海洋經濟可持續發展的法律保障研究

（大連海洋大學，遼寧 大連 116023）

引 言

遼寧作為2015年全國唯一一個經濟負增長地區，其傳統的產業優勢大大削弱，新興產業逐漸發展，在國際經濟格局等一系列內因與外因的相互作用下，經濟發展正進入“新常態”。遼寧省早在1986年就提出了建設“海上遼寧”的戰略設想，制定了《遼寧老工業基地振興規劃》和《遼寧省海洋經濟發展規劃》，并于2016年出臺《遼寧省海洋經濟發展十三五規劃》。但是從目前遼寧的制度和機制層面看,由于法律協調機制的缺位和海洋法制建設的滯后性使遼寧海洋經濟的發展總體上呈現出一些不可持續的狀況。礙于遼寧的海洋經濟發展狀態、海洋產業結構現狀和法律政策等現實和制度原因，遼寧省實現海洋經濟的可持續發展尚有一段較長的路要走。

一、遼寧省海洋經濟可持續發展的機遇與挑戰

（一）遼寧省海洋經濟可持續發展面臨的機遇

1.“一帶一路”戰略決策的提出

“一帶一路”戰略決策的提出為遼寧參與中蒙俄經濟走廊建設，加強與俄、蒙、日、朝、韓經貿合作，構建連接亞歐大通道出?？谔峁┝酥匾鯔C[1]。遼寧擁有多個沿海港口，具有良好的對外經貿合作基礎，遼寧沿海經濟帶更是遼寧省乃至我國對外開放的重要平臺。遼寧省可以利用21世紀海上絲綢之路建設帶來的發展機遇，加快推動企業走出去，加快推進產業結構優化升級，補短板，去產能，依托遼寧自身的資源優勢、區位優勢和產業優勢，積極加強與各國的合作。同時，利用中亞國家與我國經濟合作的機會，將遼寧的優勢產業發展壯大。遼寧應當充分利用“一帶一路”建設的戰略優勢，把握機遇，創造條件，促進海洋經濟實現可持續發展。

2.東北亞經濟的協同發展

狹義的東北亞地區包括日本、韓國和朝鮮。目前在第二產業和第三產業方面，中日韓已經開始并進行了比較深入的合作。2015年中韓兩國政府正式簽訂自由貿易協定，進一步與擴大與俄羅斯、中亞乃至整個歐洲的自由貿易。在中韓貿易體系中，遼寧省具有得天獨厚的港口優勢，通過擴大與韓國的出口貿易，加強中日韓三國的國際貿易和文化交流，，不但能夠較為主動地參與進區域海洋經濟發展，而且還可以給遼寧以不斷開展自由貿易活動的機會，為進一步推動其自身海洋經濟的發展積累經驗。從長遠來看，除了日本和韓國，俄羅斯和蒙古也將是“一帶一路”建設的重要參與者。

3.環渤海經濟區的建立

環渤海經濟區位于東北亞經濟圈的中心地帶，由北京、天津、河北、遼寧、山東、山西和內蒙古中部地區組成，地處中國北部沿海的黃金海岸，對中國的經濟發展具有重要的戰略地位。遼寧處于環渤海經濟區的遼寧半島圈，可以與京津冀圈以及山東半島圈進行經濟合作，實現優勢互補，將產業優勢帶出去，將資金、技術和人才引進來，為遼寧的海洋經濟發展開拓廣闊的發展空間。

（二）遼寧省海洋經濟可持續發展面臨的挑戰

1.海洋資源日益枯竭，海洋環境污染嚴重

雖然遼寧抓緊實施供給側結構性改革，對海洋經濟產業結構進行調整，不斷淘汰落后產能，但是海洋經濟發展對生態環境的破壞依然比較嚴重，海洋資源開發過快，陸源污染治理不到位，污染治理的法制環境不足，政策落實不到位，海洋污染局面嚴峻。如何在加快海洋經濟發展的同時，保證人口、資源和環境的可持續發展，建成資源節約型和環境友好型的和諧社會任重而道遠。

2.從供給側改革入手優化海洋產業布局面臨挑戰

遼寧省的海洋經濟結構調整和產業結構優化升級將是一個長期的過程。2015年是遼寧經濟結構轉型的一個重要“拐點”，遼寧省委省政府積極響應新一屆黨中央領導集體的“四個全面”戰略布局對遼寧經濟發展做出了新的布局。2016年，遼寧海洋經濟結構調整轉型帶來的的“陣痛”續施影響了一整年。2017年，遼寧省三大板塊構筑形成了經濟發展的新格局，但是“保增長、調結構”，優化遼寧產業布局，任務仍然十分艱巨。2018年，遼寧海洋經濟結構調整將面臨新的困境，遼寧海洋產業優化布局仍需法律的保障和政策的支持。

3.海洋政策和國家的海洋發展戰略銜接面臨挑戰

面對全國海洋經濟發展的大局，黨的十八大和十九大分別提出和強調了大力發展海洋經濟的海洋強國戰略，2017年全國推出了《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》等文件。遼寧省在貫徹落實國家政策的同時，已經出臺了相應的政策，例如2016年《遼寧省海洋與漁業發展十三五規劃》，但是如果缺少各項保障性法律支持，海洋經濟可持續發展的目標難以實現。如何在國內國外兩個大局的環境下，按照“五位一體”的總體布局和“四個全面”的戰略布局制定和落實相應的方針政策，突出發展遼寧的特色海洋經濟，法律的保障對遼寧海洋經濟持續健康發展至關重要。

4.利用發展海洋經濟拉動遼寧整體經濟的增長面臨挑戰

“十二五”期間，遼寧的海洋經濟總體發展趨勢良好，海洋生產總值年均增速達到9.2%。2015年，全省海洋生產總值占全省地區生產總值超過14%，成為推動區域經濟發展的重要引擎[1]。遼寧如何在全省總體經濟下滑的壓力下，保障海洋經濟的可持續發展的同時，充分利用海洋經濟對遼寧經濟的拉動作用，面臨著巨大的挑戰。

因此，遼寧當前正處于海洋經濟發展的機遇和挑戰并存期，在“一帶一路”倡議、振興東北老工業基地戰略等一系列政策的指導下，在海洋命運共同體價值觀的引領下，遼寧省海洋經濟將會進入新一輪的發展期。遼寧應當高度關注遼寧海洋經濟在區域經濟發展中的重要作用，在國家整體海洋經濟發展中的重要地位，以實現海洋經濟可持續發展為目標，提高對遼寧海洋經濟的政策扶持力度，為遼寧海洋經濟的可持續發展創造良好的法律環境，為遼寧省海洋經濟的發展保駕護航。

二、遼寧省海洋經濟可持續發展法律保障存在的問題

1.海洋環境保護法律制度有待完善

海洋經濟的發展離不開健全的法律制度的保障，但是遼寧的涉海法律規范總體來說，相對滯后。我國早在1999年開始就相繼制定了 《海洋環境保護法》等環境保護的規范性法律文件，但是這些立法都只是原則性的規定，并沒有針對各省的詳細的指導與規劃，這就需要各省自主制定和落實符合本省海洋經濟發展的政策和法規。但是遼寧的海洋立法并沒有及時跟上國家立法的步伐，就《遼寧省海洋環境保護條例》而言，從1993年制定之后，至今尚未修訂?！哆|寧省海洋環境保護辦法》從2006年頒布實施以來，至今沒有經過任何修訂，《遼寧省海域使用管理辦法》自2005年頒布以來，也沒有進行任何修訂。在海洋經濟迅猛發展的今天，海洋環境已經遭受到嚴重的污染，除了人們的肆意開發和破壞，更離不開政府的政策的引導與法律的保障。縱觀遼寧的涉海立法，一方面，雖然遼寧已經制定了一系列政策和地方性法規，但就現在全國各個省市的海洋經濟發展現狀來和國家的海洋經濟發展全局來看，遼寧立法與政策無法滿足遼寧省當前在海洋經濟發展上的整體要求，不能切實的發揮出調整和規范海洋經濟的法律作用。另一層面，遼寧省涉海立法體系尚存在法律空白與法律漏洞，和其他沿海省份的立法相比存在較大的不足，其更新速度跟不上國家立法的步伐，部分立法文件缺乏配套性的實施細則，實際操作性較差，沒有具體的執行措施，無法真正應用到實際的海洋環境保護中[2]。

2.海上執法體制有待健全

近年來，遼寧省海上執法體制一直是呈現分散性行業管理的狀態，這不符合我國海洋經濟發展綜合治理體系的目標。現實執法中，權力重疊、多頭管理、管轄競合等沖突與矛盾不斷發生，多個部門都擁有海上執法權力，同時又沒有一部綜合性的地方性法規對各個執法部門明確分工與統籌協調，因而形成了的混亂局面。近幾年我國為解決海洋經濟發展中管理混亂問題，強化了中國海監行政管理職權,并且對原國家海洋局進行了機構調整，現實執法中多頭管理局面已經有所改善。但是執法權力、執法措施、執法程序等問題在現實執法環境中缺乏相應的上位法支撐，海上執法難以得到有效執行，并且執法人員素質參差不齊，這些都加劇了遼寧省海洋執法體制問題的嚴重性[1]。

3.海洋管理缺乏充分的法律依據

遼寧省在經濟發展的同時，也給遼寧省的海岸帶開發活動引起了一系列嚴重的海洋環境問題——海岸和海底的自然平衡被破壞、入海口泥沙游積、漁業資源退化、水質惡化、生物資源生產力下降以及天然濕地減少[2]等。最近的三十年時間里，自然海岸線的長度由于遭受到很多大規模圍、填海和鹽田蝦池興建等活動的破壞而逐漸變短，對于自身的海水凈化能力也是不斷地下降。遼寧省瓦房店市的海島岸線由30年前的241km降至目前的104km,26個島(礁、砣)只剩下6個島坨[3]。遼寧省目前約有五分之一的高等海洋物種瀕?；蚪咏鼮l危，大量的海洋貝類檢測出重金屬物質和難降解有機污染物質,遼寧省海產品出口并實現國際化前景不容樂觀。這些問題的產生和遼寧省的海洋綜合治理體系和治理成效息息相關。目前，遼寧的海洋綜合管理政策和地方立法并不多，這對遼寧省附近海域內的資源、環境和權益的保障和統籌協調無疑是不利的，直接影響了遼寧海洋經濟可持續發展的實現。

三、海洋經濟發達省份法律保障經驗借鑒

（一）福建省

福建省是我國第四個海洋經濟發展試點省份，2012年國家發改委發布了 《福建海峽藍色經濟試驗區發展規劃》，在國家的立法和政策的指導下，制定了一系列措施。經過研究發現，福建省的海洋立法相對完善，配套政策也比較及時，立法和政策涉及到海洋經濟發展的方方面面。極大的推動了福建省海洋經濟的發展。在立法上制定了《福建省海岸帶保護與利用管理條例》、《福建省水生野生動物救護管理辦法》、《福建省遠洋漁業補助資金管理辦法》、《福建省海域收儲管理辦法》、《福建省招標拍賣掛牌出讓海域使用權管理辦法》、《中國（福建）自由貿易試驗區招標拍賣掛牌出讓海域使用權管理辦法》等，在政策上制定了《福建省海洋功能區劃》、《福建省海島保護規劃》、《福建省近岸海域污染防治規劃》、《福建省海岸帶保護與利用規劃》、《關于全面推進海域資源市場化配置的實施意見》、《福建省海洋與漁業廳關于加強海域采砂用海管理的意見》、《關于進一步深化海域使用管理改革若干意見》。因此，福建省可以說是我國所有省份中海洋立法相對完善的，從海洋環境、海洋資源、海域使用、海洋功能與規劃到進一步的落實政策和實施細則上都非常詳細，有力的保障了海洋經濟的發展。

（二）廣東省

廣東省海洋經濟發展的強省，作為我國海洋經濟綜合試驗區，于2015年首個發布了《廣東海洋發展報告》，在海洋經濟發展的保障方面，制定了《廣東省特別保護區管理規定》、《廣東省海岸帶保護與開發利用管理辦法》、《廣東省漁業管理條例》、《廣東省海域使用管理條例》、《廣東省人工魚礁管理辦法》、《廣東省美麗海灣總體規劃實施方案》、《廣東省生態文明建設規劃綱要》、《廣東省海洋環境保護規劃》、《廣東省碳匯漁業發展規劃》、《廣東省人民政府關于推動海洋漁業轉型升級提高海洋漁業發展水平的意見》等法律和政策，為廣東省海洋經濟試驗區的建設提供了法律服務。廣東省結合其自身的發展優勢和特點，是我國第一個以書面形式報告其海洋的發展狀況的省份。其海洋立法除了承接我國的海洋立法的上位法的相關規定，更多的是結合了本省的特色制定地方立法，促進海洋經濟的發展。

（三）浙江省

2011年，浙江省正式成為國家的海洋經濟發展示范區，浙江省政府高度重視海洋經濟的立法保障工作。在海洋立法方面，制定了《浙江省海域使用管理條例》，明確海域使用權證可以直接辦理基本建設項目的相關手續。在政策上，制定了《浙江省海洋新興產業發展規劃》、《浙江舟山群島新區發展規劃》、《浙江省近岸海域污染防治規劃》，出臺了國內首個省級 《招標拍賣掛牌出讓海域使用權管理辦法》以保障海洋經的發展。浙江省作為全國的海洋經濟發展示范區，其海洋經濟發展的如此迅速，法律與政策保障的作用不可小覷。2016年12月，浙江省出臺了《省人大常委會關于加強海洋幼魚資源保護促進浙江漁場修復振興的決定》，在全國率先為海洋幼魚保護立法。可以說，浙江省是全國海洋立法的先行者，不僅多次首個出臺了促進海洋經濟發展的規范性法律文件，而且往往被很多發達省份所借鑒。

通過對我國海洋經濟發達的省份海洋立法和政策的研究分析，這些海洋經濟發展強省非常重視海洋經濟發展的法律保障和政策配套，立法比海洋經濟發展落后的省份相對完善，政策落實有效及時，不僅對其本省的海洋經濟的發展提供了法律和政策上的支持，而且極大的促進了海洋經濟的發展。遼寧應當借鑒海洋經濟發達省份的法律保障機制，梳理海洋法律體系，結合遼寧自身的海洋經濟發展優勢和特點制定規范性法律文件和政策，盡快完善遼寧的海洋法律保障機制。

四、遼寧海洋經濟可持續發展法律保障的路徑選擇

經濟的發展離不開政策的引導，更離不開法律的支持與保障，遼寧海洋經濟要實現可持續發展，必須加強地方立法、落實配套政策為海洋經濟的發展保駕護航。

（一）完善涉海法律制度

遼寧的涉海法律制度建設應當是由面到線、由線到點的過程，是從宏觀到微觀的過程。即僅僅圍繞國家的基本立法，制定適應遼寧海洋經濟發展的地方立法和配套細則與政策，進而由各市制定符合本市海洋經濟發展情況的下位法和政策，完善涉海立法體系，進而由各市實施落實、服務于遼寧海洋經濟的發展，最后服務于國家海洋經濟的發展。

遼寧可以借鑒江蘇、海南、山東、浙江等海洋經濟發達省份和示范省的成功經驗，緊密結合遼寧省海洋經濟的整體發展情況和遼寧沿海城市的海洋經濟發展情況，立足于國家立法、政策和海洋強國戰略，立足于保護和實現海洋環境、人口與資源的協調發展，加快修訂《遼寧省海洋環境保護條例》及配套的辦法和實施細則，盡快完善遼寧的海洋環境保護法律體系。對與遼寧省海洋環境保護有關的環節和細節以及遼寧省整體海洋經濟的發展進行全面規范，重點對全省行使海洋環境監督管理權部門的權責以及行政相對人污染海洋環境的責任作出明確規定，運用必要的法律手段解決遼寧省海洋環境保護工作存在的突出矛盾和問題，從根本上改變海洋環境保護立法文件效力位階較低和規范不足的現狀[1]。與此同時，對遼寧省海岸工程的環境評估方法與程序、海域使用金的征管范圍等問題作細致規定，增強現有立法文件的可操作性，促進海洋環境相關執法工作的有效開展。

（二）加強海上執法體制建設

加強海洋法制建設，不僅要強化立法，更重要的是依法治海，嚴格執法，完善海洋執法體系[2]。建議借鑒南方沿海發達省份的成功經驗，緊扣遼寧省海洋經濟發展實際，由省政府負責成立相應的協調機構，組織協調海洋、海事、環保和漁業等多個執法部門合作構建起保護海洋生態環境的聯合執法機制與長效合作機制。加強和完善海洋行政執法體制建設，加快海上執法隊伍的一體化進程，徹底改善目前海洋管理政出多門、多頭執法、執法權分散的現狀，通過體制建設的有效管理來提高海上執法的效率。應當盡快出臺《遼寧省海洋維權執法條例》和《遼寧省海洋維權執法程序條例》和配套的實施細則，構建和完善遼寧省海洋維權執法法律法規體系和海洋爭端解決的法律機制，理順和完善我省海洋維權執法體制，為我省海洋維權執法提供必要的法律支持和保障。

（三）完善海洋生態環境綜合治理體系

著重建立保護與修護的海洋綜合管理治理體系，全面建設海洋生態文明。一方面，全面加強海洋生態環境綜合治理。以文件政策的形式全面落實并且嚴格限制用海面積，堅持貫徹執行20公頃以下對3000萬元/公頃的審查標準。對于不符合要求的項目停止辦理，保證不逾越紅線指標，做到每一項審批皆符合硬性要求。另一方面，全面落實本省海洋生態文明建設行動計劃，組織指導沿海各市制定實施方案。繼續創建海洋生態文明示范區，完善海洋生態紅線制度，開展黃海海洋生態紅線區的選拔工作。推進生態修復工程，開展“退養還濕”、“退養還灘”、“退養還綠”等藍色海灣整治行動，著力推進遼東灣藍色海洋綜合整治修復工作，不斷拓展親水空間，恢復自然生態。

小 結

當前，遼寧經濟發展既有海洋資源、區位和產業上的優勢，又有環境、資金等發展上的短板。在現有的發展基礎上，遼寧應當緊抓海洋經濟發展的優勢，利用優勢、抓住機遇促進維持海洋經濟的可持續發展，與海上絲綢之路沿線國家和地區在更寬領域、更高層次上開展海洋經濟的合作和交流，這些都要求遼寧省盡快完善促進海洋經濟發展的法律保障機制，完善涉海立法和政策,加強海洋執法體制建設,這是遼寧海洋經濟實現可持續發展的必經之路。