論檢察民事公益訴訟制度的完善

黃彩霞

（中南財經政法大學 法律碩士教育中心，武漢 430000）

2015年，檢察機關提起公益訴訟制度試點工作經授權，在全國多個省市全面鋪開。2017年，《民事訴訟法》、《行政訴訟法》的修改，標志著檢察公益訴訟制度正式寫入法律。2018年兩高聯合發布司法解釋，進一步明確檢察機關訴訟主體地位，由此，檢察機關辦理公益訴訟案件成為法定職權。目前，檢察民事公益訴訟仍處于初立階段，還存在許多有待改進的地方。

一、檢察機關提起民事公益訴訟的理論基礎

公益訴訟起源于古羅馬時期，在近現代得到充分發展，其中以美國公益訴訟制度最為典型。所謂公益訴訟，是以保護公共利益為目的，與保護個人利益的私益訴訟相對應。那么，何為公共利益？公共利益的界限如何劃定？學者們對此存在不同觀點，筆者認為，公共利益應包括兩個方面，一方面是國家利益，國家利益還可細分為對內利益與對外利益，在此，筆者僅討論對內利益，而損害國家對外利益，可通過外交手段進行維護；另一方面是社會公共利益，是部分或全社會成員共同享有的利益。因此，當公共利益受到侵害時，國家利益由國家特定機關發揮職能作用進行保護，社會公共利益則由社會成員代為維護。由于國家權威，國家利益并不難實現，但個體的力量薄弱，又有制度限制，主客觀方面都不如國家機關，個體維護社會公共利益尤為艱難。

長期以來，我國訴訟法領域一直強調，唯有自身利益受到損害的人才有權提起訴訟。[1]在這個理念的指引下，許多侵害公共利益的行為躲過法律的追責，社會公共利益也沒有得到救濟。法院多以起訴人與案件不具有直接利害關系而裁定駁回起訴。然而，現代法治的發展使得“直接利害關系”原則，不斷受到人們的質疑，要求擴張公益訴訟原告資格范圍的呼聲逐年高漲。民事訴訟一直強調訴權的重要性，這一理論的確符合過去社會現實的需要，卻難以應對復雜化的現代社會，市場經濟影響層面深遠，一旦發生侵害行為，其波及范圍不再限于個體利益，而是一個群體，甚至是整個社會的公共利益，為此，必須擴大訴權的主體范圍。法律不僅保護私人利益，對公共利益更應如此。特定機關代表國家，根據法律授權，能夠有效維護公共利益。因此，在賦予私人訴權救濟的同時，更不應忽略國家特定機關的原告資格。綜上，公益訴訟起訴主體應包括三大類：任何個體、社會團體和國家特設機關。任何個體為維護公共利益而提起訴訟，不僅體現正當當事人原則，也與建設法治國家相符合。社會團體由個體組成，個人權益也可通過團體實現，是故，賦予社會團體訴權，既能實現個人價值，也能保護私權不受侵害。國家特定機關代表國家提起訴訟，作為第三方介入訴訟，不僅能有效遏制侵害公益的行為，也能防止私人濫訴現象的出現，提高訴訟效率。

在我國，人民檢察院是最能代表國家提起公益訴訟的國家機關。人民檢察院作為國家法律監督機關，履行法律監督職責，保障立法的正確實施。相較其他行政機關，其更能有效運用法律手段維護公共利益。因此，除代表國家行使刑事公訴權外，還有必要增加檢察機關非刑事公訴權，用于檢舉破壞環境，制造壟斷、侵吞國有資產等侵害公益的惡行。對此，國外也早已有相關立法，美國在環境保護方面，均授權檢察官提起相應訴訟、或是支持私人或社會組織、團體起訴；在英國，則由檢察總長代表政府參與民事案件的訴訟。因此，在我國實行檢察民事公益訴訟制度是絕對可行的。

二、檢察民事公益訴訟現狀及意義

(一)國內發展現狀

直至2017年，《民訴法》的修改正式確立了檢察民事公益訴訟制度。至此，檢察機關結束了二十多年來無法可依的尷尬狀態，正式作為訴訟主體參與民事公益訴訟，維護國家利益與社會公共利益。2018年兩高聯合發布司法解釋，對人民檢察院的訴訟主體地位進一步規定，明確檢察訴訟主體的正當性，以便檢察工作的順利推進。

檢察民事公益訴訟制度試點工作開展之前，我國法律并無相關規定。但在司法實踐中，該試點卻非首次嘗試。上個世紀九十年代，為解決經濟發展困境，減少國有資產流失，檢察機關曾以原告身份代表國家參加民事訴訟，[2]二十一世紀初期，檢察機關參與公益訴訟也主要集中在保護國有資產方面，少數案件涉及民事領域，但參與方式轉變成督促與建議。[3]隨著我國經濟社會的不斷發展，我國公共利益受損的狀況每況愈下，我國立法有必要借鑒西方國家的經驗，在已有的司法實踐基礎上，構建具有我國特色的檢察民事公益訴訟制度。

(二)檢察民事公益訴訟制度之意義

1.為司法實踐提供法律依據

法治國家強調依法治國，國家機關的一切行為都要符合法律規定，檢察機關更是如此，所有行為以法律授權為前提，法律未授權的則為禁止。在對現有民訴法修改之前，僅靠其第十五條有關支持起訴的規定以及2012年修改《民事訴訟法》增加的公益訴訟條款，難以明確檢察機關在公益訴訟中的地位。因缺乏明確的法律規定為支撐，參與訴訟方式也無具體條文表述，檢察機關的訴訟主體地位常常受到侵害人的質疑與挑戰。是故，通過立法，明確檢察主體地位，不僅完善了法律制度，也為檢察工作提供了有力的立法支持。

2.檢察主體優勢

人民檢察院作為公益訴訟起訴人參與訴訟，其地位不同與個體或社會團體。后者提起民事公益訴訟旨在維護受損的自身利益，實踐中，其為實現目的，常常采取較為極端手段，忽視法律規則，浪費司法資源，其中以濫訴現象最為典型。[4]相反，檢察機關獨立于利害關系人，具有相對獨立性，且司法實踐經驗豐富，更能客觀公正地參與訴訟，實現維護公共利益的目的。檢察機關還擁有調查取證等權力，比較其他民事公益訴訟主體，所能發揮的作用就更強大，實質上，這也是履行法律監督職責的另一種形式。此外，現行民訴法還規定其他主體有權向人民法院提起公益訴訟。然而，在我國，現存社會組織數量雖多，但真正符合法律法規，有資格提起公益訴訟的卻少之又少，且這些組織力量弱小，甚至缺乏維權意識，在當前嚴峻的社會形勢，無法實現保護公共利益的目的。檢察機關參與公益訴訟，能有效遏制侵害社會利益的行為，也能最大限度回應人民群眾的呼聲。“禁止被告提起反訴”這一司法解釋，再次體現了檢察機關不同與一般原告的主體地位優勢。

3.訴前程序與訴訟程序銜接緊密

檢察民事訴訟制度包括兩部分，訴前程序與訴訟程序。在民事公益案件中，檢察機關向法院提起訴訟前，應當鼓勵并支持符合法律規定的機關或有關組織先起訴，此為訴前程序。只有在沒有適格主體行使訴權，且公共利益仍處于受侵害狀態時，檢察機關才能行使起訴權。因此，并非所有案件都能進入訴訟階段。根據試點中期報告表明，許多案件在訴前程序就能得到解決，[5]這一程序的設置在很大程度上節省了司法資源，減少法院的工作負擔，也提高社會成員依法維權的法律意識。訴訟程序與一般民事訴訟程序并無二致，其與訴前程序時間上相互銜接，作用相互補充，訴訟雖非維權的必經之路，但正是訴訟程序的設立，強化了維護公共利益的目的，形成了完整的維權步驟。

三、檢察民事公益訴訟制度之不足

通過試點，證明了檢察機關作為公益訴訟原告主體的可行性，但任何法律的制定都不是一蹴而就，該制度仍存在許多不足有待在后續的立法中加以改進。

（一）檢察民事訴訟起訴權缺乏制約

人民檢察院辦理民事公益訴訟案件發揮法律監督職能，表明人民檢察院既是公益訴訟起訴人，也是法律監督者，擁有雙重的權力。就像在足球比賽中，一個人既要參加比賽，同時又要對整個比賽進行裁判，如此配置無法保證比賽公平。[6]訴訟程序要求當事人雙方地位平等，法官居中裁判，才不至使判決有失偏頗。人民法院與人民檢察院雖獨立行使職權，但同為國家機關，且業務上相互協作，相較被告一方，關系更為親密，難以完全保證法院意見不會傾斜。再加上公益訴訟案件社會危害性本就令人難以容忍，迫于公眾輿論的壓力，極易出現不公正的裁判。因此，有效制約檢察機關民事公益訴訟起訴權，保證司法公正，就顯得尤為重要。

（二）檢察機關起訴案件范圍有限

現行《民事訴訟法》第五十五條第二款規定了人民檢察院起訴民事公益訴訟案件的范圍，該條文采取列舉式立法方式，具體羅列案件起訴范圍，但列舉即限制，檢察機關實際可參與的案件范圍僅限于該條所列三項—生態環境、自然資源以及食品藥品安全領域。而社會中仍有大量侵害公共利益案件，如侵害弱勢群體案件、重大企業壟斷案件以及知識產權等案件。影響層面廣，嚴重侵害社會公益，卻未能有效納入案件范圍，為人民檢察院所監管。該條規定限制了檢察機關維護公共利益的范圍，制約其法律監督職能，無法真正實現保護社會公益的目的。

（三）訴訟程序缺乏保障

公益訴訟案件案情復雜，事件影響波及面廣。我國法律雖規定檢察機關免繳訴訟費，但案件所需費用不限于此。普通案件尚需收集證據、司法鑒定、證人出庭等程序，這些程序都需要花費一定費用。公益訴訟案件也是如此，甚至有增無減，那么這些額外費用該由誰承擔？若勝訴，賠償金能否用于填補上述費用？試點方案均未提及，現行民訴法以及司法解釋也沒有做出詳細具體的規定。此外，在涉及環境公益訴訟案件中，檢察機關還面臨跨界取證的難題。[7]目前民事公益訴訟多屬于環境資源保護案件以及消費者權益侵害等案件，涉及問題專業性強。盡管在法律領域屬于專業人才，但在其他行業卻不盡然，檢察人員面對的是更高的技術難度，不論是事實鑒定還是損害評估等方面，其自身的專業能力與之難以匹配。再者，起訴部門主體未明確，檢察機關有權提起民事公益訴訟，但內部部門分工沒有明確，是選擇由增設一部門獨立辦案？還是實行一部門帶頭，多部門合作負責？基層檢察院作為該制度實行的先鋒，肩負著比較重大的責任，但案多人少，明顯加重了檢察人員的工作負擔,極易導致檢察機關懈怠工作問題的出現。因此，如何調整內部分工，以及投入更多的優秀人員參與到訴訟中來，成為檢察機關亟待解決的難題。

四、檢察民事公益訴訟制度之完善

(一)明確制約檢察機關權力

我國憲法規定，檢察機關由權力機關產生，對其負責，受其監督，因此，在民事公益訴訟中，人民檢察院首先應接受全國人大及其常委會的監督。其次，檢察機關應加強自身建設，細化部門分工，區分法律監督與公益訴訟起訴職能，劃分不同人員行使上述權力，實現機關內部監督。此外，檢察機關還應接受社會公眾和媒體的監督，隨時向媒體公眾更新維權進度，保證權力行使透明化，拓寬投訴渠道，提高社會公眾的參與度。

(二)擴大檢察民事公益訴訟案件范圍

“訴訟案件的受案范圍，標志著公益訴訟能夠抵達的深度和廣度，從理論層面而言，凡是涉及公共利益的案件均可納入公益訴訟的范圍。”[8]我國民事公益訴訟起訴案件范圍狹窄，不利于維權目的的實現。但也不可一味擴大范圍。民事公益訴訟究其本質，仍屬于私權糾紛，因其涉及面廣，侵害公共利益，檢察機關才介入。倘若隨意擴大范圍，不加限制，將侵犯公民的意思自治，侵害當事人的處分權。因此，筆者認為，現階段，我國社會正處于轉型的關鍵時期，侵害公共利益的問題層出不窮，現有的制度難以全面調整。為此，立法機關、檢察機關應適當放權，放寬權力限制，給予基層人民檢察院更多空間，去探索、嘗試，隨著該制度的不斷推進、辦案經驗的積累，檢察機關對該制度的認識也會更加全面客觀，對起訴權的行使也將更加成熟。實踐是檢驗真理的唯一標準，以漸進的方式逐步擴大檢察機關公益訴訟的案件范圍，綜合各方因素進行考量，合理劃定公益訴訟案件范圍，避免盲目修改法律，會更加科學有效。

(三)完善訴訟程序，保障訴訟順利推進

人民檢察院作為公益訴訟起訴人參與訴訟，發揮的作用于一般原告不同。根據訴訟擔當原理，若案件勝訴，判決的效力及于原民事關系主體，人民檢察院僅作為第三方介入，并無資格獲得勝訴后的賠償款，所得賠償應收歸國庫并用于保護和恢復公共利益。因此，其在訴訟中支付的鑒定、咨詢等費用應由本機關承擔。但檢察機關現有財政撥款恐難以支持，故筆者認為，應通過提高檢察機關財政撥款，保障機關辦案經費，解決檢察人員的后顧之憂。同時立法與司法層面也應緊跟發展，完善相關規定，提供法律和司法解釋支持。高素質的司法隊伍是法律適用的關鍵所在，加強對檢察人員的專業培訓，同時注重對外尋求協助，上下級檢察院之間相互協作，形成以市檢為主導，基層為輔助的辦案方式，[9]整合資源，提高取證效率。關于內部部門分工，筆者認為，可借鑒刑事公訴程序，仍以公訴部門為主，其他部門共同協作參與公益訴訟，但增加公訴部門人員配置，細化部門，減少人員工作負擔。

五、結語

公益訴訟發展至今，在世界上許多國家已建立較為成熟的法律制度。我國公益訴訟制度雖起步晚，但經過多年的探索，基本雛形業已形成。檢察機關提起公益訴訟制度作為我國公益訴訟制度的一部分，對保護公共利益起著關鍵作用。該制度運行產生的法律效果整體上是好的，檢察機關主體地位優勢，有利于公益的維護，但正是其法律監督者的地位，雙重權力導致訴訟主體地位失衡，易產生不公正的判決。此外，檢察民事公益訴訟制度本身仍存在缺陷，檢察機關可起訴的案件范圍過小、相關權利義務不明確、人員配置規定模糊等問題，需要進一步通過立法或者司法解釋加以完善、彌補，才能保證檢察機關有法可依，防止濫用權力，干預私權，建立具有中國特色的檢察民事公益訴訟制度。