我國城投債風險及防范對策

(武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072)

一、城投債發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)模

(一)發(fā)展現(xiàn)狀

城投債的發(fā)展受國內投資需求、地方政府融資方式、相關監(jiān)管政策等因素的影響。2016年兩會提出加強金融風險監(jiān)管，對地方融資平臺舉債機制監(jiān)管趨嚴。然而，違法違規(guī)舉債擔保等行為仍在持續(xù)，地方政府債務風險也隨之不斷發(fā)酵。2017年，為規(guī)范地方政府融資擔保，進一步減輕變相融資導致的政府債務負擔，財政部50號文、87號文接連出臺，地方政府融資平臺再度進入強監(jiān)管狀態(tài)。但即使如此，城投債市場分化依然存在，城投債剛兌信仰正在逐漸消逝。

(二)規(guī)模

Wind數(shù)據顯示，自2011年開始，城投債的發(fā)行量逐年遞增。2012-2014年實現(xiàn)井噴式增長，后受43號文出臺的影響有所回落。2015年下半年起，城投債的發(fā)行量開始恢復，2016年創(chuàng)下2.5萬億的歷史新高。但2017年以來，受市場需求低迷、地方政府債務監(jiān)管趨嚴影響，城投債發(fā)行量同比下降逾三成。

截止2017年底，我國發(fā)行的城投債占企業(yè)債券總量的70%以上。城投債作為地方政府隱性債務的重要組成部分，對其加強監(jiān)管是防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)(三大攻堅戰(zhàn)之首)的必然選擇。

二、城投債信用風險分析

(一)政策風險

國家宏觀財政政策、地方政府債務風險防控政策、城投債的系列監(jiān)管政策都直接地影響著城投債的發(fā)展走勢及信用風險。在政策支持力度較大時，城投債風險較低，當政策收縮之時，地方政府對城投企業(yè)的態(tài)度及支持力度則會發(fā)生改變，城投債信用風險將迅速增大。

(二)地方財政風險

與一般的生產或流通企業(yè)不同，城投公司往往承擔無法產生效益的或收益甚微的公益性項目，其財務指標較弱甚至主營業(yè)務嚴重虧損，靠政府補貼勉強做到收支平衡，其總資產收益率可能遠遠低于債券發(fā)行利率，不能很好的保障投資者的基本權益。此外，城投債募集資金大多投向社會效益顯著但不產生或不直接產生現(xiàn)金流的基礎設施項目，為確保募投項目的順利完成，地方政府會通過劃撥資產、政府補貼、稅收政策等方式來支持城投企業(yè)的發(fā)展。一旦融資平臺風險爆發(fā)，地方政府隱性債務風險便會迅速顯現(xiàn)。

(三)城投公司風險

1.盈利能力風險。城投公司盈利能力的高低決定了其是否有足夠的現(xiàn)金流償付債券本息。盈利能力強的城投公司有足夠現(xiàn)金流償付本息，因而違約風險較低，反之亦然。然而通常城投公司大部分資金投資于重資產項目，如保障房、舊城改造、交通設施建設等，導致其很大程度上主營業(yè)務盈利能力弱，毛利率偏低，甚至虧損。

2.治理結構風險。國發(fā)[2010]19號文將城投公司定義為“由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體”。城投公司由政府出資設立，具有很強的行政色彩。

3.資產注入風險。為滿足發(fā)債條件，地方政府往往會為城投債發(fā)行主體注入價值明顯高估的資產，劃入資產帶來的未來現(xiàn)金流入與評估值相差甚遠；或是劃入公益性資產，雖能擴大企業(yè)的資產規(guī)模，但是對企業(yè)盈利能力和償債能力的改善并無幫助。

(四)城投債自身風險

1.信用評級風險。城投債的信用評級主要分為主體評級和債項評級，雙評級的制度造成信用評級的側重點在發(fā)行主體和募投項目之中不甚明晰。假如違約，清償可能會很麻煩。現(xiàn)如今，城投債往往被誤認為是一種項目債，而地方政府的擔保被當做是給其進行信用增級的保障，這無疑也給地方政府造成了不小的壓力。因此，對于城投債的信用評級仍具有風險盲點。

2.資產估值過高風險。在城投債發(fā)行之前，城投公司會進行資產評估，被評估資產中土地占據了較大比例。而隨著國家對于土地政策的不斷調控，地價是波動的。城投公司利用土地作為抵押擔保，來獲得更高的信用額度和發(fā)行額度，一旦出現(xiàn)土地等固定資產估值過高的情況，城投公司的信用等級也會受到影響。

三、防范城投債風險的對策

(一)加快財稅體制改革步伐，為發(fā)行提供制度保障

要規(guī)范城投債發(fā)展，必須加大財稅改革力度，進一步完善分稅制，為城投債的健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。要以黨的十八屆三中全會提出的“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。”為契機，平衡中央和地方的財權，明確中央與地方政府的事權，緩解地方政府的財政壓力，為城投債的長遠發(fā)展提供制度保障。

(二)科學管理融資平臺、規(guī)范地方政府投融資行為

要控制城投債的信用風險，必須源頭抓起，即對發(fā)債主體進行規(guī)范。一方面，地方政府應該根據財政收支情況和債務狀況嚴控城投公司的發(fā)債規(guī)模；另一方面，政府應制定規(guī)章制度，進一步明確城投公司的設立條件、經營范圍、出資要求、治理機制、募投資金來源及頭像、風險控制及信息披露要求等，使城投公司更加規(guī)范有序地發(fā)展。

(三)提高城投公司自身盈利能力

作為城投債的發(fā)行主體，城投公司要注意提高自身的經營能力和盈利水平，從而有效降低其發(fā)行的城投債的信用風險。一方面，城投公司要充分利用其政策方面的優(yōu)勢，除基礎設施建設等業(yè)務外，也要適當擴展其他業(yè)務，實現(xiàn)多元化業(yè)務發(fā)展及多元化盈利，全面提高經營能力、盈利能力。另一方面，城投公司在選擇募投項目時，應注意避免選擇無收益的項目，轉向盈利性較強的項目，例如具有收費權的路橋等，以此提高自身收益用于債券的還本付息，能夠從根源上減小信用風險。

(四)嚴禁城投公司互保行為，防范區(qū)域性金融風險

目前城投公司中存在著互保行為，一旦融資主體互保鏈斷裂，不僅會影響到融資主體的生存與發(fā)展，還有可能造成系統(tǒng)性風險。因此，應嚴禁包括城投債在內的地方政府債務工具體系中的互保行為，發(fā)行審核或備案部門應對此進行嚴格審查，防范區(qū)域性金融風險。

(五)豐富城投債增信措施

城投公司由于盈利能力有限，為提高債券信用等級和市場認可度，往往會采取一系列增信措施。目前發(fā)行中出現(xiàn)了資產價值高估等問題，影響增信，也增加了地方政府的債務風險。在增信措施的法規(guī)上應做出更深入的規(guī)定，例如地方政府對城投公司的資產注入要嚴格遵循法律程序，注入資產需經過更嚴格的資產評估機制等。同時，借鑒國外市政債的成熟經驗，如從發(fā)展債券保險和成立專業(yè)擔保公司進行擔保等方面豐富增信措施。

【參考文獻】

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