再探行政法平衡理論

(江西師范大學政法學院 江西 南昌 330000)

近30年來，學界關于行政法學理論基礎的討論與爭鳴從未停止，并繼而推動了我國行政法學的發展與進步。在這一發展歷程中，我國行政法學者也紛紛提出了有關行政法學理論基礎的“管理論”、“控權論”“為人民服務論”、“平衡論”、“公共利益本位論”、“公共權力論”、“政府法治論”等觀點。那么究竟何種學說才是行政法學的理論基礎呢？目前學界尚未有公論。但這并不妨礙我們繼續進行討論探究。

平衡論是在吸收管理論和控權論的合理內核基礎之上,以系統的理論替代了傳統的觀念層次上的零散觀點,是一種圍繞行政法的基本矛盾、反映現代法治和現代行政要求的新的行政法的價值導向和方法理論,是現代行政法的理論基礎。當然,任何一種理論的提出都有其不成熟和待完善的地方,平衡論自創始至今,也存在著一些缺失和不足,特別是平衡論理論研究過分重視抽象的理論場域中的獨特發展,而與具體的法律生活場景保持距離、漸行漸遠,導致多年來的平衡論理論研究在框架的建構與抽象性提升上并沒有形成令人滿意的成果,這在很大程度上影響了其理論潛力和對行政法發展的積極作用。有鑒于此,本文就當前學界的“平衡論”這一學說進行評析，探索和尋求平衡論完善路徑之啟示。

一、平衡論的含義

平衡論，它的基本含義是：在行政機關與相對一方權利義務的關系中，權利義務在總體上應當是平衡的。它既表現為行政機關與相對一方權利的平衡，也表現為行政機關與相對一方義務的平衡；既表現為行政機關自身權利義務的平衡。也表現為相對一方自身權利義務的平衡。

與此同時,“平衡論”也不意味著是“調和論”。由于行政機關以國家強制力和強大的人力、物力為后盾,總是居于“強者”地位,而相對一方無論是個人還是組織均居于“弱者”地位;因此,正是考慮到這種“力量對比”,“平衡論”總是將監督行政權、保障公民權、以及為相對一方設置更多的權利補救措施放在更為突出的地位。

另外,“平衡論”在強調行政機關與相對一方權利義務總體平衡的前提下,并不否認在特定的行政法律關系中存在著權利義務的不平衡。講平衡,正是由于存在不平衡,存在不平衡,便要實現平衡。否則,便是無的放矢,毫無意義。例如,在行政實體法律關系中,行政機關與相對一方的權利義務是不對等和不平衡的,行政機關總是居于主導地位,可以單方面決定相對一方的權利和義務,后者只能服從;但在行政訴訟法律關系中,則相對一方居于優越地位,可以作為原告要求法院對行政行為進行審查,而行政機關則應對其行為負舉證責任。行政機關與相對一方的權利義務在不同的行政法律關系中存在著不平衡,恰恰是為了實現二者在整個行政法律關系中的平衡。

二、平衡論的缺陷與不足

實證性不強

一些學者指出,平衡論最大的弱點就是操作層面上的問題、應然性與實然性的問題。正像他們所說的那樣:“學術地位和制度意義基于平衡理論還隱含一個內在要求,即這種理論不僅能提供一種值得認可的價值判斷和法律秩序,同時它必須具有可操作性。”如果一種理論只能停留在純理論的境地而無法指導實踐,那么這個理論是沒有任何意義的。這也就意味著,平衡論目前作為一種規范理論還必須發展出一種實證基礎,旨在操作層面上使“行政權與公民權應當平衡”這一規范性問題轉換成“行政權與公民權可以平衡”以及“行政權與公民權應怎樣平衡”這一實證性問題。

平衡論認為平衡的精神是行政主體與相對人權利義務由不對等開始,以不對等倒置為手段,走向總體平衡。意思是說,在行政實體法律關系中,行政主體與相對人是不對等的,行政權優位,相對一方明顯被動。而在行政程序與司法審查中,主體間的權利義務也是不對等的,但與實體法律關系相比,則恰好是一種“倒置”的不對等,行政主體承擔更多的責任與義務,如行政聽證制度的設立,行政主體負有舉證的義務等等。通過這兩個倒置的不對等,實現行政主體與相對人權利義務的總體平衡。但是平衡論沒有涉及這些不對等關系自身應當符合什么條件,它們在倒置的時候又應當符合什么條件。也就是說它只是極為粗略地說明通過兩個不對等的倒置,行政主體與行政相對人應當走向總體平衡,但并沒有具體界說實現這種總體平衡的條件與實踐中具體的操作步驟。如何能保證這種實體權利義務上的不對等與程序及司法審查中權利義務上的不對等的倒置一定是恰好相互抵消而達到總體平衡呢？

三、啟示

加強平衡論的可操作性，是當前平衡論學者討論的關鍵性問題。行政機關與相對一方權利義務的平衡的實現,是以各種現實的法律手段作為存在基礎和實現保障的。雖然這種平衡的實現目前還缺乏明確而系統的理論指導,但實踐的需要作為最強大的動力,始終推動著這一平衡過程。其手段可概括為:

(1)在立法上公平分配行政機關與相對一方的權利義務。公民權利和行政權力的配置平衡是行政機關和相對方實現權利義務平衡的重要前提。為實現平衡而進行權利義務調查和分析,保持中央立法和地方立法平衡等等,對于解決行政法的立法問題,改善立法狀況具有十分重要的意義。

(2)通過行政合同和行政指導等權力色彩較弱的行政手段淡化行政權的“命令—服從”特性。行政合同與行政指導是目前比較典型的非強制性行政行為方式。行政合同和行政指導作為一種非強制性的行政管理方式,體現了私法對公法的滲透。行政合同和行政指導雖然還帶有一定的行政色彩,當事人的權利義務還不是完全對等,但是,較“命令—服從”的傳統行政行為模式而言,它們對于行政法律關系主體地位平等和意思自治的強調已有了很大的進步。

總之，平衡論的提出對當前學界關于行政法學理論基礎的探討添上了濃墨重彩的一筆。同時，我們也應看到平衡理論尚有其缺陷與不足。如實證性不強等問題。其實，平衡論的完善與最終走向成熟將是一個漫長的過程,不是一朝一夕的功夫與一個或幾個人的努力和幾篇文章所能完成的,它需要我們長期付出大量艱辛的勞動,進行積極有效的探索。

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