宣漢縣農業產業扶貧政策執行效果分析

(西南民族大學　四川　成都　610041)

發展是經濟、政治、社會、生態、文化等方面協調推進的綜合體現，發展的首要任務就是要消除貧困，為人民美好生活奠定良好的經濟社會基礎。產業扶貧作為精準扶貧“五個一批”中的重要一批，在脫貧工作中發揮著重要作用。充分發揮農業產業政策在脫貧工作中的指導引領作用，積極探索創新農業產業扶貧對策，不斷提升和鞏固扶貧效果，促進縣域農業經濟發展及農民增收，構建長效脫貧致富機制。

一、宣漢縣發展農業產業扶貧的必要性

宣漢縣位于四川盆地東北部大巴山南麓，地處川、陜、渝三省結合地帶，“七山一水二分田”是宣漢縣突出的地貌特征，屬于典型的山區農業大縣和人口大縣，是四川省土家族人口最多的縣，也是四川省貧困人口最多的貧困縣。據統計，宣漢縣有211 個貧困村，建檔立卡貧困戶有4.25萬戶計14.31萬人；需要依靠產業發展和轉移就業脫貧的貧困戶23568戶、貧困人口74439人。宣漢縣制定的“七個一批、十大行動”①均把產業扶貧擺在突出位置。產業扶貧的優勢是可以整合政府、社會、市場和個人等多方力量在內的全部資源，形成“多個發力面，一個著力點”的扶貧模式。通過經濟體制改革和專項扶貧開發，依據地方農業實際資源稟賦情況，加大對農業產業的基礎設施投入、政策投入，激活地區農業產業發展。

農業產業扶貧是把農業產業化經營和產業扶貧開發結合起來，依托地區特色資源產業，通過各種方式發展帶動貧困戶參與到產業開發的各個環節，幫助農戶在產業發展過程中獲取相對穩定的收入，增強其脫貧能力的開發式扶貧方式。能從根本上調動貧困地區和貧困人口的積極性，發揮自身獨特優勢進行脫貧，不離家不離鄉實現致富目標，可以有效解決傳統救濟扶貧措施存在著的資金浪費和效率低下問題，也可以在實踐中有效激勵配套措施的完善，減少“懶人”現象。同時，憑借特色優勢資源為基礎的產業，主要是具有地方特色的種植業、養殖業和旅游業，這些產業基本都是對環境污染少、危害小的綠色產業，其產生的效益是巨大的、生態的、持續的、健康的，持續發揮覆蓋貧困戶全體脫貧的積極性、提升減貧效果、優化扶貧政策和提高扶貧依托載體的發展能力，實現扶貧對象自我能力發展提高與農業現代化諸要素資源的優化整合、貧困地區經濟發展的有機結合。

宣漢縣農業產業扶貧具有良好的生態效益，資金投入方略上堅持“扶貧”投入只增不減，加大縣本級財政配套；積極宣傳發動群眾，加大群眾自籌資金力度；突出稅費減免、金融服務等財稅優惠政策，引導民間資本和社會資金投向扶貧領域、向貧困地區延伸，建立起了政府引導、農戶主體、社會參與的多元化扶貧投入機制，強化對政府、組織、企業和個人各方力量考核激勵。②宣漢縣發展農業產業扶貧既是奠基于地區各方面實際情況，又是構筑在持續發展的人民和社會經濟發展的實際需求，是必要且適宜的。

宣漢縣以脫貧致富、如期實現全面小康目標為方向指引，抓住“十三五”這一四川省全面實施“三大發展戰略”、協調推進“兩個跨越”，同時又是全面深化改革、統籌城鄉發展、加快經濟發展方式轉型升級的重要時期，不失時機推出了一系列利好農業產業扶貧政策和措施，為發展農業產業扶貧提供了良好的組織保障。逐步擴大對農業產業扶貧的扶持規模，財政支持、稅費優惠、金融保險等特殊政策向貧困地區傾斜，為農業產業扶貧發展創造了良好宏觀環境。

二、宣漢縣農業產業扶貧政策執行效果分析

農業產業扶貧，重在精準選擇扶貧產業，不斷完善產業精準扶貧的政策支持，不斷協同推進綠色發展與產業扶貧，確保脫貧后的可持續發展。所以在選擇并壯大規模的產業必須要突出“特色”和本土優勢。自2014年6月宣漢縣被確定為全省科技人員創新創業改革試點縣，宣漢縣就對引進和培育產業扶貧帶動主體高度重視，支持和鼓勵龍頭企業、農業專業合作社、種植養殖業主和產業能人積極參與產業扶貧，先后出臺了《宣漢縣獎勵農業科技人員創新創業專項改革試點方案》《引導和鼓勵工商資本投資發展現代農業的實施意見》，整合產業扶貧專項資金、財政涉農資金資源，多舉措鼓勵農業科技人員下鄉創業，采取以技術入股等多種形式領辦創辦專業合作社、經濟實體，啟動實施測土配方施肥研發、中藥材種植等創新推廣項目，形成科技人員、企業、社會經濟組織、農戶互動“多贏”的生動局面。

宣漢縣在產業發展上，經過多年的政策施行和用心發展經營，宣漢縣特色優勢骨干產業發展也已初具規模。宣漢縣特色產業品牌如蜀宣花牛、宣漢中藥材等更加響亮，對特色農產品品牌推介營銷支持力度持續加大。全縣初步形成“一鄉一業”和“一村一品”的特色產業發展格局，重點推進一二三產業融合發展，支持地區發展農產品加工業，如天然氣深度加工、中藥材加工、食用菌加工，基本形成了“牛、藥、果、茶、菌”的五大特色產業布局，扶持建設一批貧困人口參與度高的特色農業基地，成功建設圍繞“五大”特色產業為主導的產業扶貧攻堅示范基地5333.33 km2，建成8個中藥材產業核心示范區，已成功建成的特色產業基地有廟安脆李、琯溪蜜柚、獼猴桃、枇杷等水果基地1666.67 km2、良種茶園 1333.33 km2、食用菌 333.33 km2，改擴建畜禽標準化養殖小區(場)20個，發展1.6萬km2優質牧草和飼用作物，全年出欄肉牛10萬頭、生豬88.7萬頭、肉羊29萬只③，另外還開發了米巖花海、明月荷塘特色產業基地，并在農產品保鮮儲藏、深加工、品牌打造、市場拓展等環節狠下功夫打造產業鏈，特色產業的發展，讓當地村民的“錢袋子”日益鼓起來。農業興農、科技興農、產業興農、政策興農的成效正初步顯現，讓貧困戶更多分享農業全產業鏈和價值鏈增值收益。

宣漢縣深入研究地方社情、民情，著力加強貧困地區農民合作社和龍頭企業培育，發揮其對貧困人口的組織和帶動作用，強化其與貧困戶的利益聯結機制。創新開發出產業扶貧模式與利益聯結機制“專業合作社+基地+科技人員+農戶(貧困戶)”模式、“政府+農業園區+專業合作社+農戶(貧困戶)”模式、“科技人員+蜀宣花牛繁育場+養、殖業主+農戶(貧困戶)”模式、“返鄉創業人員+專業合作社+科技人員+農戶(貧困戶)”模式、“產業能人+電商+農戶(貧困戶)”模式等多種產業扶貧模式與利益聯結機制，每一種產業扶貧模式與利益聯結機制，農戶均可以通過土地流轉、務工、合作經營等方式參與增加收入。

宣漢縣政府貫徹轉變發展模式，科學評估地方產業資源和人文資源優勢，依據市場穩定發展需要精準政策，推動可持續升級。宣漢縣擁有豐富的煤炭礦產資源，無論自然還是人民、政府，無不都要求將經濟發展建構在健康綠色可持續的基礎之上，所以，一轉粗放式、環境代價大的輸血式的經濟發展模式，求諸于現代經濟發展內在要求的持續造血式的發展模式。宣漢縣在政策方面推出土地、財稅、金融、保險等政策優惠。2016年12月，宣漢縣被確定為國家級美麗鄉村標準化試點縣。依托貧困地區特有的自然人文資源，深入實施鄉村旅游扶貧工程，推進“全域旅游”戰略，發展旅游致富增收，創造出一大批為增收致富巨大契機。在宣漢縣渡口土家族鄉有效利用特有的自然人文、民族風情特色開發了“巴山大峽谷旅游扶貧綜合開發項目”，成功打造出洋烈水鄉國家4A級景區，以及五馬林場、峨城山、觀音山、馬渡關石林、下八米巖花海等一大批自然景點，基本形成了以巴山大峽谷為龍頭的“一區多點”旅游發展格局。

三、對宣漢縣農業產業扶貧的幾點思考

中國共產黨第十九次全國代表大會作出我國社會的主要矛盾從人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾已經轉化為人民日益增長的對美好生活的需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的重大論斷，解決特殊困難地區脫貧致富、經濟社會發展、切實改善民生就成為制定政策和開展工作的正確指南。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確提出了發展特色產業脫貧，制定貧困地區特色產業發展的規劃。“通過產業發展一批”作為扶貧攻堅“五個一批”中的第一批，成為未來五年中國在扶貧開發領域所要實施的重要戰略。產業扶貧在政策目標上是確定性的，即要為貧困戶提供穩定的就業機會，穩定的收入來源，實現“造血”功能，但由于受參與者、政策結構、技術和環境等因素的影響，實踐過程和結果又充滿著不確定性。因此，如何創造條件，以擴大產業扶貧的確定性結果④。所以在政府制定政策須要更加注重確定性導向。中共中央 國務院發文《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》指出，產業扶貧要充分發揮貧困地區生態環境和自然資源優勢，推廣先進實用技術，培植壯大特色支柱產業，大力推進旅游扶貧。促進產業結構調整，通過扶貧龍頭企業、農民專業合作社和互助資金組織，帶動和幫助貧困農戶發展生產。引導和支持企業到貧困地區投資興業，帶動貧困農戶增收⑤。針對宣漢縣農業產業扶貧，不斷提升宣漢縣農業產業扶貧政策的周期效果，有以下幾點思考：

農業產業扶貧的重心是發展特色產業質量。貧困地區的發展根基是地區特色優勢產業，產業發展是長期穩定脫貧和持續發展的有力保證。地方發展關鍵在于找準路子、突出特色，欠發達地區抓發展，更要立足資源稟賦和產業基礎，做好特色文章，要祛除產業同質化。導致扶貧龍頭企業及產業難以準確定位的正是產業同質化現象，通過充分利用各地區的優勢，逐步形成了地區差異化的產業扶貧模式，始終將發展特色產業作為農業產業扶貧的重心。

貧困戶脫貧是農業產業扶貧的主要目的。處在主導地位的政府要不斷探索創新農業產業扶貧組織形式，逐步總結凝練出一些可復制推廣的產業扶貧經驗模式。發揮政府主導、企業主推、社會合作、農民參與的多方參與產業扶貧機制。農業產業扶貧強調貧困地區、貧困家庭能切實從各產業發展中受益。產業扶貧在方式上是一種典型綜合的能力建設扶貧，必須要調動貧困農民的生產積極性和主觀能動性，支持和引導特色產業發展，由“輸血救濟”轉到“造血自救”，實現持續穩定增收、就地脫貧。

持續不斷的提升產業化經營水平。農業品牌化必須依靠產業化作為支撐，而產業化受資金、人才、技術、規模等要素綜合影響。對宣漢而言，受資金、技術、經營規模等限制，多數農業品牌的產業化水平還比較低。存在如生產經營規模小品牌效益還不夠強、企業、合作社與農民利益聯結不緊密、農民的組織化程度比較低、農民的主體作用發揮不夠充分、農業社會化服務體系不健全，不斷提升產業化和經營水平十分必要。

牢固樹立綠色發展的產業發展理念。生態是最巨大也是最有科學的可持續的產業扶貧資本，必須始終牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，立足生態資源環境承載能力，綜合考慮產業基礎、市場需求和技術支撐等因素，選準產業，優化布局，確定產業發展合理的路徑，切實實現把生態優勢轉化為經濟優勢，在提高產業發展的持續性和有效性上下功夫。宣漢縣在發展中要始終堅持把產業發展與環境保護結合起來，要特別注重利用發展種養結合建設生態循環農業，強調生態環境保護和農產品質量安全，不斷在可持續背景下促進特色產業發展。

【注釋】

①達州日報.宣漢縣采取“區域開發”、“七個一批”、“十大行動”措施，大力實施開發扶貧，http://www.dzrbs.com/html/2015-11/17/content_155197.htm.

②宣漢縣精準扶貧和開發扶貧的報告(上篇)，http://www.dzrbs.com/html/2015- 1/18/content_155496.htm.

③李俊霞,向俊鋒,冉鵬,舒長斌.農業產業扶貧模式與利益聯結機制探析——基于宣漢縣的實踐[J].四川農業與農機，2017(03):20-22.

④尹利民，趙珂.產業扶貧的確定性與不確定性——基于產業扶貧政策的一項效果分析[J].南昌大學學報(人文社會科學版),2017,48(02):62-68.

⑤中共中央國務院：《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_2020905.htm.

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[7]劉北樺，詹玲.農業產業扶貧應解決好的幾個問題[J].中國農業資源與區劃,2016,03:1-4+175.

[8]中共中央 國務院印發《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》,http://www.gov.cn/zhengce/2015-12/07/content_5020963.htm.