吳鉤
我們曾經將人口當成社會發展的累贅與負擔,然而,一個國家(或地區)如果生育率低迷不振,將給人口結構的惡化、社會與經濟的健康發展造成嚴重影響。因此,當今許多低生育率的國家與地區,都出臺了激勵生育的政策,給予生育孩子的家庭物質補貼。去年,據媒體報道說,中國也正在調查研究鼓勵夫婦生育第二個孩子的財政激勵措施。
給予生育孩子的家庭(至少給予貧困家庭)發放補貼,其實并不僅僅是現代社會的做法,800年前,宋朝政府已經這么做了——南宋紹興八年(1138),高宗下詔:“禁貧民不舉子,有不能育者,給錢養之。”這便是南宋政府的“胎養令”。
那么怎么樣的家庭可以獲得生育補貼、政府補貼的標準又如何呢?紹興八年的一道法令規定,“州縣鄉村五等、坊郭七等以下貧乏之家,生男女不能養贍者,每人支‘免役寬剩錢四千。”宋朝政府按居民財產多寡,將鄉村戶劃為五等,坊郭戶劃為十等。鄉村第五等戶,是“家業錢”只有三四十貫(按購買力折算,相當于人民幣1.2萬元)以下的農村下戶,家境貧寒,“粗糲不充,布褐不備,均未免凍餒之憂”;城市第七等戶以下,家產通常不足十幾貫錢,也是貧乏之家。因此他們都被納入國家救濟的范圍。
救濟的標準是生下孩子后,政府給每戶每胎補貼4貫“奶粉錢”,大約值1200元人民幣。這筆支出來自“免役寬剩錢”,是由地方政府征收并留存備用的一項財政收入。也就是說,這時候的宋朝貧民生育補貼,是由地方財政負擔的。
“胎養令”施行三年后,即紹興十一年(1141),由于地方政府的“免役寬剩錢”有限,入不敷出,一位叫王洋的地方官上書皇帝:“近蒙恩詔,貧乏之家生男女而不能養贍者,人與免役寬剩錢內支四千,可謂仁德甚厚矣。然免役寬剩,州縣所收甚微,勢不可久。乞鄉村之人,無問貧富,凡孕婦五月,即經保申縣,專委縣丞注籍,其夫免雜色差役一年。候生子日,無問男女,第三等以下給義倉米一斛。……蓋義倉米本不出糴,今州郡尚有紅腐(指儲糧)去處,二郡歲發萬斛,可活萬人。通數路計之,不知所活其幾何也。……又義倉之米若有不繼,逐年隨苗量添升斗,積以活民,民自樂從。再三審度,實可經久。”
王洋建議朝廷,將給予產婦之家的貨幣補貼調整為糧食補貼(每戶每胎給米一斛),并將救濟的對象擴大到鄉村第三等戶以下。因為靠“免役寬剩錢”難以長久維持,而各州縣的義倉儲糧甚多,而且倉糧用盡了也比較容易征收、補充,“實可經久”。同時,王洋還建議,對妻子有身孕的農民免除一年雜色差役。
宋高宗接到報告后,批準了免除孕婦丈夫徭役的提議,又批示說:“愚民無知,迫于貧困,不能育,故生子而殺之。官給錢物,使之有以育,則不忍殺矣。聯為民父母,但欲民蕃衍,豈惜小費也?”“乃詔戶部措置”,讓中央財政撥款發放生育補貼,即由中央政府負擔起國民胎養的財政支出。紹興十三年,又下詔蠲免生育之家的丁稅。
到了紹興十五年(1145),胎養補貼的又改為由常平倉、義倉聯合發糧:“臣僚言:‘已降指揮,生男女每名支錢四貫文,于常平或免役寬剩錢內支。竊聞州縣免役錢所收微細,乞發義倉之粟以賑之。詔于見管常平、義倉米內每人支米一碩。”
宋孝宗乾道五年(1169)之后,又改為同時發送錢米:“詔,應福建路有貧乏之家生子者,許經所屬具陳,委自長官驗實,每生一子,給常平米一碩、錢一貫,助其養育。余路州軍依此施行。”宋寧宗開禧元年(1205),朝廷又重申舊令:“申嚴民間生子棄殺之禁,仍令有司月給錢米收養。”
總之,按南宋政府“胎養令”的精神,凡鄉村與城市的貧困家庭,在妻子懷孕五個月的時候,可以到所在州縣政府登記,申請政府救濟。政府的救濟包括:免除孕婦丈夫一年的徭役,有點像“陪產假”;蠲免生產家庭的丁稅錢,即減稅;以及發放生育補貼。現代政府也是這么鼓勵國民生育的。