住宅建設用地土地出讓金續期規則初探

(浙江省溫州市溫州大學法政學院　浙江　溫州　325000)

一、土地出讓金續期矛盾產生的原因

(一)立法矛盾

按照《中華人民共和國物權法》第一百四十九條①的規定，土地出讓金續期是雙軌制規定，該條款充分考慮保障人民居住心理，住宅用地采取的是自動續約，非住宅用地有約定的按約定，沒有約定的按照法律規定。不同土地需求用途有了不同的續期處理方式，減去了居住需求人民很大部分的申請續約的麻煩，實現了讓人民安居生活的法律環境。

但是《中華人民共和國城市房地產管理法》②(以下簡稱《城市房地產管理法》)第二十二條作出矛盾的規定：“住宅建設用地也是需要申請續約?！蓖晃浑A的法律對住宅建設用地使用期續期作出不同規定，這給執法機關和人們群眾造成了很大困擾。

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》③(以下簡稱《條例》)規定，土地使用權到期的，應該交還土地使用證，并且辦理注銷登記。這就意味著土地使用權期限到期，合約同時到期，當事人用益物權就消滅了，民事法律關系消滅，不能自動續期。

(二)行政機關執法難

在法律實踐中，并不排除有些執法機關為了增加國家收入或者其他目的性而在相關地區采取申請續期的規定，讓人民再次簽訂土地出讓合同，并支付高額土地使用出讓金。

站在土地流轉的角度來看收取土地出讓金是必要的。幾十年前和現在的房價水平相差過大，幾十年前繳納的土地出讓金在現在來看可能價格過低，如果一直放任土地無期限免費續期將會導致國家土地流轉緩慢國有資金流失。

人們會向相關行政人員進行大量相關專工作業的問題的提問，因為沒有明確立法規定，行政人員要進行長時間的解答，這很大程度的加大了相關人員的工作量；其次，長久性的無償使用土地，使用權人意識漸漸的從“使用權”向“產權傾斜”，當使用權人心中漸漸鞏固了這種思想，政府在回收土地時會得到使用權人的阻撓，這就是新聞常見的釘子戶。

二、自動續約到底是有償還是無償探究

法學眾說紛紜，在條件還不成熟的現在，不可輕易下結論，只能根據法律邏輯角度和社會效應角度來綜合分析這個問題，提出一個人民利益和國家利益都最大的公約數。

(一)自動續約為有償續約

在《物權法》上，建設用地使用權屬于用益物權。將國家看作出租人，每個土地使用權人是承租人。國家現行土地使用權出讓制度框架中，土地使用權出讓是一個不動產物權設立行為，土地出讓合同是不動產物權設立合同。一經簽訂合同，并經登記，國家與土地使用權人之間在國有土地之上便產生了用益物權關系。④當合同到期，自然需要重新簽訂合同，土地使用權人支付土地出讓金，完成一次新的續約。

再者，行政執法權從社會公平的角度，住宅建設用地使用權有償續期是為了解決土地資源占用不均的問題。在申請續期規則中，住宅建設用地70年到期后，使用權人與原出讓人需要重新簽暑土地出讓合同，土地利益分享及土地占有不公問題能夠有機會得到解決。將住宅建設用地的續期問題推向自動續期的軌道后，如果自動續期最后走向無償無期限續期，或者是顯失公平的無期限續期，則可能帶來嚴重的社會負面效應。⑤

(二)自動續約為無償續約

1.從法理角度。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條規定土地使用權到期之后，房屋所有權自動歸國家所有。但是，一旦土地被收回，房屋就無法保全，怎么實現自動續約？該暫行規定太過于保護國家土地所有權，而忽略了使用權人的利益。

2.從實踐角度。如果原使用權人消極履行續期登記呢？那自動續期就無法進行。按照原來的土地使用權簽訂程序分析，這個原使用權人在完成自動續約時應該履行哪些義務。

《物權法》形成了建設用地續期的雙軌制，這就暗含著自動續期不需要申請續期規定。既然《物權法》中自動續期是對之前的續期制度的創新，則這也側面的反映了其與申請續期的區別。不需要申請之后，是否再一次繳納土地出讓金呢？建設用使用權期間屆滿后，建設用地使用權如何自動續期的問題。雖然法律并沒有規定自動續期不要繳納土地出讓金，但是法律也沒有規定土地使用權到期之后必須要繳費。居住用地年限70年到期之后產權人再次支付土地出讓金，那么土地出讓金的額度是多少？以什么形式支付？這些在法律上都無規定。

再者，何為自動續期，從文意解釋上看自動續期的意思應該是自然的、不需要人為。土地使用權到期之后，法律默認現產權持有人繼續享有土地使用權，無需申請和批準程序。

根據羅爾斯的正義論，我們探討一部法律是否正義，首先要討論這部法律背后的立法動機。合目的性也是法律的理念之一，無論從《物權法》的立法歷程，還是從人民意向看，繳費續期與立法目差之千里。古人云，安居才可以樂業。法律規定自動續期的原因就是想要保護人民的財產權，讓人們有“安全感”。如果給“安全感”加上一個期限的話，那么就是是“危機感”。

土地出讓金制度關呼社會絕大多數人的利益，所以不能僅從簡單的法律角度看這個問題，而是應該結合住宅用地的社會保障性來解決。一部法律的出臺應該是社會各個階層及各個社會平均利益的最大值，不是某一個社會方面的最大值，雖說從法學角度來說，繳納土地出讓金是合乎法律邏輯的，但是法律邏輯也是要符合社會經驗的，邏輯和經驗不是對立關系，不是水與火的關系。自動續期首先是個法律問題，自動續期問題的解決，雖然最終要形成一個法律規則，但這個法律規則的制定，在很大程度上必須要順應民意的反映、表達和實現。

三、建議

可以在法律邏輯角度上適當做出一種讓步，實行“一戶一房”方式。每戶人家在擁有一戶房屋的基礎上，可以在使用期限到期時除了公共利益的需要，不需要再一次的進行申請、支付和登記手續，自動續約，可以享受永久的“土地使用權”。國家因為公共利益需要回收土地時，應該給予適當的補償。如果該戶人家繼續購買了其他房屋，則后續購買房屋所對應的土地在土地使用權期限屆滿時，需要支付土地出讓金，土地出讓金的標準按照當初購買房屋簽訂合同時支付的土地出讓金。

四、結語

相對于非住宅建設用地使用權，住宅建設用地使用權應該相區分，這是充分考慮民意對住宅的訴求。無償無期限自動續期的不公正問題顯而易見，有償續期申請續期的不公平也是不言而喻。關于土地使用權的制度設計應當建立在土地公平與正義原則的基礎上，作出最合理最恰當的規則。

【注釋】

①《中華人民共和國物權法》第149條:第一百四十九條 住宅建設用地使用權期間屆滿的,自動續期。

②《城市房地產管理法》第22條規定：“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回?！?/p>

③《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條規定：“土地使用權期滿，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得。土地使用者應當交還土地使用證，并依照規定辦理注銷登記?！?/p>

④⑤朱炳華，住宅建設用地應有償續期，中國土地[J],2011(3),26-27