渤海區域海洋環境污染防治法律問題研究

王亭玉（煙臺大學 法學院，山東 煙臺264003）

一、渤海區域海洋環境污染成因

渤海區域海洋環境污染的成因包括：1.陸源污染物排海量超標。渤海區域海洋環境最主要的污染原因是陸源污染物排入海洋的數量超標。2.海上污染嚴重。渤海區域海洋是我國主要的海上產油區，在開采石油的過程中會發生溢油，除了油田溢油之外，還有在渤海區域海洋行使的船舶發生碰撞或觸礁造成危險化學品泄漏或者溢油、海上傾廢造成海洋環境污染。3.過度的海洋開發使用。渤海區域為了經濟的發展不斷的向海洋索取，包括近些年頻繁的圍海活動，港口建造等一系列的海岸工程建設。4.海洋管理不規范。我國海域管理實行“條條管轄”和“條塊管轄”并存的管理模式，會出現分頭管理、重復管理，執法不嚴，推諉責任等造成渤海區域海洋管理和使用混亂的現象。

二、渤海區域海洋環境污染防治存在的問題

（一）渤海區域海洋環境污染防治立法體系缺失

我國海洋環境保護和污染防治體系由中央和地方兩部分組成。我國中央層面關于海洋保護和污染防治方面有很多法律法規和政策，但是從中央的條文上來看大多都是原則性、抽象性的規定，在具體的區域海洋環境污染防治上現有的法律法規和政策顯得力不從心、可操作性不強，同時由于海洋污染物質不斷增新，現有的海洋環境立法不能與時俱進，缺乏針對某些行業的專門立法。渤海區域出臺的下位法不能有效和上位法銜接，相應的規定也只是注重控制污染源，沒有完整的配套實施細則，出現新污染情況會出現“無法可依”的狀況，各省市縣級別和水平不同制定的規定也參差不齊。

（二）渤海區域海洋環境污染執法體制混亂

在過去幾十年里我國在海洋環境管理上實行“條條管轄”與“條塊管轄”并存的模式，在這種模式下容易出現涉海部門分散管理、多頭執法、重復執法的現象，在環境出現污染或者是破壞時，相關涉海部門在承擔責任時會相互推諉、誰也不管的現象。管理體制與現行立法不能有效銜接，渤海區域海洋環境管理會出現執法無法可依的狀況，相關配套制度不健全，地方執法水平也不相同，執法人員素質層次不均使得渤海區域各地方沿海城市海洋環境污染防治工作出現各種問題。

（三）渤海區域海洋環境公益訴訟與損害賠償不能有效銜接

渤海區域海洋遭受污染很容易使污染源擴散甚至可能由一種污染誘發成不同類型的污染使污染難以控制，其造成的公共利益的損害要通過海洋環境公益訴訟進行救濟，海洋環境公益訴訟的原告包括法律規定的機關和社會組織。在提起海洋環境公益訴訟時符合條件的主體都可以成為原告沒有順序之分，此情況下主體之間可能會發生沖突，不同的主體缺乏溝通合作，各自操作，要么相互推諉要么相互爭奪。這樣使渤海區域海洋環境污染不能得到良好的解決。此外，現階段我國《海洋環境保護法》缺少具體的條款和內容加以說明如何確定海洋環境的損害數額和賠償數額。在目前的實踐中渤海區域海洋環境污染案件最難解決的問題是如何對海洋環境污染損害進行鑒定和評估。

三、渤海區域海洋環境污染防治法律問題的完善

（一）制定渤海區域海洋環境特別法

目前我國針對渤海區域海洋環境污染防治尚沒有具體的法律，相關立法處于空白狀態，依靠現有的法律法規并不能有效地解決渤海區域海洋環境污染。目前有很多學者提議制定渤海區域環境特別法，制定區域環境特別法在國外很多地區已有許多成功經驗，比如日本的瀨戶內海的成功管理經驗值得我們借鑒和學習。筆者認為我們目前有必要制定渤海區域海洋環境特別法。但在制定渤海區域海洋環境特別法的同時要完善相關法律之間的關系，要使相關法律之間不僅縱向與橫向關系協調一致，而且法的內部結構與內容形式也要協調一致。制定渤海區域海洋環境特別法時我們需要與現存海洋環境保護法律體系做到協調并有效接。同時在制定渤海區域海洋環境特別法和完善相關法律體系時還要遵循一定的基本原則，

（二）建立渤海區域綜合管理機構

在“條條管轄”和“條款管轄”并存的管理模式下渤海區域海洋環境特別法依然不能對其海洋環境起到有效地作用。在立法之前我們有必要先解決是否創立新的渤海區域綜合管理機構。筆者贊同成立一個渤海區域綜合管理機構并制定渤海區域海洋環境特別法。渤海區域綜合管理機構是渤海區域海洋環境特別法的實施機構專門負責運用特別法來保護和防治渤海區域海洋環境相關工作。渤海區域綜合管理機構首先具備的權限是污染防治，主要目的是保護和治理渤海區域海洋污染。此外，該機構還應該具備渤海區域海洋生態保護和資源開發利用等基本權限。

（三）健全渤海區域海洋環境損害司法鑒定評估制度

筆者認為我國有必要健全環境損害司法鑒定評估體系，可以通過試點的方式先在渤海區域進行試點，在試點結束后在全國范圍內推廣。海洋環境司法鑒定評估制度是海洋環境損害能否得到應有賠償的關鍵環節。健全渤海區域海洋環境損害司法鑒定評估制度首先要解決鑒定評估機構規范化。目前已有的鑒定評估機構都有各自的鑒定評估標準，而且不同的機構之間不同地區的機構之間在鑒定評估水平、人員組成等方面都存在很大差別，這樣也給相似案件在鑒定評估上會有很大的人為差距。針對這個問題筆者認為在立法上要制定相關的法律法規加以統一和規范渤海區域海洋鑒定評估機構的行業標準，完善專家鑒定評估意見。由司法行政部門牽頭由科研機構和高效成立渤海區域海洋鑒定評估專家數據庫，整合司法鑒定評估機構和第三方鑒定評估機構，把整合后的司法鑒定評估機構納入法治化建設中并由司法行政部門對司法鑒定評估機構進行監督和管理。其次可以統一其區域海洋環境損害司法鑒定評估收費標準，同時可以設立渤海區域海洋環境公益司法鑒定評估基金并由司法行政機關對該基金進行管理。