“一帶一路”建設推進與西南邊疆社會治理系統優化

(西南財經大學 四川 成都 611130)

一、引言

“一帶一路”建設作為我國統籌國內外共同發展、踐行“親、誠、惠、容”周邊外交理念的重大戰略構想，不但可以把中國東中西部的經濟發展聯系起來，推動廣西、云南、西藏、新疆等內陸邊疆地區的發展，還可以不斷深化對外開放戰略，為我國邊疆地區經濟的發展提供了前所未有的機遇，但同時也給邊疆地區的社會治理問題帶來了巨大的挑戰?！爸卫怼币辉~起源于古希臘時期。從約翰·洛克(John Locke)開始，社會治理的基本分析邏輯就注重參與主體的內在統一，強調分權，即政府及其組成部門管理好職責范圍內的必要事務，更多的社會事務由其他掌握資源的社會組織來管理。①向德平認為：“社會治理旨在建立一種國家與社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構等多元主體協調互動的治理狀態。”，②殷昭舉指出：“社會治理是基于一定社會基礎之上的、國家與社會之間特定秩序的合作關系，這種合作關系的最佳狀態即是善治”。③從以上學者的論述中可以看出治理理論的核心在于從治理主體層面上強調多元共治的重要性，在治理思維和方式上主張用治理代替管理，通過優化社會治理路徑，以應對政府失靈形成的治理真空。

以廣西壯族自治區、云南省、西藏自治區三省區為主體的西南邊疆少數民族地區是當前深入推進“一帶一路”倡議的重要前沿地帶。西南邊疆民族地區地緣政治的復雜性、民生問題的嚴峻性、非傳統安全的緊迫性、治理理念的落后性相互交織，對我國西南邊疆的社會治理提出了重大挑戰。西南邊疆民族地區除了經濟發展水平落后、社會穩定壓力沉重之外還具有與一般地區不同的特點，表現為：一、民族性。西南少數民族地區的社會治理具有獨特的民族主義色彩，其社會治理與民族文化、社會形態、宗族信仰等因素息息相關；二、復雜性。西南少數民族社會治理的復雜性主要源于民族類別的眾多，其社會治理不僅關系到民族地區社會經濟的發展，而且關系到西南少數民族地區各民族間的團結；三、敏感性。獨特的民族性和民族關系的復雜性造就了西南少數民族社會治理的敏感性，表現為對其他民族如何對待自己較為敏感，一旦民族情感或民族意識被觸發，往往會表現得異常強烈，極易引發民族沖突和社會動蕩；四、歷史性。西南邊疆少數民族地區社會問題極為特殊與復雜，近千年來，歷代執政者都在尋找最為恰當的方略去解決西南邊疆民族地區的社會治理問題；五、國際性。西南邊疆少數民族地區與眾多國家相毗鄰，邊境地帶復雜的地形與環境給邊境監管造成了極大的障礙，要想有效治理邊疆必須與鄰國加強合作。因此，西南邊疆少數民族地區社會治理必須充分認識到其特有的民族性、復雜性、敏感性、歷史性和國際性特征。

二、西南邊疆社會治理系統的嚴峻挑戰

(一)民生問題亟待解決

首先，西南邊疆民族地區是中國典型的貧困地區，云南和廣西各有73和28個國家扶貧重點縣，西藏作為集中連片貧困區域全部享受扶貧重點縣待遇。西南邊疆54個邊境縣市中，云南25個邊境縣中的16個縣、廣西8個邊境縣中的3個縣、西藏全部21個邊境縣市為國家扶貧重點縣。④其次，西南邊疆民族地區醫療衛生事業發展極為緩慢，在邊疆鄉鎮普遍存在設備簡陋、缺乏衛生醫療人員，藥品種類稀少且價格偏高的現象。2015年廣西、云南、西藏每千人衛生技術人員分別為5.73人、4.81人和3.82人，均低于全國平均水平(5.8人)；西藏每千人注冊護士0.99人，不及全國平均水平(2.4人)的一半，醫療資源嚴重不足，衛生醫療水平也相對低下，很多村民由于不能得到及時的治療而耽誤了病情；⑤最后，西南邊疆民族地區社會保障工作尚未全面覆蓋。目前，我國的社會保障制度主要針對事業單位人員、政府工作人員以及城鎮居民等，農村合作醫療保險主要集中于經濟條件比較好，城鎮建設相對優越的地區。在社會發展嚴重滯后的西南邊疆地區的邊境縣，則較少惠及。

(二)非傳統安全問題

西南邊疆地處我國疆域的邊緣，與我國的行政中心的距離非常之遠。目前，西南邊疆民族地區的非傳統安全問題日益嚴重，使得邊疆人民時刻處于危險當中，不僅極大地破壞了邊疆的和諧穩定，也給“一帶一路”的順利推進造成了嚴重的阻礙。西南邊疆民族地區出現的跨國犯罪、禁毒防艾、非法移民、跨國宗教滲透和“藏獨”分裂活動等非傳統安全問題對我國邊疆安全問題影響尤為嚴重。首先，由于西南邊疆復雜的地理環境，給打擊犯罪增加了難度，致使西南邊境地區跨國走私販賣毒品、跨國偷盜搶劫、跨國拐賣婦女兒童、跨國偷渡賭博、涉槍涉爆涉黑等犯罪問題日益凸顯、危害嚴重。西南邊疆地區在“一帶一路”建設下與國外商貿往來的增加將會加劇這些問題；其次，非法移民將會改變邊疆地區的人口構成。隨著“一帶一路”建設的不斷推進，邊疆口岸也會不斷開放，這將導致越來越多的外籍人口特別是難民涌入我國境內，從而逐漸改變邊疆地區的人口構成；最后，“藏獨”分裂勢力活動是影響西南邊疆社會治理及國家安全的核心問題之一，實現西藏獨立問題國際化一直是“藏獨”分子實現分裂目標的重要手段，在“一帶一路”建設的背景下，“藏獨”分子肯定會抓住這一時機，頻繁地在境內外進行分裂活動，危害國家安全、穩定和發展，也不利于“一帶一路”建設的順利推進。

(三)社會治理主體單一

西南邊疆民族地區地緣政治復雜、社會矛盾突出、利益分化嚴重，當前我國西南邊疆民族地區社會治理的模式仍然是由政府主導的一元治理結構，即以一種自上而下的方式管理邊疆社會政治、經濟、文化建設。傳統的邊疆治理主要依靠國家性力量，忽視了社會組織、企事業單位與民眾等主體參與社會治理的意愿及作用，社會治理主體太過單一。同時，城鄉居民自治制度不完善、基層治理能力不足、社會組織發展滯后也是影響邊疆地區社會治理效率的重要原因。

(四)社會治理理念落后

由于西南邊疆少數民族地區經濟發展水平落后，民眾科學文化知識匱乏，社會治理理念整體落后于其他地區。一是，西南邊疆民族地區是眾多少數民族的聚集區，以“人情”和“關系”為核心的社會文化在潛移默化地影響著邊疆的社會治理問題，“講人情，輕法理”的理念在民族地區已經滲透到方方面面，甚至有時會出現“以情代法”“以情壓法”的現象。這種帶有強烈民族色彩的熟人文化對社會治理現代化和法治化建設造成了嚴重的阻礙。二是，由于邊疆社會治理的主要目的是維護社會穩定，因此政府自然而然地在社會治理中擔當著“治理者”的角色，但是如今政府處理的社會事務非常龐雜，很容易出現“政府失靈”的現象。為此，應積極培育現代化治理理念，增加社會治理主體，實現協同治理。

(五)法治生態環境缺失

在“一帶一路”建設的背景下，西南邊疆地區經濟的發展更加需要一個和諧穩定的邊疆環境，然而邊疆地區法治生態環境卻呈現缺失的狀態。一方面，由于西南邊疆地區處于我國疆土的邊緣，遠離我國經濟和文化中心，導致邊疆民族地區法治生態環境整體滯后于其他地區，呈現出法律供給不足、法治認同度低、普法宣傳不力、守法意識淡薄等現象。另一方面，少數民族地區獨特的民族習慣法、宗教習慣法對民族內部社會秩序、人際關系、價值觀念產生了根深蒂固的影響，其強制性、習慣性特征與現代法治極易產生沖突，民族習慣法和現代法治在一些條文上的不可共生性對國家法治造成的軟化作用成為邊疆社會治理的難題之一。

三、西南邊疆社會治理系統的優化路徑

(一)妥善解決邊疆民生問題

西南邊疆少數民族地區社會治理工作的開展要高度重視民生事業，民生問題則應該更多地體現以人為本。而且民生問題也是造成社會不穩定的主要原因之一，所以妥善解決邊疆民生問題是推進邊疆社會治理的題中應有之義。首先，一方面要繼續實施整村推進扶貧政策、勞動力轉移政策、產業化扶貧政策、移民安置政策，另一方面則要實行更加特殊的財政、金融、稅收政策，進一步加大財政扶貧資金、以工代賑資金、少數民族發展資金對西南邊疆少數民族地區的投入力度。其次，大幅度提高人均醫療衛生經費投入是西南邊疆地區衛生事業發展的基本前提。建立適應西南邊疆地區的衛生服務和醫療保健體系，增加財政支出用于醫療事業的比例，使得醫療衛生發展水平與經濟發展水平相適應；最后，不斷拓寬新型農村合作醫療籌資渠道，加快推進新農合建設步伐，提高新農合的保障水平，降低邊民就醫成本，努力爭取將新農合的補助標準提高到240元，支付限額逐步提高到6萬元，從而有效地解決邊民“因病致貧、因病返貧”的問題。

(二)創造和諧穩定的邊疆環境

西南邊疆民族地區作為聯系國內外的重要戰略通道，必須要具備和諧穩定的社會環境，否則“一帶一路”建設將會面臨巨大的發展障礙。因此要努力消除非傳統安全對邊疆穩定的影響，為“一帶一路”倡議的順利實施創造良好的邊疆環境。首先，隨著邊境口岸的深化開放，邊疆地區的違法犯罪活動也會越發猖獗，這就要求我們要加強邊境防控管理，落實源頭治理，將違法犯罪行為消滅在行動之前。同時要與周邊毗鄰國家不斷加強溝通交流，密切協同。在加強信息交流協作的基礎上，不斷深化戰略互信，探索共建共享機制。其次，我國在解決非法移民問題時，一要堅持源頭治理，在邊防線上增加人手加強管控，嚴防非法移民入界。二要加強邊境地區對非法移民的查處力度，在罰金和拘留時間上加大處罰。最后，因為“藏獨”分裂勢力對“一帶一路”倡議的順利推進構成了嚴重威脅，所以必須加快國內反分裂立法，將打擊民族分裂活動納入國家法律，做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。

(三)豐富社會治理主體

在西南邊疆民族地區，創新社會治理方式可以通過下放政府權力，發揮社會組織和民眾的力量，調動其積極性，探索共治模式以提升社會治理的能力。因此吸收多元主體參與、調動主體的積極性、協調政府與社會組織的關系成為邊疆地區社會治理的重要內容。西南邊疆民族地區社會問題的復雜性，公共服務的匱乏性、財政壓力的緊迫性，使得政府單純依靠自身的力量難以有效應對，因此政府應該科學合理地向社會下放公共治理的權力，同時充分調動社會組織、企事業單位、公民參與社會治理的積極性，通過宣傳引導邊疆地區的民眾參與社會治理，不斷擴大自治力量，同時注意協調政府與社會組織以及社會組織之間的溝通與合作，提高社會協同治理能力，形成政府與社會組織共同治理社會問題和共同提供公共服務的格局，共同構建和諧邊疆。

(三)培育現代化治理理念

培育現代化的治理理念是邊疆社會治理不可或缺的一部分。首先，要樹立法治理念，法治是現代化社會治理的核心理念。對于“講人情、輕法理”觀念根深蒂固的西南邊疆民族地區，更應當培育社會法治觀念。其次，遵行人本思想。因為社會治理的初衷是為人民創造美好安定的生活，因此民族地區的社會治理必須堅持貫徹以人為本，增強對邊疆少數民族生活習慣、價值觀念、民族風俗、宗教信仰的認同。再次，培育多元互動的善治理念，善治包涵了“多元”和“互動”這兩個最基本的元素?！岸嘣币馕吨卫碇黧w的增加，“互動”倡導的是政府、市場、社會和民眾等各種組織共同承擔社會治理責任的合理性，分別扮演治理過程中的不同角色。使政府從事務性管理中解脫出來，把更多的精力放在統籌協調治理機制，激發社會主體活力釋放等功能的發揮上。

(五)推進依法治邊建設

依法治邊既是全面推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要，也是推進“一帶一路”建設的重要環節和有機構成。依法治邊建設要以強化法治治理為核心，以深化法治認同為基礎，以推進普法宣傳為導向，同時探索將法治文化融入民族文化當中。推進依法治邊一要強化邊疆法治治理，民族習慣法野蠻粗暴、封建迷信、程序不規范等特征不滿足現代化法治的要求，同時也會阻礙民族地區的社會治理現代化進程，在推進邊疆民族地區社會治理現代化過程中應當合理劃分習慣法和國家法作用的范圍和領域，并通過宣傳教育不斷改造民族習慣法，使民族習慣法與國家法能夠相互補充，共同維護民族地區的社會秩序；二要增強邊疆法治認同，增強公眾的法治認同可以為社會治理提供穩定的社會心理基礎，我們必須清楚地認識到民眾的法治認同感并不是憑空而來，也不能一蹴而就，而是社會公眾不斷學習、消化吸收、內化繼承的過程，這需要整個社會的共同努力；三要推進邊疆普法宣傳，法治文化的宣傳與散播是西南邊疆地區法治認同普及的重要手段。在推進邊疆地區法治宣傳教育中，要正確處理國家法律與民族習俗、宗教文化之間的關系。邊疆民族地區歷史文化悠久、影響深遠，所以邊疆地區的普法宣傳要因地制宜，積極探索將法治文化融入邊疆民族文化當中，不斷提升普法宣傳效果，促進民族地區社會法治建設。

【注釋】

①李建華，周謹平.創新社會管理的政治哲學基礎[J].馬克思主義與現實，2012(3).

②向德平,蘇海.“社會治理”的理論內涵和實踐路徑[J].新疆師范大學學報(哲學社會科學版),2014,35(06):19-25.

③殷昭舉著.社會治理學.第1卷,社會治理導論[M].廣州：廣東高等教育出版社,2014.06

④國務院扶貧開發領導小組辦公室發布的《國家扶貧開發工作重點縣名單》

⑤中國統計年鑒-2016.西藏統計年鑒-2016.廣西統計年鑒-2016.云南統計年鑒-2016.

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