個舊財政走出困境探討

(個舊市文學藝術界聯合會　云南　個舊　661000)

個舊是典型的資源型城市，興起于自然資源的開發和利用，并以資源開采為主導產業，產業結構相對單一。經過多年的開發，城市逐漸進入資源枯竭期，經濟發展亟需轉型，以實現城市的全面協調可持續發展。財政在資源型城市轉型中發揮著不可替代的作用，建立支持資源型城市轉型發展的金融體制與機制，對推動資源型城市轉型具有重要意義。

一、個舊經濟社會發展情況

個舊市位于云南省南部，因錫礦開發歷史悠久、儲量豐富、冶煉技術先進、精錫純度高而聞名國內外，享有“錫都”美譽，是世界最大的錫產業基地、我國重要的鉛生產基地和云南工業文明的發祥地。但進入20世紀90年代后，個舊和眾多資源型老工業城市一樣，遇到了前所未有的重重困難。礦山資源逐漸枯竭，采掘業進入萎縮期，企業效益大幅下滑，經濟增長乏力，生態環境惡化，下崗失業人員大量增加，居民收入增長緩慢等諸多問題突出，多年以資源開發為主的經濟結構，重生產、輕投入，重建設、輕環境，使個舊沉積了許多矛盾，資源趨于枯竭，經濟發展滯后，民生問題突出，如何支持個舊可持續發展，讓財政走出困境是需要重點研究的課題。

二、個舊財政目前存的在困難和問題

(一)產業單一，財政收入規模和質量呈下降趨勢

由于資源的稀缺性，歷史上，個舊伴隨著資源大規模開采而短期出現過經濟總量快速擴張，財政收入迅速增長的繁榮發展期。然而由于資源的枯竭，加之長期忽略替代產業發展，形成了以資源開采為主導的單一產業結構，近幾年受整體宏觀經濟下行，錫、鉛、銅等有色金屬大宗商品市場萎縮，產品價格持續下滑和低迷等因素影響，個舊的財政收入、特別是稅收收入增速持續減緩，城市面臨著發展的困境。

(二)支出壓力呈剛性增長趨勢，財政收支矛盾突出

近幾年來，國家實施積極的財政政策，進一步提高社會保障、醫療衛生、教育等各類民生保障標準和范圍，提高公職人員工資標準，個舊在保障工資發放、保障基本運轉經費、保障各類民生需要等各類支出需求有增無減。

(三)融資渠道受阻

個舊的資源型產業具有投入高、生產周期長、風險大、收益低的特點，部分企業生產或加工的初級產品市場價格不穩定且附加值較低，導致信貸資金沉淀于企業，資金流動性減弱，產生不良貸款幾率增大，給銀行的穩健經營帶來較大風險，影響了信貸資金的投放。同時由于資源型城市的經濟結構和產業結構相對單一，一定程度上限制了金融的創新和發展，金融業務發展緩慢，金融支持經濟轉型的功能減弱。此外，來自中央政府的強力支持相應減弱，資源型城市債務擴張趨于收緊，個舊轉型面臨的資金約束日益嚴重。

三、個舊增加財政收入，轉型發展的對策建議

(一)深化供給側結構性改革，推動經濟轉型發展

1.加快推動傳統產業改造升級。緊緊圍繞生態文明建設和資源型城市可持續發展要求，探索資源型制造業的綠色轉型之路。一是加快有色金屬采選冶產業轉型升級，堅持“開源和節約并舉，開發與保護并重”的原則，通過兼并重組，整合、壓縮、淘汰過剩產能，大力發展資源深加工產業。二是以建設資源節約型、環境友好型產業為導向，推動錫銅鉛鋅鋁產業鏈向精深加工環節延伸，消費市場向電子工業、新型材料領域等拓展。以發展綠色新能源技術并實現產業化為導向，培育發展太陽能光伏、風力發電、混合動力等新能源產業，形成擁有自主知識產權的裝備和產品品牌。三是加大資源綜合利用產業發展，以“減量化、再利用、資源化”為原則，加快消化歷史遺留工業固廢，拓展工業固廢綜合利用途徑，打造工業固廢集散—回收再生—精深加工的循環經濟體系，使尾礦、冶煉廢渣、煙塵等工業固廢成為有色金屬產業發展的重要補充資源。

2.落實替代產業扶持機制。個舊要走出單純依靠資源發展的老路，通過減稅建立專項發展基金等方式積極扶持替代產業發展。政府應加強統籌安排，加強產業規劃、產業升級重點、產業承接轉移和對外合作開發，以及為重點產業項目設立產業核心企業發展方面提供優惠政策，降低準入門檻，優化企業發展環境，提高政府服務便利度。同時，要加大對高新技術產業、服務業、旅游業等第三產業的資金支持，轉移城市經濟活動的重心，即由依賴資源開采到青睞第三產業發展，創新產業技術通過建立接替產業開發區，將區域外的工業活動引導到資源型城市，大力發展和培育高科技含量、低能源消耗，以及環境污染較小的相關產業。

(二)增加個舊的財政補給，促進個舊實現轉型的可持續發展

1.加大向中央和省爭取財政支持力度，完善資源開發補償機制。資源型城市單靠地方財政力量支撐城市轉型舉步維艱。要抓住政策機遇，用足國家規劃，選取并論證具有吸納就業資源綜合，利用多元化產業培育和獨立工礦區改造試點等符合國家規劃扶持標準的項目，爭取中央預算內投資支持對歷史遺留礦區地質環境恢復治理。此外，中央應建立資源開發歷史補償制度，專門設置補償資金，解決資源開發中涉及的環境修復、生態保護，安全生產、設施建設、城市基建和民生保障等突出問題。

2.爭取資金服務重點，加大對城市基礎設施建設的投入。個舊要實現資源型城市的可持續發展，就要求國家給予基礎設施建設的資金補給。緊緊抓住國家“一帶一路”、長江經濟帶，云南省五大基礎設施網絡建設五年大會戰、加快特色小鎮發展以及紅河州“融入滇中、聯動南北、開放發展”三大戰略等重大戰略部署的政策機遇，推動大屯新城建設“三年大會戰”取得實質性進展，助推重金屬污染綜合治理、提升全市城鄉人居環境、南北選礦試驗示范工業園區企業入園等重點工作進程，提高城市的服務能力，加大公共事業的建設，吸引外商投資發展替代產業。

(三)探索建立適應資源型城市轉型發展的經濟財稅體系，拓寬城市發展資金來源

1.建議中央完善資源型城市的稅收政策，發揮稅收政策調節作用。一是減輕資源型城市內企業的稅收征收標準，對于積極開拓替代產業的企業實行減免稅政策，試點建立無稅特區;二是借鑒美國和加拿大的礦業稅費制度，對礦業企業發生的必要成本費用給予扣除，實行向前稅收抵扣向后結轉損失的所得稅優惠政策，分攤礦業企業的經營風險;三是利用稅收的調節作用，通過設置不同的稅率、稅額標準等，對于稀缺資源進行保護;四是通過稅收優惠政策鼓勵資源型城市進行技術開發，吸引和留住人才，鼓勵民間資本流入。

2.拓寬資源型城市發展的融資渠道。個舊可以考慮出臺扶植金融企業發展的優惠政策，采取政府牽頭、多方參與、共同出資的方式組建服務于資源型城市轉型發展的區域性商業銀行，發行專項債券、建立可持續發展基金、專項貸款等方式籌集資金，有效解決經濟轉型中的資金困境，大力支持替代產業發展。積極推廣運用政府與社會資本合作模式，進一步完善PPP項目發布平臺，拓寬融資渠道。依托紅河綜合保稅區平臺，引導有條件的企業開展境外融資工作，降低融資成本。激活民間資金，全面落實民間資本在市場準入、土地使用、稅費征收、產業扶持等方面的優惠政策，支持民間資本參與公共領域項目建設。

3.適當延長財政轉移支付期限，平衡地區間轉移支付金額。在加強監管的前提下，結合其實際績效，適當延長對個舊這類型資源枯竭城市的轉移支付期限;平衡轉移支付資金，發達地區和落后地區資源型城市在財政收入方面差距較大，統籌財政支持資金在不同地區和城市的分布，對于財政缺口特別嚴重的資源型城市，中央財政應通過轉移支付在不同地區的資源型城市之間實現資金調劑，提高資金的利用率;加強信息公開，不斷提高財政支持資金在分配過程中的公開性和透明性，提升公平性。