再探行政法平衡理論

(江西師范大學(xué)政法學(xué)院 江西 南昌 330000)

近30年來，學(xué)界關(guān)于行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的討論與爭鳴從未停止，并繼而推動了我國行政法學(xué)的發(fā)展與進(jìn)步。在這一發(fā)展歷程中，我國行政法學(xué)者也紛紛提出了有關(guān)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的“管理論”、“控權(quán)論”“為人民服務(wù)論”、“平衡論”、“公共利益本位論”、“公共權(quán)力論”、“政府法治論”等觀點。那么究竟何種學(xué)說才是行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)呢？目前學(xué)界尚未有公論。但這并不妨礙我們繼續(xù)進(jìn)行討論探究。

平衡論是在吸收管理論和控權(quán)論的合理內(nèi)核基礎(chǔ)之上,以系統(tǒng)的理論替代了傳統(tǒng)的觀念層次上的零散觀點,是一種圍繞行政法的基本矛盾、反映現(xiàn)代法治和現(xiàn)代行政要求的新的行政法的價值導(dǎo)向和方法理論,是現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)。當(dāng)然,任何一種理論的提出都有其不成熟和待完善的地方,平衡論自創(chuàng)始至今,也存在著一些缺失和不足,特別是平衡論理論研究過分重視抽象的理論場域中的獨特發(fā)展,而與具體的法律生活場景保持距離、漸行漸遠(yuǎn),導(dǎo)致多年來的平衡論理論研究在框架的建構(gòu)與抽象性提升上并沒有形成令人滿意的成果,這在很大程度上影響了其理論潛力和對行政法發(fā)展的積極作用。有鑒于此,本文就當(dāng)前學(xué)界的“平衡論”這一學(xué)說進(jìn)行評析，探索和尋求平衡論完善路徑之啟示。

一、平衡論的含義

平衡論，它的基本含義是：在行政機(jī)關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)的關(guān)系中，權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)當(dāng)是平衡的。它既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對一方權(quán)利的平衡，也表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)與相對一方義務(wù)的平衡；既表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)自身權(quán)利義務(wù)的平衡。也表現(xiàn)為相對一方自身權(quán)利義務(wù)的平衡。

與此同時,“平衡論”也不意味著是“調(diào)和論”。由于行政機(jī)關(guān)以國家強(qiáng)制力和強(qiáng)大的人力、物力為后盾,總是居于“強(qiáng)者”地位,而相對一方無論是個人還是組織均居于“弱者”地位;因此,正是考慮到這種“力量對比”,“平衡論”總是將監(jiān)督行政權(quán)、保障公民權(quán)、以及為相對一方設(shè)置更多的權(quán)利補(bǔ)救措施放在更為突出的地位。

另外,“平衡論”在強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)總體平衡的前提下,并不否認(rèn)在特定的行政法律關(guān)系中存在著權(quán)利義務(wù)的不平衡。講平衡,正是由于存在不平衡,存在不平衡,便要實現(xiàn)平衡。否則,便是無的放矢,毫無意義。例如,在行政實體法律關(guān)系中,行政機(jī)關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)是不對等和不平衡的,行政機(jī)關(guān)總是居于主導(dǎo)地位,可以單方面決定相對一方的權(quán)利和義務(wù),后者只能服從;但在行政訴訟法律關(guān)系中,則相對一方居于優(yōu)越地位,可以作為原告要求法院對行政行為進(jìn)行審查,而行政機(jī)關(guān)則應(yīng)對其行為負(fù)舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)在不同的行政法律關(guān)系中存在著不平衡,恰恰是為了實現(xiàn)二者在整個行政法律關(guān)系中的平衡。

二、平衡論的缺陷與不足

實證性不強(qiáng)

一些學(xué)者指出,平衡論最大的弱點就是操作層面上的問題、應(yīng)然性與實然性的問題。正像他們所說的那樣:“學(xué)術(shù)地位和制度意義基于平衡理論還隱含一個內(nèi)在要求,即這種理論不僅能提供一種值得認(rèn)可的價值判斷和法律秩序,同時它必須具有可操作性。”如果一種理論只能停留在純理論的境地而無法指導(dǎo)實踐,那么這個理論是沒有任何意義的。這也就意味著,平衡論目前作為一種規(guī)范理論還必須發(fā)展出一種實證基礎(chǔ),旨在操作層面上使“行政權(quán)與公民權(quán)應(yīng)當(dāng)平衡”這一規(guī)范性問題轉(zhuǎn)換成“行政權(quán)與公民權(quán)可以平衡”以及“行政權(quán)與公民權(quán)應(yīng)怎樣平衡”這一實證性問題。

平衡論認(rèn)為平衡的精神是行政主體與相對人權(quán)利義務(wù)由不對等開始,以不對等倒置為手段,走向總體平衡。意思是說,在行政實體法律關(guān)系中,行政主體與相對人是不對等的,行政權(quán)優(yōu)位,相對一方明顯被動。而在行政程序與司法審查中,主體間的權(quán)利義務(wù)也是不對等的,但與實體法律關(guān)系相比,則恰好是一種“倒置”的不對等,行政主體承擔(dān)更多的責(zé)任與義務(wù),如行政聽證制度的設(shè)立,行政主體負(fù)有舉證的義務(wù)等等。通過這兩個倒置的不對等,實現(xiàn)行政主體與相對人權(quán)利義務(wù)的總體平衡。但是平衡論沒有涉及這些不對等關(guān)系自身應(yīng)當(dāng)符合什么條件,它們在倒置的時候又應(yīng)當(dāng)符合什么條件。也就是說它只是極為粗略地說明通過兩個不對等的倒置,行政主體與行政相對人應(yīng)當(dāng)走向總體平衡,但并沒有具體界說實現(xiàn)這種總體平衡的條件與實踐中具體的操作步驟。如何能保證這種實體權(quán)利義務(wù)上的不對等與程序及司法審查中權(quán)利義務(wù)上的不對等的倒置一定是恰好相互抵消而達(dá)到總體平衡呢？

三、啟示

加強(qiáng)平衡論的可操作性，是當(dāng)前平衡論學(xué)者討論的關(guān)鍵性問題。行政機(jī)關(guān)與相對一方權(quán)利義務(wù)的平衡的實現(xiàn),是以各種現(xiàn)實的法律手段作為存在基礎(chǔ)和實現(xiàn)保障的。雖然這種平衡的實現(xiàn)目前還缺乏明確而系統(tǒng)的理論指導(dǎo),但實踐的需要作為最強(qiáng)大的動力,始終推動著這一平衡過程。其手段可概括為:

(1)在立法上公平分配行政機(jī)關(guān)與相對一方的權(quán)利義務(wù)。公民權(quán)利和行政權(quán)力的配置平衡是行政機(jī)關(guān)和相對方實現(xiàn)權(quán)利義務(wù)平衡的重要前提。為實現(xiàn)平衡而進(jìn)行權(quán)利義務(wù)調(diào)查和分析,保持中央立法和地方立法平衡等等,對于解決行政法的立法問題,改善立法狀況具有十分重要的意義。

(2)通過行政合同和行政指導(dǎo)等權(quán)力色彩較弱的行政手段淡化行政權(quán)的“命令—服從”特性。行政合同與行政指導(dǎo)是目前比較典型的非強(qiáng)制性行政行為方式。行政合同和行政指導(dǎo)作為一種非強(qiáng)制性的行政管理方式,體現(xiàn)了私法對公法的滲透。行政合同和行政指導(dǎo)雖然還帶有一定的行政色彩,當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)還不是完全對等,但是,較“命令—服從”的傳統(tǒng)行政行為模式而言,它們對于行政法律關(guān)系主體地位平等和意思自治的強(qiáng)調(diào)已有了很大的進(jìn)步。

總之，平衡論的提出對當(dāng)前學(xué)界關(guān)于行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的探討添上了濃墨重彩的一筆。同時，我們也應(yīng)看到平衡理論尚有其缺陷與不足。如實證性不強(qiáng)等問題。其實，平衡論的完善與最終走向成熟將是一個漫長的過程,不是一朝一夕的功夫與一個或幾個人的努力和幾篇文章所能完成的,它需要我們長期付出大量艱辛的勞動,進(jìn)行積極有效的探索。

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