高壓線，知道什么是合法、什么是違法，什么事能做、什么事不能做。無論是誰都沒有超越法律的特權，不管哪個民族、不管信仰何種宗教，都必須遵守法律，任何訴求和意愿都必須通過合法渠道表達和解決。特別是領導干部帶頭學法、模范守法是樹立法治意識的關鍵。自治區依法治區領導小組辦公室、司法廳制定的《關于進一步加強國家工作人員學法用法工作的實施意見》要求全區各地要開展黨委（黨組）中心組定期集體學法，同時加強集中教育培訓，把學法用法納入“文明單位”等創建內容。此外，全區各級領導干部要把法治建設第一責任人履責情況、帶頭學法守法情況等作為年度考核述職的重要內容。2016年3月，全疆啟動公職人員進行網絡學法和無紙化考試工作并取得顯著成效。正所謂群眾對于法制的“正信”，需要我們用法治的“正行”來支撐。

四、不斷開創新時代新疆法治建設新局面

改革開放以來新疆法治建設的初步形成、穩定發展和逐步完善歷經了從無法可依到有法可依，從有法必依到執法必嚴的過程。在此過程中，法治觀念深入人心，依法治疆已成為全疆自上而下社會各個層面的共識。在此過程中，自治區黨委團結帶領新疆各族干部群眾緊緊圍繞社會穩定和長治久安總目標，積累了豐富的法治建設經驗，不斷開創新時代新疆法治建設新局面。

1.始終堅持黨對新疆法治建設的領導。中國共產黨領導是中國最強有力的政治實踐。自中國共產黨成立以來，在領導各族人民爭取民族獨立、人民解放和國家富強的歷程中，已由領導人民為奪取國家政權而奮斗的黨轉變為領導人民掌握國家政權并長期執政的黨。也即在當代中國，堅持黨的領導是由其自身的先進性特點和近現代以來中華民族所面臨的歷史任務所決定的。當前，堅持和完善黨的領導，必須增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導。

法治國家建設作為中國特色社會主義事業的重要組成部分就必須堅持中國共產黨的領導。黨的十八屆四中全會決定指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證?！卑腰h的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。

堅持黨的領導是全面推進依法治疆、建設法治新疆的最根本的保證，體現在領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法上，并發揮總攬全局、協調各方的作用。只有在黨的領導下依法治疆、厲行法治，人民當家作主才能充分實現，新疆社會法治化進程才能有序推進。

2.緊緊圍繞總目標建設法治新疆。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視新疆工作，堅持從戰略全局高度審視和謀劃新疆工作。2014年，習近平總書記親自視察新疆，并主持召開第二次中央新疆工作座談會，科學分析新疆形勢，深刻闡述了新疆工作一系列重大理論和實踐問題，指出新疆工作的總目標是社會穩定和長治久安，確定了我們黨在新形勢下的治疆方略。新疆進入了打牢社會穩定和長治久安堅實基礎的關鍵時期，進入了打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的決戰決勝階段，必須繼續堅定不移地貫徹落實黨中央的治疆方略，堅持把總目標作為統領新疆工作的總綱，所有工作都要服從服務于這個總目標，圍繞這個總目標來展開、來謀劃、來推進。當前，新疆復雜的區情、特殊的任務需要法治的規范和引領。圍繞總目標堅持依法治疆、推進法治新疆建設就是要推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，也即維護社會穩定和長治久安需要通過科學立法來引領、嚴格執法來落實、公正司法來保障、全民守法作基礎。

3.堅持以人民為中心的根本原則。中國共產黨從成立時起就將人民的利益高于一切即全心全意為人民服務作為一以貫之的宗旨。這種理念深刻體現在黨在不同時期的綱領和政策中，也深刻體現在中國特色社會主義法治體系中。特別是我國憲法規定的“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，使得在中國革命取得勝利、中國共產黨成為執政黨、社會主義制度確立后人民群眾翻身作了國家和社會的主人有了憲法基礎，使得黨領導的法治建設始終得到人民群眾的擁護和支持。

習近平總書記在黨的十九大報告中把堅持以人民為中心作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的核心內容。他強調：人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量。必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創造歷史偉業。這些重要論述充分彰顯了我們黨始終堅持以人民為中心的價值追求和執政為民的責任擔當，為把新時代中國特色社會主義推向前進提供了價值遵循。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。所謂“良法”就是以人民利益為出發點落腳點，反映民意、為民謀福祉、提高人民幸福指數的“法”。2014年以來，我國對一批具有社會高度關注度的重要法律進行了修改。如為使民眾從信“訪”走向信“法”，行政訴訟法的首次大修著力解決長期以來行政訴訟面臨的立案難、審理難、執行難問題，使得很多的“民告官”案件不再進入信訪渠道；用陽光財政管住政府賬單而修改的預算法；以重典向污染宣戰而修改的環境保護法等都旨在不斷地完善中國特色社會主義法律體系。

法治新疆建設是全面依法治國在新疆的實踐。依法治疆要始終堅持走群眾路線，深入推進科學立法、民主立法，集思廣益、凝聚共識，使我們制定的地方性法規、規章在憲法法律的指導下充分體現人民群眾的共同利益，增強法規規章貫徹實施的群眾基礎，保證新疆各族人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，使各族群眾認識到法律既是保障自身權利的有力武器，也是必須遵守的行為規范，增強全社會法治意識，使法律為各族群眾所掌握、所遵守、所運用。

4.依法嚴厲打擊“三股勢力”，維護國家安全。改革開放以來，新疆法治建設取得了舉世矚目的輝煌成就。成功實踐告訴我們，做好新疆工作，必須毫不動搖地堅持中國共產黨的領導，堅持中國特色社會主義道路，堅持民族區域自治制度；必須堅決維護法律尊嚴、維護人民利益、維護民族團結、維護國家統一，依法嚴厲打擊“三股勢力”，確保新疆和諧穩定。

“三股勢力”的本質是反人類、反社會、反文明、反宗教的。近些年來，發生在新疆的一系列嚴重暴力恐怖事件，殘害包括宗教人士和信教公民在內的各族無辜群眾。大量事實表明，“三股勢力”已嚴重危害國家統一和民族團結，破壞宗教和睦與社會和諧，影響了新疆社會穩定和長治久安。面對這一問題，新疆深入開展了宗教去極端化工作，依據《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國反恐怖主義法》《新疆維吾爾自治區去極端化條例》等相關法律法規，依法嚴厲打擊“三股勢力”，取得了顯著成效，同時也支持了國際社會“去極端化”及防范打擊恐怖主義活動，對維護世界和平作出了積極貢獻。

結語

推進依法治疆建設法治新疆，是時代的呼喚，是新疆各族人民的要求，是國家安全的必然選擇。改革開放以來新疆法治建設的歷程充分說明，新疆在法制建設方面已積累了豐富經驗，推進了新疆經濟、政治、文化、社會、生態等各項事業不斷發展，維護了新疆的社會穩定，促進了民族團結和宗教和諧，為維護新疆意識形態領域安全提供了重要保障，為社會穩定和長治久安總目標的實現打下了堅實基礎。