網絡出版的邊界及其規制問題辨析

◎ 石 亮 苗 勃

近些年網絡出版的蓬勃發展頗為引人注目，尤其是2016年來一些新政策、新規定的頒布與實施，引發了很大的社會反響。網絡出版、數字出版、電子出版、全媒體出版，這些對出版概念進行“泛化”或“窄化”的新名詞，事實上都已經超出了傳統意義上“出版”的概念與范疇。之所以廣泛采用“種+屬別”的命名方式，一方面反映了認知上的思維定勢，當然這也是人類在不斷的學習與實踐過程中形成的重要認知規律；另一方面它體現的是在移動互聯網絡和數字內容生態的顛覆性變革下，整個出版行業面臨的巨大壓力以及自身的權力和利益訴求。本文僅以網絡出版為切入點分析互聯網相關產業發展與規制體系變革之間的關系與影響問題。

一、規制的演變及其所引發的爭論

2016年3月10日，由國家新聞出版廣電總局與工信部聯合發布的《網絡出版服務管理規定》（以下簡稱“新規”）正式取代2002年原新聞出版總署與信息產業部聯合頒布的《互聯網出版管理暫行規定》（以下簡稱“舊規”），成為網絡出版領域的最新規范性文件。但是新規卻引發了各種各樣的社會爭論：“動漫”“音視頻讀物”是否屬于網絡出版；自媒體需不需要辦理《網絡出版服務許可證》；外資不允許參與網絡出版服務，那么很多網絡視頻網站所采用的VIE架構何去何從；網絡出版單位的特殊管理股如何實施；“網絡游戲上網出版”為什么需要國家新聞出版廣電總局事前審批，如此等等。

其實最根本的只有一個，那就是網絡出版的邊界及其規制權限問題。新規使人對網絡出版的范圍及其管理權限更加迷惑。主要原因如下：第一，網絡出版服務的具體業務分類并沒有給出，新規說明是“另行制定”；第二，文件部分內容“模糊化”，客觀上給主管部門預留了更大解釋空間與操作余地；第三，互聯網及其相關產業的發展早已經超出了原有的行業邊界，跨界與融合既創造了新產業與新機遇，也引發了很多亟待解決但又不知如何著手的新問題；第四，我國的互聯網規制體系比較復雜，各管理部門職責與權限存在著一定的矛盾與沖突。

二、網絡出版與網絡出版物

互聯網不但改變了媒體的邊界，也在打造全新的媒體生態。媒體的各構成要素之間、媒體與媒體之間、媒體與外部環境之間始終存在著持續的互動與影響。網絡出版本身就是互聯網時代媒體融合的產物之一，要想準確定義其概念與范疇有一個過程。

1.網絡出版的定義

舊規將“互聯網出版”界定為：“互聯網信息服務提供者將自己創作或他人創作的作品經過選擇和編輯加工，登載在互聯網上或者通過互聯網發送到用戶端，供公眾瀏覽、閱讀、使用或者下載的在線傳播行為。”而新規則將“網絡出版服務”定義為“通過信息網絡向公眾提供網絡出版物”。從“互聯網出版”到“網絡出版服務”，如果說“互聯網”到“網絡”的表述變化，是基于將移動互聯網納入范疇的話，那么“服務”二字的加入一方面更契合產業發展實際，另一方面也為管理權限的擴大預留了空間。舊規定義的指向性比較明確，而新規定義的內涵與外延顯然要大得多，是一個具有開放性的定義，并創造出一個新概念，即網絡出版物。

2.網絡出版物的界定

按照新規，“網絡出版物，是指通過信息網絡向公眾提供的，具有編輯、制作、加工等出版特征的數字化作品”。此前舊規中并沒有提出“網絡出版物”這一概念。

網絡出版物的范圍界定：

舊規：(一)已正式出版的圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物等出版物內容或者在其他媒體上公開發表的作品；(二)經過編輯加工的文學、藝術和自然科學、社會科學、工程技術等方面的作品。

新規：（一）文學、藝術、科學等領域內具有知識性、思想性的文字、圖片、地圖、游戲、動漫、音視頻讀物等原創數字化作品；（二）與已出版的圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物等內容相一致的數字化作品；（三）將上述作品通過選擇、編排、匯集等方式形成的網絡文獻數據庫等數字化作品；（四）國家新聞出版廣電總局認定的其他類型的數字化作品。

新規較舊規的監管范圍明顯擴大，除“已出版的圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物等內容相一致的數字化作品”這一條基本沒變之外，增加了游戲、動漫、音視頻讀物、網絡文獻數據庫等內容，更重要的是還有一個不封口的兜底條款，即國家新聞出版廣電總局“認定的其他類型的數字化作品”。難怪有評論認為新規定基本無死角地覆蓋了從視頻、音樂、文字到程序在內可以在互聯網上傳播的全部內容。

3.定義擴大化：從數字出版到網絡出版

網絡出版屬于數字出版的大范疇，關于網絡出版內涵與外延的擴大，實際上是數字出版無限延伸的一個重要方面。《2016-2017中國數字出版產業年度報告》顯示，2016年產業整體收入5720.85億元，比2015年增長29.9%，呈現持續增長態勢。各個細分板塊，互聯網期刊收入17.5億元，電子書52億元，數字報紙（不含手機報）9億元，博客類應用45.3億元，在線音樂61億元，網絡動漫155億元，移動出版（手機彩鈴、鈴音、移動游戲等）1399.5億元，網游827.85億元，在線教育251億元，互聯網廣告2902.7億元。其中盈利狀況最好的板塊為互聯網廣告、移動出版、網絡游戲、在線教育，合計占比94%，而傳統書報刊數字化占比和收入仍然繼續處于下降階段。將互聯網廣告、網絡游戲、網絡動漫、在線教育、在線音樂等納入數字出版的范疇無疑會讓整個出版產業的成績單看上去亮眼很多。正如有學者指出的，“概念內涵和外延的模糊化，事實上是相關管理部門利益最大化的一種體現”。管理部門通過各種形式實現權力的最大化是一個普遍現象，政治學中的官僚自主性和部門政治博弈能夠很好地解釋這一點，尤其是在各部門之間分工不明、權責不清，以及新興行業突破原有管理模式的背景下，這種現象更是屢見不鮮。

三、網絡出版的邊界

1.視頻網站不是網絡出版

由于新規中提到了“動漫、音視頻讀物等原創數字化作品”，被人解讀為視頻網站也需要辦理許可證，由此引發的一個問題是，新規要求“中外合資經營、中外合作經營和外資經營的單位不得從事網絡出版服務”，那么那些海外上市的網絡視頻企業的VIE模式該如何處理。這其實是一種誤解，網絡視頻公司需要辦理的是《信息網絡傳播視聽節目許可證》，而不是《網絡出版服務許可證》。這兩項的監管權以前分屬于原國家廣播電影電視總局和原國家新聞出版總署，現都在國家新聞出版廣電總局的管理范圍之內。新規在第二條第三款中提到的“動漫、音視頻讀物等”，應該是指在內容和產品形態上與傳統出版社出版的音像制品類似的具有“出版物”性質或形式的作品，例如提供在線閱覽和下載服務的電子書、電子刊、電子報，原創的聽書、有聲小說、音樂、MV等。

2.新媒體監管的復雜性

以微博、微信公眾號為代表的新媒體是否需要辦理許可證，這一點也是爭論的焦點之一。根本在于如何理解新規中關于網絡出版物定義中的“通過信息網絡向公眾提供的，具有編輯、制作、加工等出版特征的數字化作品”，有分析認為這幾乎是一個無所不包的條款，這一規定幾乎把網絡上所有的產品都納入到網絡出版范疇內，其中也包括各種自媒體。這種解讀具有一定的代表性，一方面是定義的模糊性所致，另一方面是自媒體監管錯綜復雜。要想理清自媒體的監管體系，必須注意在我國的互聯網與新媒體規制體系中，以下兩組概念的區分：一是網絡出版與社交產品信息發布；二是網絡出版服務與互聯網新聞信息服務。

（1）網絡出版與社交產品信息發布的區分

關于如何界定網絡出版，除了上文提到的定義以外，還可以從新規中的其他條款進一步分析出網絡出版的基本特征，如第九條中明確要求其他單位從事網絡出版服務，需要額外滿足的主要條件有法定代表人、專職編輯出版人員、內容審校制度、固定的工作場所等；第二十三條要求網絡出版服務單位實行編輯責任制度，包括內容審核責任制度、責任編輯制度、責任校對制度等。我們很難想象這些規定是針對普通的微博、微信等自媒體用戶的，因為它在操作層面上幾乎沒有施行的可能。在一篇官方發布的名為《國家新聞出版廣電總局解讀〈網絡出版服務管理規定〉熱點問題》的新聞報道中，有關管理部門的負責人明確表示，納入網絡出版服務許可管理的“主要是微博、微信等網絡平臺服務單位，即上述信息內容的提供者”。也就是說，平臺方屬于規制對象，而內容創作或文章撰寫則不在此管理范疇內。

（2）網絡出版服務與互聯網新聞信息服務的區別

社交媒體的平臺提供者在管理范圍內，而開設微博、微信公眾號等所謂“自媒體”的個人或者機構，即信息內容的創作者或生產者則不在管理范疇內。但這并不意味著所有提供具備“編輯、制作、加工等出版特征的單位賬號”都屬于網絡出版服務行為。

因為按照我國現有的互聯網監管職能劃分，除了網絡出版服務，還有互聯網新聞信息服務一項。前者的主管部門為原新聞出版總署，現在是國家新聞出版廣電總局；后者原屬于國務院新聞辦的管理范疇，現歸屬于國家網信辦。與此相對應，管理互聯網新聞信息服務的最新法規是網信辦于2017年5月發布的《互聯網新聞信息服務管理規定》，該規定第二條明確“本規定所稱新聞信息，包括有關政治、經濟、軍事、外交等社會公共事務的報道、評論，以及有關社會突發事件的報道、評論”。并且在第五條中指出，互聯網新聞信息服務包括互聯網新聞信息采編發布服務、轉載服務、傳播平臺服務，并要求“通過互聯網站、應用程序、論壇、博客、微博客、公眾賬號、即時通信工具、網絡直播等形式向社會公眾提供互聯網新聞信息服務，應當取得互聯網新聞信息服務許可”。

這與《網絡出版服務管理規定》中界定網絡出版物包括“文學、藝術、科學等領域內具有知識性、思想性的文字、圖片、地圖、游戲、動漫、音視頻讀物等原創數字化作品”有明顯區別。前者規制的是新聞類信息，強調時效性；后者主要是關于文學、藝術、科學領域的內容，強調知識性。舊規、新規在行文中都注意到了和《互聯網新聞信息服務管理規定》的區別，沒有提及與時政新聞、評論及其特點有關的字眼。這也是與新聞和出版兩個領域分別監管的體制機制相適應的。可是這種復雜的監管規制很容易讓人摸不清頭緒，讓業界無所適從，更易引起部門間的推諉與扯皮。

四、網絡出版的規制困境——以網絡游戲審批權的博弈為例

2009年，文化部和原新聞出版總署圍繞網游《魔獸世界》的審批權發生較大爭議。這是一個典型的互聯網相關領域管理權限不清，相關部門不斷進行權力博弈的案例，很好地體現了網絡出版與游戲管理的矛盾與沖突。

爭議的導火索是《魔獸世界》的運營權由九城到網易的易手。運營主體的變更需要審批，網易為盡快完成手續，同時向文化部和原新聞出版總署提出了審批申請。2009年4月24日文化部發布關于《規范進口網絡游戲產品內容審查申報工作的公告》，提出“文化部負責對進口網絡游戲產品進行前置審查”。此舉引起原新聞出版部署強烈不滿。7月1日原新聞出版總署公布通知聲稱 “新聞出版總署是唯一經國務院授權負責境外著作權人授權的進口網絡游戲的審批部門”。

在原新聞出版總署與文化部對于網游管理權存在分歧時，中央機構編制委員會辦公室明確“文化部是網絡游戲的主管部門”，“新聞出版總署負責網絡游戲的網上出版前置審批”。可該解釋并沒有起到厘清職責、終止紛爭的效果，反而將爭議引向了新的階段。9月19日文化部通過審批，網易發布即日起《魔獸世界》重新正式運營的公告，但此時并沒有通過原新聞出版總署的審批。這就將原新聞出版總署置于了一個非常尷尬的境地，如果默認《魔獸世界》重新運營等于自廢武功，意味著自己的網上出版前置審批權可有可無。為此，10月9日原新聞出版總署明確表示：《魔獸世界》未經版署前置審批，文化部的批準是無效的。11月2日晚原新聞出版總署發布通知終止《魔獸世界》審批。但是一天之后峰回路轉，11月3日11時《魔獸世界》卻得以恢復運營。根據公開資料我們并無從知曉相關部門和網易做了哪些工作，此后的《魔獸世界》更換運營主體的審批未再出現反復。

需要補充說明的是，“游戲”是否納入網絡出版監管，舊規中并未明確提及，現在的新規明確將其納入其中，并指出“國家新聞出版廣電總局作為網絡出版服務的行業主管部門，負責全國網絡出版服務的前置審批和監督管理工作”。但網絡游戲管理權分家的大前提仍未解決，不知何時網絡出版管理部門與文化管理部門的權力之爭就會再現，這對正在蓬勃發展的游戲產業而言始終是一個不確定的隱患。

網絡出版的規制困境主要表現在以下幾個方面：一是傳統體制形成的條塊管理模式，無法適應互聯網時代的媒體融合現實與趨勢；二是各管理部門都存在權力擴大化傾向，在分工不明、權責不清的情況下，跑馬圈地、搶占地盤不可避免。出版管理部門希望通過網絡出版將權力觸角延伸到游戲等領域，而文化部意圖將網絡游戲作為文化產業的一部分加以管理；三是相關法律法規的缺位。我國互聯網及其相關領域的規制體系還有很大的改進空間，國家層面立法相對滯后，主要依靠國務院法規和各主管部門的行政命令，且政出多門，相關政策存在著較多矛盾與沖突。總體而言，包括網絡出版在內的整個互聯網規制體系建設缺乏系統性、整體性和頂層設計。

五、小結

看似是政策的變遷所引起的爭論，實質是互聯網時代傳媒生態的改變對現有規制體系構成了沖擊和挑戰。規制變革是為了順應和促進新事物不斷發展，而不能為了照顧舊事物的存在而削足適履。看似簡單的道理，真正落實到實踐層面則沒有那么順理成章，因為這涉及各種各樣的利益考量和權力博弈。

從網絡出版新規的出臺到定義的擴大化，再到網絡出版邊界的延伸，最后到規制過程中涉及部門之間的權力博弈等，這些都反映出新時代我國互聯網及其相關領域規制體系存在的問題與不足。我國傳媒領域的現有規制體系基本上是在沿用傳統媒體管理模式的基礎上，不斷添加、修補與完善的產物。而這對于一個正在快速發展中的互聯網大國而言，明顯存在著規制政策落后于產業發展現實的情況。“不管體制何時發生變化，總能夠明確塑造新體系中關于利益、政治—經濟觀念和行政改革原則的獨特結合，也可以發現在該過程中所建立的廣泛目標”。i體制的變化有賴于理念創新、機構改革、政策推動等各方面因素的整體作用，而這種改革過程中的前進與后退、堅持與妥協、競爭與合作的獨特組合決定了改革與發展的終極目標能否實現。

（石亮，北京交通大學與國家新聞出版廣電總局廣播科學研究院聯合培養博士后；苗勃，中國傳媒大學新聞傳播學部博士生）

注釋：

① 出版管理新規定明起實施，誰需要擔心[EB/OL] .https://www.huxiu.com/article/141185.html.

② 張立,主編.2016-2017中國數字出版產業年度報告[R].北京:中國書籍出版社,2017:13-15.

③ 張大偉.數字出版即全媒體出版論——對“數字出版”概念生成語境的一種分析[J].新聞大學,2010(1):115-116.

④ 高慶秀.“最嚴網絡出版新規”，對百度、新浪等海外上市企業有影響嗎？[EB/OL] .https://www.huxiu.com/article/140421.html.

⑤ 單磊.網絡出版新規的法律解讀：要自媒體辦證是胡扯嗎？[EB/OL].https://www.huxiu.com/article/140656.html.

⑥ 國家新聞出版廣電總局解讀《網絡出版服務管理規定》熱點問題[DB/OL] .中國政府網，http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/10/content_5051667.htm.

⑦ 單磊.網絡出版新規的法律解讀：要自媒體辦證是胡扯嗎？[EB/OL].https://www.huxiu.com/article/140656.html.

⑧ 關于網絡游戲審批權的爭議，詳見鄭厚哲.當魔獸遇上行政審批 網絡游戲到底應該歸誰管？[EB/OL] .鈦媒體,http://games.sina.com.cn/o/z/wow/2016-06-17/fxtfrrc3771814.shtml.

⑨ [美]馬克·艾倫·艾斯納.尹燦,譯.規制政治的轉軌（第二版）[M].北京:中國人民大學出版社,2015:1.