中法考任制度比較及其啟示

(四川大學法學院　四川　成都　610207)

一、我國考任制的發展歷程

1.考任制在我國經歷了不同的形式變化，是一種通常的選拔官員的方式，隋朝正式啟用的“科舉制”與當今考任制度較為相似。我國古代官員選拔大致經歷了世官制、察舉制、科舉制三種主要形態。世官制又稱世襲制，其官員職位可世代傳承，蔭澤子孫，但此制度容易引起階層固化，導致不同階級之間利益沖突加劇，不利于緩和社會矛盾。察舉制發端于漢，主要通過征召和推薦的形式來舉薦人才，選拔官員，但該制度下容易任人唯親，形成地方勢力割據稱雄的局面，容易威脅中央統治。科舉制是通過考試選拔官吏，采用分科取士的方式，在武周皇帝時增設殿試一制。科舉制不以參考人員出身、財產狀況之不同而區別對待，強調以成績論才能，在一定程度上緩解了社會沖突，使得底層人民有機會通過讀書考試進入上層社會，但八股取士之后，其被統治階級利用以鉗制思想之遺毒甚重，直至侵蝕掉整個中華民族的創新能力。

2.我國現階段的考任制度經歷了從政策提倡到法律規制、從中央到全國地方、從政府系列到黨、人大、政協、社會團體、法檢系列的變化[1]。1987年，十三大提出建立公務員制度；1989年國家人事部及組織部聯合刊發《國家行政機關補充工作人員實施考試辦法的通知》；1993年國務院頒布《國家公務員暫行條例》，標志著我國現代公務員考任制度正式在全國范圍內確立；2005年《中華人民共和國公務員法》的出臺，標志著國家首次以法律的形式確認了公務員考任制度。從最初的政策到暫行條例直至法律法規的出臺，廢除了琳瑯滿目、變動不定、過分隨意的各項政策，代之以法律法規，這背后體現的是現代國家的規則意識和對法治理念的追求與尊重，體現的是對國民的尊重與行使權力的必要克制。

二、考任制下的錄用范圍與測評方法

根據《中華人民共和國公務員法》第21條之規定“錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法”。第28條規定“公務員錄用考試采取筆試和面試的方式進行，考試內容根據公務員應當具備的基本能力和不同職位類別分別設置。”第32條規定“新錄用的公務員試用期為一年。”第61條規定“機關對新錄用人員應當在試用期內進行初任培訓”，并在第62條中規定將培訓情況作為公務員考核的任職依據之一。

依照上述規定，適用考任制錄取公務員的范圍為：“主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員”，也就是說領導職務和副調研員以上的非領導職務公務員不實行考任制。依照公務員法的有關規定，公務員職位分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類。就當下公務員考試來說主要針對的是行政執法類和綜合管理類職位進行招錄，專業技術類職位多施行聘任制，行政執法類職位更多具有強制性、直接性等特點，主要集中于公安、海關、稅務、藥監等政府部門，且只存在于這類部門中的基層單位[2]，這意味著當下我國考任制下招錄的都屬于較低職位的、較少專業能力、且范圍狹隘的公務員。同時，在學習與工作的先后程序上，我國公務員先參加招錄考試，取得資格后接受試用期內的初任培訓，并將培訓情況作為最終任職的依據之一，公務人員在培訓或者工作中積累經驗。

三、法國文官考任及其精神

法國大革命之前，由國王將官職恩賜給僧侶、貴族兩個特權階級，同時還實行官職鬻賣制，少數大金融資產階級可購買司法部門的職位，形成了“穿袍貴族”。恩賜制與鬻賣制是法國舊制度下官員任用的主要方式[3]。法國大革命摧毀了這兩個制度，中間歷經坎坷，直到第二次世界大戰之后法國才建立起統一的以考任制為基礎的現代文官制度[4]。

法國的公務員考試錄用施行等級分類法，其文官管理局將公務員級別從高到低依次分為A、B、C、D四類。A類擔任司、局長教授等高級職務，為政府擬定政策，起草法律、行政計劃等，是高級文官集團，被稱為“有勢力的王子”，考試由國家組織。B、C類(中類)由大區或跨部門組織，較大的部門也可以由本部門組織B類和C類公務員考試。D類公務員考試由各部門組織。[5]法國公務員考試分為初試(筆試)和復試，復試包括口試和實際操作(技能考試)，復試合格者由主考部門再從成績名列前茅的考生中擇優錄用。法國公務員的考試內容依級別不同而有所差異，不僅科目不同，程序也有所差異。比較而言，法國文官考任制度對高級文官的考試要求相當嚴格，在筆試中外國文學、經濟、國際公法等通識知識占比較大；在口試中法律、外語、演講等專業知識占比較大；在實際操作中則要求有能力將若干文件進行分類處理，概括要旨并擬定文書或報告。上述任務的完成僅僅具備了初步的入職資格，尚需進一步考核。考上國家高級公務員后通常還必須到國家行政學院進行專業培訓，國家行政學院的學制是兩年，第一年為實習，第二年到學院學習。學院的實習任務十分艱巨，一是要全而了解國家行政機構的結構和運作情況，要對行政管理體制中的問題進行分析探討;二是積極參與行政活動，學會處理日常行政事務，進行獨立決策;三是要熟悉了解社會各階層的情況，建立起廣泛的社會聯系。[6]公務員考試合格都僅僅是取得了初步入職資格，之后仍要進行專業培訓并參加培訓考試，直至正式錄用。在全部學習結束后，所有學員都要再次參加考試，按照成績先后選擇職位。

由上可知，法國對公務人員實行分級考試。首先考試范圍遍及一般文官、中級文官和高級文官，不以級別高低作為適用考任制度與否的依據，并不是級別高就不適用考任制進行考核。其次依據不同文官級別分為國考、大區考、部門考，依照職位級別的不同以不同的錄用方式和程序對考試人員進行靈活測評，并根據職位級別的高低逐次增加測試難度。再者，考試合格后尚需進行實踐與理論相結合的專業培訓，參加培訓考試，直至正式錄用。法國文官考試貫徹以學術能力為本位的精神。尤其在高級文官的選任上，其考試錄用和培養訓練是結合在一起的，注重應試者的行政理論素養，試題著眼于考察應試者對現實問題的理論分析和實際解答能力，高級文官必須通過在國家行政學院的學習并經考試合格才能獲得理想職位。

四、我國文官考任制度之弊端及其解決路徑

我國尚沒有專門的法律法規來規制公務員考任制度，僅在《公務員法》中有幾項原則性規定，而從對我國《公務員法》的上述分析來看，我國公務員考任制度主要存在以下幾個問題。第一，僅適用于主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員的錄用工作。領導職務及副調研員以上的非領導職務只能通過選任、調任等方式進入公務員隊伍，考任制適用范圍過于狹隘。第二，即使在現行考任制度下，也沒有依照職位類型的不同以不同的錄用方式和考試內容對考試人員進行靈活測評，也并未根據職位級別的高低逐次增加測試難度。

1.我國當下考任制度的弊端。

正如開篇所提，各國獲得公務員身份最重要的途徑是考試錄用，因為公務員是由公共財政負擔并為民眾提供公共服務的人員，只有通過競爭性考試機制才能較為科學、公平地選拔出旨在服務于民眾的公務人員，才能避免私人操作的空間。2017年12月25日，湖南長沙市天心區市容環境衛生管理局公開招聘8名管理員，招聘范圍卻注明面向“干部職工子弟、家屬和親戚朋友”，這進一步說明了考任制中公開競爭、公平考試、擇優錄取特點的重要性。考任制適用范圍過于狹隘不僅會造成有才之士無法施展其才能，更會使公務職位成為利益集團以權謀私的工具，長此以往將會導致整個行政系統的效率低下，最終戕害整個行政體制。首先，無論參考人員具有何種學歷、經驗或者能力，都只能通過考試被任命為主任科員以下職務，同時根據學歷評定級別而不根據成績、能力認定崗位也并不公平，使得真正有識之士無法實現其抱負，只能充當龐大國家機器上的一顆小小螺絲釘，憑借熬資歷緩慢晉升；其次，選任制、調任制未必能夠遴選出適合某一職位的公務人員，甚至往往成為部分人結黨營私的工具，更有甚者造成朋黨之爭。時下盛行的某一領導干部一經升遷，從前環繞在其周身的工作人員亦能同樣得到提拔(更有所謂“火箭式提拔”)即是例證，古代常謂“一人得道雞犬升天”，此情此景在選任制、調任制之下出現的可能性要遠大于考任制。再者，我們假定其他錄用制度能夠選拔出適合某一職位的公務人員，其才能也符合該職位的要求。那么在我國政府權力仍然比較大的當下，將公眾中活躍進取、才思敏捷的仁人志士，越來越多地轉變為政府的逢迎者也并無益處，比如我國鐵路、大型股份有限公司、保險公司、公共慈善事業甚至大學都仍在政府的控制之下，成為政府的分支機構，其中的行政工作人員由政府任命并支付報酬，其升遷亦仰仗于政府。將國內杰出才俊都吸納進政府機構，政府職位由最能干者來擔當，這便意味著行政機構的機器越是高效科學，權利自身擴張的能力和方式便更加嫻熟，公民受到侵害的可能性便會越大，其勢必會演變為政府對本應保護之人的進一步侵害。然而問題并不僅限于此，當絕大多數有才之士都被納入政府體制，政府本身除去加緊擴張權力之外，其自身的奮進、進取之勢亦必將消弭，因為在沒有外界持續不斷的批評與反抗時，官僚群體便傾向于因循舊例，少有創見，逐漸陷入了懶惰敷衍的狀態之中，直至整個文官集團的崩塌，明朝萬歷皇帝治下的文官集團即是如此。最后，現行考任制度下，沒有依照職位類型的不同以不同的錄用方式和考試內容對考試人員進行靈活測評。當下公務員考試除對政法類和非政法類職位在部分考題上有區別外，在其他考試的內容上是一致的。2007年將原來的行政職業能力測驗一、二合并為行政職業能力測驗，不再區分報考類別，用同一張試卷來測試不同學歷、不同專業考生的方式既不科學又無法實現公正。因為對于不同職位級別及類型來說，其參考人員理應具有不同的符合其職位所要求的知識與技能，顯然無法用同一套試卷來測評出能夠滿足不同職位需求的參考人員。

2.應對出路

本文認為應當從以下幾個方面入手。其一，拓寬考試錄用制度的適用范圍，提高考試錄用的職位級別，不再以所謂“國考”“省考”作為區分標準。分兩級在國務院、省級人民政府分別設置中央和地方專門考任機構，廳局級副職以上省部級正職領導職務以下由中央考任機構統一考核，縣處級正職以下領導職務及同級非領導職務由省級考任機構統一考核，精簡合并原有配套輔助機構。其二，依照職位類型的不同以不同的錄用方式和考試內容對考試人員進行靈活測評，并依據職位高低設置難易程度不同的測評程序，職位越專業測評內容及程序就應當更偏向專業化，職位越高其測評難度應當相應的增大，程序也應該更加嚴苛。其三，公務員體制的變革離不開外部環境的變化。我們需要減少對非政府組織設立及運行的管控力度，激發社會的活力，從外部環境上加強對行政體制的制約和監督，減少政府自行其是、肆意妄為的行政行為給公民及政府自身帶來的危害。筆者深知，在當下，上述建議甚為粗淺，且以上任何一方面的改變都會深深觸及既得利益集團的利益，勢必會遭到頑固抵抗，可能會有人覺得筆者說這些目前都無法實現，但筆者認為既得利益集團對民眾利益的攫取并非一帆風順，也并不能夠長久持續，在民眾日益開化、權利意識逐漸覺醒、異議人士漸次出現的當下，我們必須做好理論準備工作，為可能出現的改革做好準備，隨時迎難而上。

【參考文獻】

[1]周實：《比較公務員法》，東北大學出版社，第109頁。

[2]周實：《比較公務員法》，東北大學出版社，第115頁。

[3]洪波：《法國政治制度變遷—從大革命到第五共和國》，中國社會科學出版社，第241頁。

[4]周實：《比較公務員法》，東北大學出版社，第100頁。

[5]劉厚金：《中外公務員制度概論》，北京大學出版社，第89頁。

[6]邱曉萬：《從精英主義看法國高級公務員制度》，四川行政學院學報2005年第1期，第23頁。