我國政府改革中公務員改革探究
——以聘用制公務員管理為例

(廣西大學　廣西　南寧　530000)

一、引言

現代公務員制度是人類社會文明發展到一定階段的產物，也是現代國家政治制度中的一項重要內容。隨著世界各國經濟社會的迅猛發展，公務員制度的靈活性與創新新越來越受到各國的重視，且近年來聘用制被越來越多的采用，這體現了對以往公職任用制度的一種創新與突破。公務員任用方式的有效實施是為了嚴格把住公務員的“入口關”，隨著世界科技發展的日新月異、經濟全球化步伐的不斷加快，社會形勢日益復雜多變，我國政府也急需吸收大量的優秀人才進入公務員隊伍，以提高政府工作效率和效益，于是靈活的用人機制被提上日程。

隨著近年來經濟、社會的不斷發展和新公共管理理念的興起與流行，我國政府也在嘗試著進行行政改革，希望政府的行政體制能夠進一步推進社會的進步，為適應這種變化，政府急需轉變管理理念與管理方式。人才是推動一個國家發展的源泉，人才不僅對于社會企事業單位而且對于政府也是十分珍貴的，政府公務員隊伍素質的高低直接影響一個國家的治理與服務。所以我國現在在大力進行政府改革的同時不僅僅要注重對體制的改革，也必須關注公務員隊伍的建設與改革，我國的公務員一直都被認為是鐵飯碗，進入公務員隊伍之后只要不做違反法律的行為，就可以“平平安安”直到退休，公務員制度相對于事業單位的用人機制來說缺乏靈活性，著顯然已經不能適應政府的發展，隨著行政體制改革的需要，人們普遍認為政府如果能夠在人才的使用上引入靈活的市場機制，就會吸引高素質人才的加入，盡可能避免行政人員固化，在一定程度上還能達到降低行政成本，提高行政效率的效果，真正展現出了政府渴求人才、尊重人才的理念

二、文獻綜述

(一)聘用制公務員的內涵

目前國內學者對于聘用制度在中國實施的研究還不夠深入，畢竟聘用制公務員作為“舶來品”，對于政府和公務員本身來說都是一種新的嘗試和挑戰。從目前國內學者的文獻中可以看出，學者對聘用制公務員的含義的理解都不存在大的分歧。聘用制也稱為聘任制、合同聘用制。在我國，公務員聘任制指的是政府通過公開招聘或者直接選拔的方式，用平等自愿、協商一致的原則與選拔出來的人員簽訂聘任合同，從事專業性較強的職位。聘用制公務員相對于常任制公務員來說是一種比較新穎的人事管理制度，是對傳統的公務員制度的發展和創新，雖然是一種相對特殊的公務員制度，但從性質來看依舊屬于公務員制度的范疇

聘用制嚴格來說實行的是事業編制，招聘事業編制人員，在政府人事部不備案，不掛名，工資由單位或者地方財政給付。聘用制公務員隊伍中，只有領導是傳統的公務員編制，其他人都是事業編制或者是簽訂合同的合同工。聘用制公務員與傳統的常任制公務員最主要的差別在于聘用制公務員引用了市場機制，實行的是合同管理。

(二)聘用制公務員實行的必要性

目前由于公務員改革正在進行中，所以不難看出《公務員法》中多了很多關于聘任制的新規定，眾多國內學者都發表了不少的文章來研究我國聘用制公務員改革是否合適。如:宋世明在《公務員法對解決公務員管理中突出問題的制度設計》中就說明了我國現在實行聘用制公務員的必要性，他指出:可以借鑒現代企業對在職員工進行合同管理的經驗，慢慢地對政府部門的公務員隊伍實施聘任制公務員制度，這是淡化職業化、強調專業化的一個發展趨向?，F階段我國公務員改革應重點在于加強對公務員的彈性管理、注重增強公務員隊伍的內部活力、吸引專門的、技術性人才。不過他又指出由于委任制是我國傳統的公務員任用制度，聘任制尚未成熟，所以在改革過程中，特別是在不斷擴大聘任制公務員范圍這個問題上，我國應該小心謹慎，目前還不適合將聘任制公務員抬高到與委任制公務員平分秋色的地位。此外，傅思明的《公務員立法的重要性與制度創新》和段余應的《公務員聘任制應堅持和逐步推廣》等等都表達了學者關于公務員聘用制的觀點，且都從不同方面對我國公務員實施聘任制的必要性做了肯定，但也指出聘任制目前仍處于實踐階段，還不宜在太廣的范圍內實行。我們可以發現在《公務員法》中也正式明確了我國“聘任制”公務員的“合法身份”，說明聘任制公務員的實施勢在必行，這在我國人事制度改革的歷史上具有十分重大的意義。

總的來說，國內對于公務員聘任制的研究和各地方政府的實踐還處于探索階段，學者們對于聘任制的存在合理性還存在一些不同的見解，目前對于聘任制的一些具體內容還缺乏深入透徹地探討。當前的《公務員法》已經為聘任制作出了適當的制度設計，從哲學的角度來看，理論知識應該指導客觀實踐，在實際的實踐中部分發展較快的省市如深圳市等也已經開始招錄聘任制公務員，由此可以看出聘任制公務員改革是勢在必行了。在此背景下，研究公務員聘任制、建立與之相關的成熟的理論和配套制度就具有迫切的現實意義和價值，是政府改革的一個重要舉措。

三、我國聘用制公務員管理存在的主要問題

我國一些地方自實行聘用制公務員以來取得了一定的成效，從實際結果中看出大大提高了公務員的工作效率，更好的為人民服務。但是，公務員聘用制目前仍處于實踐探索階段并且也存在著不少問題。

(一)法制建設不健全

雖然《公務員法》中有專章來做了公務員聘用制的規定與說明，但其中的規定還是較為抽象，不易被理解。第一，《公務員法》中對于聘任制公務員入職后的職位規定不夠明確。公務員法中把聘用制公務員的職位依照其性質主要分為專業性較強的職位和輔助性職位兩類。但是法律中對于這兩類的范圍并沒有具體明確的規定只是做了大概的說明。再者法律中沒有用定量的標準來規定聘用制公務員的專業性質，也沒有針對公務員的職位要求出臺相關準入細則，而是直接賦予行政機關廣泛的裁量權，但在實際的行政活動中，這種裁量權較大的彈性空間會成為滋生尋租交易的溫床，違背了政府部門實施聘用制公務員的初衷。第二，人事爭議仲裁不明確。公務員法第一百條中明確指出，“國家建立人事爭議仲裁制度”，但依舊存在沒有明確相關細節的問題，如法律中指出人事爭議仲裁委員會是根據需要設立的，但并沒有沒明確其是常設機關還是根據需求而臨時設立。另外，也沒有詳細說明如果在裁決之后當事人雙方對仲裁裁決不服的，應該向哪一級的法院提起訴訟等問題。

(二)管理機制不完善

從目前我國的實踐情況中可以看出我國在探索公務員聘任制的過程中取得了一定的成效。但是必須明確我國聘任制公務員目前還處于探索階段，仍暴露出不少問題，主要有：其一，缺乏統一的管理標準。雖然《公務員法》中有對聘任制公務員的招聘程序、合同管理等方面的相關規定，但是并沒有形成嚴格的系統的體系，在實踐中可以看出缺乏對合同考核、培訓等方面的詳細規定。其二，法律中關于聘任制公務員的考核、監督、退出等機制還較為缺乏。我國目前在實施過程中對于聘任制公務員的考核采取的是平時考核與定期考核相結合的方式，但是依據簽訂的聘任合同可以看出各個地方政府在現實的實施過程中對聘任制公務員的考核內容和標準并沒有詳細規定，因此，考核的力度和準確度都不能夠很好的體現出來

(三)文化氛圍不濃烈

我國傳統的常任制公務員制度，一般形成“能進不能出”的局面，雖然不利于公務員工作效率的提高和創新，但在另一方面因為人員流動較小、公務員之間交流頻繁，長此以往在組織內部可以形成較好的人際關系和較為濃烈的文化氛圍。而聘用制公務員由于快節奏的工作方式和較大的競爭，在團體意識和公務員的文化建設上都有所缺失。其一，臨時工很難融入。聘用制公務員實行的是合同雇傭制，公務員有隨時可能會被解雇的危機意識，且由于政府只是一味的采用一些戰略如高薪納才戰略等，來吸納優秀的技術性人才，想以此提高政府的公共服務質量和治理能力。但由于缺乏更多的人才保障機制，使得聘用制公務員缺乏良好的個人成長空間，也無法保障其個人利益不受損，從而導致雇用人才的流失聘用公務員人員流動大，導致文化氛圍不濃烈。

四、我國聘用制公務員存在問題的原因

(一)理念認同未形成

至今我國民眾還未真正形成聘用制公務員的理念認同。公務員聘用制是“舶來品”，對于我國民眾來說比較陌生，在人們認識它、接受它之前必然會有一段相對漫長的過程。而在改革開放四十年左右，面臨著我國政治經濟改革急劇變化的局面，我國在政治經濟體制改革的大風大浪中，必然會面臨更多樣的理念沖擊，這必然會讓一些地方的行政部門甚至于民眾感到難以抉擇?？偟膩碚f我國采用公務員聘任制的目的就是為了借鑒市場化的手段為政府行政部門吸引具備專業技術的有能力的人才，以此來降低政府行政成本，提高政府行政效率，增加公務員隊伍活力，最重要的是讓公民享受到高質量、專業的行政服務。政府部門在面對新公共管理思潮時，也嘗試了在行政中結合新公共管理中的有效理念，并取得了一定的成效，但在實施公務員聘任制時，存在著對制度缺乏相應的理念熟悉與認同的問題。在實踐中存在政府有可能不從地方實際出發，盲目推行公務員聘任制，造成制度引進后并沒有發揮預期的作用，從而喪失了其應有的功效，同時也喪失了人們對公務員聘任制的信心。

(二)聘用制公務員相關制度尚不完善

聘用制公務員相關制度不完善主要指與聘用制相關的法律法規的不健全和配套制度的不完善。其中法律法規不完善是指在《公務員法》中關于聘用制公務員的工資、福利及人事仲裁爭議方面等都沒有作出明確的規定。相關配套制度尚不完善首先是指各地行政官員由于短視與急功近利而盲目跟風采用公務員聘任制，不但沒有發揮公務員聘任制的積極效果，反而使當地公務員人事系統比以往更加混亂。這就是因為沒有建立科學合理的政府部門人力資源規劃，對聘用制公務員的引進沒有進行科學有序的制度建設。其次是指聘任制公務員的績效考核制度有待完善。在私營企業中，績效考核對企業員工下一周期的行動有著明顯的指導與激勵作用。而在現行的公務員考核體系中，考核指標明顯不科學，或者無法量化，考核缺乏制度化，流于形式，考核主體單一，考核結果對下一周期的表現幾乎沒有作用。

(三)聘用制公務員的自利傾向

公共選擇理論中有關于理性“經濟人”假設的理論認為人是理性的，追求效用最大化的。而在市場經濟中，個人的行為一般都是建立在追求自身利益最大化的基礎之上的，即使是從事公共行政活動也無法改變其出于自己的偏好與效用的追求而在交易活動中追求自身利益的最大化。從這一理論出發，聘任制公務員在其工作崗位上，作為一個“經濟人”難免會因為個人的一些利益而去做一些違背公務員身份的事情。雖然作為一個聘任制公務員，其最終目標是完成自身行政工作，從而為公眾提供更好的公共服務，但是身為一個公務員，必然會面臨諸如權力、地位、金錢等各方面的誘惑，從而可能使公務員聘任制的實施出現不應出現的問題。其次，聘任制公務員的崗位都具有一定的專業性，這也就有可能出現政府對聘任制公務員的工作情況處于信息不對稱的相對無知的狀態。聘任制公務員在這樣的相對優勢下，有可能會利用自己在專業知識方面的了解，而去追求自身利益最大化，甚至挺而走險去獲取非正當的利益。而政府在這種情況下，處于被動的一方，在對信息無法全面掌握的情況下，無法對聘任制公務員進行有效的監督與管理。這種情況的發生就與公務員聘任制建立的初衷—降低行政部門行政成本，提高行政效率，激活公務員隊伍，提高政府提供公共服務的能力發生了嚴重的沖突。公務員聘任制在實施中可能出現的這種聘任制公務員從理性“經濟人”假設出發進而追求私利的現象與公務員追求社會利益最大化的目標之間的沖突，這也是造成聘用制公務員在實施過程中存在問題的一個原因。

五、完善我國聘用制公務員管理的對策

(一)提高公務員的職業素養

公務員作為政府機關的工作人員，應有做人民的公仆的思想覺悟，必須有全心全意為人民服務的理念，確立一切以為人民提供最好的公共服務為目的價值觀。要真正做到為人民服務，首先要求公務員必須正確對待自己的職位和立場，要有公仆意識。人們應該放棄“官本位”的舊思想，不要認為在政府部門工作以后就可以衣食無憂，不要覺得公務員職位就是公務員的“鐵飯碗”。從聘任制公務員的招聘要求可以看出公務員聘任制開辟了一條為行政部門吸引高素質的人才的新道路，公務員聘任制不管是從對公務員的素質要求還是技術要求都說明它是值得被當今中國積極推廣的一種用人制度。公務員要積極打破官本位的思想，樹立公務員相當于人民群眾的服務員，行政部門意志執行者的新價值理念，具備全心全意為人民群眾做實事的思想覺悟。其次，聘任制公務員在工作中必須做好自我管理，要嚴格遵守《公務員法》中對公務員的規定并且認真完成組織和領導交代的任務。做到嚴于律己、一心為民。

(二)健全聘用制公務員管理機制

1.完善聘用制公務員績效考核制度

績效考核制度在任何一個企事業單位都是衡量工作好與壞的一個標準，同樣在公務員隊伍中也不例外，績效考核制度雖不能全面但也能在一定程度上衡量聘用制公務員的工作成果，對聘任制公務員具有重要的導向作用。在考核方面建議：首先，完善考核主體。在由公務員組織內部進行考核的基礎上，引入客戶意識，也就是將公眾納入考核主體，給予公眾可以在一定程度上進行打分的權利。同時也可以借鑒成功的企業的考核方式，引入專業的、權威的評估機構或者專業能力較強的專家根據公務員的工作情況作出公正客觀的評估。其次，對于績效考核指標應進行量化與細化，形成系統的、嚴密的績效考核標準。還必須對不同部門、不同崗位、不同職務有所區分，對于不一樣主體都要進行考核。最后，平時考核制度化。績效考核必須嚴肅且有規定，不應等到年終才統一考核，平時也應按時如每月進行考核，使考核制度化、長期化、規范化。

2.建立與聘用制公務員相關的保險制度

與傳統的常任制公務員相比，聘用制公務員的社會保障就要顯得差一些，因此，如果政府部門想要長期引進高素質和專業的人才就必須設計完善切實可行的社會保障制度，想要從根本上消除聘任制公務員退出以后的顧慮，政府部門就必須建立企業與政府相銜接的社會保障制度。這就要求各地行政部門必須因地制宜，實事求是，根據當地的實際情況來制定相應的、切實可行的實施辦法，提高社會保障制度良好實施的可能性建立完備的社會保障制度，使聘任制公務員和常任制公務員一樣在待遇上都有參加社會基本養老保險、失業保險、工傷保險、醫療保險等社會保險的權利，同時，也應注意完善聘用制公務員的醫療保障、住房保障、保健等福利和休假制度，以免除他們的后顧之憂。

3.完善聘用制公務員協議工資制度

工資是生活的保障，先保障基本的生活才能更好的做好工作。公務員聘任制的基礎是建立在契約精神上的，而收入分配的合理與否，則直接影響著聘任制公務員的經濟利益。因此，工資成為聘任制公務員調動積極性的重要手段。工資標準的確立上，本人認為，主要就工作量多少、工作崗位的性質、工作的難易程度等各種因素進行協商，最終根據對不同職位的分類分級，確立各自有競爭力的工資標準，確立合同規定的工資數額。同時，工資標準也并應該不固定，應當考慮社會經濟的發展變化，定期進行濕度調整，可以引入聽證制度，聽取民眾意見，增加公務員聘任制工資標準的透明度。

六、總結

公務員管理體制改革是新公共管理領域的一大熱點和重點，同時也是我國現階段政府管理改革的一個基本程序，聘用制公務員作為一種新的制度在中國的實施之初尤為引人關注，盡管在實踐中發現還存在許多問題，但對我國行政管理體制的發展與政府管理與改革的探究都是一個重要的探索，對我國政府適應新新時代的發展和公務員制度的改革均具有重要的意義。

本文通過對我國實行聘用制公務員的分析，主要研究了我國在進行行政管理體制改革的大背景下，推行聘用制公務員目前存在的一些問題和通過實踐取得的成就，表明了聘用制公務員在我國繼續實施的前景。也對我國如何能更好的推行聘用制提供了一些對策分析。

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