發達國家農村土地銀行法律制度的經驗與啟示

(天津商業大學法學院　天津　300134)

一、發達國家農村土地銀行的發展情況

發達國家在農村土地銀行的理論設計和制度實踐上已經取得了巨大的成功，并積累了許多行之有效的社會經驗。其一方面能夠充分發揮農村土地銀行的優越性，使之能夠徹底地實現相關理論的設計期待；另一方面又能夠以社會發展的最新情況，不斷充實和完善農村土地銀行制度的相關內容，使之源源不斷地獲得發展的應時性和可持續性。

“國外比較典型和成功的土地銀行制度有德國土地抵押信用合作社、美國聯邦土地銀行、南非土地與發展銀行。”[1]相關的土地銀行制度在具有理論一致性的同時，又具有不同國家的自身特色。但其建立的基礎和模式是相似的。首先，這些國家的農村土地銀行都是建立在農村土地私有制的基礎之上的；其次，“成立土地銀行的背景均是由于當時農村發展困難、資金短缺，導致城鄉二元對立、農業陷入危機”[2]；再次，農村土地銀行的建立都是通過國家主導的方式來實現的；又次，農村土地銀行的建立都是從社會發展的整體層面出發而沒有顧及到農村社會的本身的需求及農民持續發展的需要；最后，農村土地銀行的建立雖有相應的立法明確但缺少實現社會均衡的機制。于是，發達國家的農村土地銀行建設通常依靠單一的立法引導而缺少社會整體層面的有效調控，極易在國家經濟發展不穩定或者后續資本跟進乏力的情況下出現制度波動或者倒退。而且發達國家的農村土地銀行被定位一種金融措施，缺少對于農村土地用途的規劃和農業生產的保護。

二、發達國家農村土地銀行的制度優勢

發達國家對于農村土地銀行的建設具有其國情特殊性，不能單純從我國建設農村土地銀行制度的視角去進行評判。分析來看，首先，發達國家本身具有資本優勢，能夠保證充足的資本流入，從而實現政府對于農村土地銀行的推進和控制。比如美國，在聯邦土地銀行之上有農業金融管理局，再上有農業信用委員會，通過政府在農村土地銀行設立初期注入國家資本，保證了農村土地銀行的職能得以順利展開。而在聯邦土地銀行之下有農業貸款合作社以及聯邦農業抵押公司、復興金融公司，通過農村土地銀行所表現出來的資本融通性和資源整合性，吸引社會資本的流入，為農業的后續發展提供支持，為農民的對外發展創造條件。

其次，發達國家的農村土地銀行建設有多源的投融資機制，不僅方便于農民自身的發展選擇，而且為非農資本介入農業生產創造了條件。比如德國，其農村土地銀行的資金來源主要是債券融資性質的，通過向社會發放土地債券，使農村土地資金化，便于流通和處置。在德國土地抵押信用合作社之下設有聯合合作銀行，目的就是為了通過發行債券并擔保還本付息的方式來向農村發展提供貸款，打消社會資本流入農村的顧慮。

最后，經過長時間的發展，發達國家城鄉區分已經不十分明顯。雖然發達國家在農村土地銀行的設立早期面臨城鄉二元對立，農業生產落后的局面，但經過相當長時間的發展以后，發達國家的農村建設已經成為社會整體建設的一部分，甚至于往來于城鄉之間的資本流通變得非常普遍。比如南非，其農業土地銀行已經形成了與其他金融機構相關聯的局面，可以實現同行業之間的資金拆兌，借以向農村產業提供信貸并培養發展基金。

三、發達國家農村土地銀行的制度缺點

當然，有鑒于發達國家高度開放的市場環境，以及其周期性的經濟發展規律，加之政府在經濟協調中的弱勢地位，發達國家的農村土地銀行建設也并非全無弱點。至少在其上百年的發展歷程中，出現過如下應當引起注意的矛盾和局限。一是國家資本注入的階段性乏力可能導致社會資本的無限擴張，從而改變農村土地銀行的設立目的，使其變成一種牟利的手段。通過分析美、德等國家的農村土地銀行制度可以發現，政府主導性的投資只是發生在農村土地銀行建設的早期，以及社會轉型導致供需矛盾比較集中的階段。而在農村土地銀行實現了獨立營運后，國家資本的存在地位就會下降，通過吸引社會資本的流入來支撐農村土地銀行運作的情況會成為主流。只是，內流入農村社會的資本大都屬于非農利益，其不過是借助農村土地銀行的平臺性質，實現對農村社會資源的攫奪。非但無益于農村社會的發展轉型，而且有可能破壞農村社會可持續性發展的潛力。

二是城鄉二元壁壘打破后缺少有效的監管和規劃，導致農村社會在利益格局中處于劣勢地位，農業土地的用途可能會被迫改變。因為對于發達國家而言，其本身在現實的社會情況下是不存在城鄉二元界限的。也就是說社會資本在農村社會的流入和流出都具有隨利益性，既不受國家整體規劃的調節，也不受農業經營的限制。所以相應的，當農村土地銀行實現了農村土地的集中后，其在分配的過程中可能會因為強勢利益的介入，導致農村土地的農業生產性質被改變，轉而成為建設性或者開發性的用地。

三是農村土地銀行的法律設置偏向于其金融性，在出現金融危機或者經濟不振的情況下，可能導致農村土地的流通遲滯。由于農村土地銀行在發達國家的社會定位就是一種金融機構，所發揮的也是金融職能，所以就不可避免地會面臨金融制度的一切弊端。尤其是發達國家的經濟發展立足于高度開放的市場環境，無論是由于本國的經濟震動，還是由于國外的經濟震動，都有可能導致其金融制度的破壞。在這種情況下，農村土地銀行的發展就可能面臨資金短缺，周轉不靈，甚至職能對象缺失的情況。

四、發達國家農村土地銀行建設對我國的啟示

事實上，對于我國的農村土地銀行建設而言，發達國家的經驗積累至少在以下幾個方面是具有積極的借鑒意義的。

其一，農村土地銀行的建設應該是在國家的主導下由政府進行投資和管理的。雖然發達國家以政府為主導構建農村土地銀行體系的目的是為了擺脫農業生產過剩與農民生存狀況難以改觀的矛盾，進而實現國家引導下的經濟秩序穩定和經濟發展協調，但卻與我國現實情況下將農村土地收歸國有，破除農村土地所有權雙軌制的發展趨勢相吻合。而且在我國農村社會的發展傳統上，具有依賴國家政策的習慣，發達國家以政府“看的見的手”來平衡市場“看不見的手”的立論，恰恰是我國現實國情所進行的，而且也是我國構建農村土地銀行體系所需要的。

其二，非農資本對于農村土地銀行的運作必須受到嚴格的審視。作為市場的一部分，發達國家的土地利用模式并不排斥非農資本的滲透，甚至還要依仗其對于土地銀行運行的后續維持。但我國在制度建構上已經明確了農村土地的性質和農業生產的方式，即使需要非農資本介入農村社會的發展和農業經濟的繁榮，那也應當被限制在國家規定的審視之下，以免非農資本在農村社會的泛濫誤導了農村經濟的發展方向。因為相對于現實的農村社會發展而言，非農利益的滲透具有先導優勢，其總是以自身所認定了的發展模式來左右農村經濟發展的路徑，這并不一定有利于農村社會的秩序穩定。所以，“一個真正進行溝通的‘公眾’應以‘未被支配的溝通’為基礎，也就是說，對話是在真正平等的伙伴之間進行的，其中無人享有地位優勢?！盵3]

【參考文獻】

[1]秦瓊華.構建我國農村土地銀行制度的思考[J].三農金融.2012年第8期48頁.

[2]夏方舟,楊丹鳳,嚴金明.國外土地銀行與土地儲備的制度比較研究[J].四川理工學院學報(社會科學版).2015年第5期55頁.

[3][英]J.C.亞歷山大,鄧正來編.國家與市民社會：一種社會理論的研究路徑[M].北京：中央編譯出版社，1998年：第305頁.